事業(yè)單位改革與民辦非企業(yè)組織的發(fā)展

鄧路遙，何崢嶸（．廣西社會主義學(xué)院，廣西南寧530007；.廣西政法管理干部學(xué)院，廣西南寧53003）

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事業(yè)單位改革與民辦非企業(yè)組織的發(fā)展

鄧路遙1，何崢嶸2
（1．廣西社會主義學(xué)院，廣西南寧530007；2.廣西政法管理干部學(xué)院，廣西南寧530023）

摘要：事業(yè)單位改革的目的之一是讓民辦非企業(yè)組織承接部分公共服務(wù)職能，從而在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)績效的改善。目前我國民辦非企業(yè)組織力量弱小，要取得長足發(fā)展，需要相應(yīng)的法律制度保障、資金支持以及自身制度的建立和完善。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；民辦非企業(yè)組織；改革

基于公共服務(wù)領(lǐng)域“市場失靈”與“政府失靈”的客觀存在，非政府組織的社會化提供即“志愿提供”成為不少國家和地區(qū)公共服務(wù)供給體制改革的一種選擇。在中國，民辦非企業(yè)組織提供公共服務(wù)也是一種現(xiàn)實(shí)存在。民辦非企業(yè)組織的發(fā)展作為打破事業(yè)組織壟斷公共服務(wù)的替代性措施，旨在增加公共服務(wù)的供給總量并促進(jìn)公共服務(wù)績效的改善，某種程度上彌補(bǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域供給的“政府失靈”。無論是改革的決策者或?qū)嵺`者，還是相關(guān)問題的研究者，對“中國需要全面、協(xié)調(diào)的事業(yè)單位改革”有著一致的認(rèn)識[1]，在整體的改革戰(zhàn)略中，促進(jìn)民辦非企業(yè)組織的發(fā)展、讓民辦非企業(yè)組織承接部分公共服務(wù)職能是重要的內(nèi)容之一。

目前過于龐大的事業(yè)組織規(guī)模擠占、壓縮了民辦非企業(yè)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的生存和發(fā)展空間。民辦非企業(yè)組織與事業(yè)組織雖然同為公共服務(wù)組織，但是民辦非企業(yè)組織力量較弱，其發(fā)展面臨各種困境，既難以承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能，在公共服務(wù)領(lǐng)域也難以與事業(yè)組織形成競爭態(tài)勢，在促進(jìn)公共服務(wù)績效改善方面未能充分發(fā)揮預(yù)期的作用。本文嘗試在事業(yè)單位改革的背景下探討民辦非企業(yè)組織的發(fā)展問題，以期為新形勢下民辦非企業(yè)組織的發(fā)展提供理論借鑒。

一、民辦非企業(yè)組織的內(nèi)涵及功能定位

基于“全能政府”的理念建立起來的國家事業(yè)制度改革要面臨的首要問題，就是重新界定政府的公共服務(wù)職能，“這將成為改革的核心問題，而且也是邁向‘服務(wù)型政府’的必要步驟”[1]，并不是所有公共服務(wù)都需要政府設(shè)立事業(yè)組織來提供。實(shí)際上，自社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革以來，民間力量逐步涉入公共服務(wù)領(lǐng)域，在公共服務(wù)領(lǐng)域形成了“公辦”與“民辦”并存的格局。

“民辦”是相對于“公辦”而言的。政府興辦的社會服務(wù)組織依據(jù)《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》被界定為“事業(yè)單位”，社會興辦的社會服務(wù)組織在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”）頒布實(shí)施后則正式被稱為“民辦非企業(yè)單位”，概指“企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”①參見《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條。，是與“公辦”事業(yè)組織對應(yīng)的一種民間組織形式，其業(yè)務(wù)活動范圍與我國國有公益類事業(yè)組織大致相同，政府文件中曾稱之為“民辦事業(yè)單位”②參見1996年7月《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見〉的通知》。。

由于“事業(yè)單位”表征國家（政府）性質(zhì)，企業(yè)表征營利性，對于非政府提供公共服務(wù)的組織，立法上創(chuàng)造性地使用了“民辦非企業(yè)單位”的概念。但是，“單位”原本是中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對體制內(nèi)（國家編制內(nèi)）一切組織的概稱，以非國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)為發(fā)展資金的民間組織，冠以“單位”是不合適的，雖然這體現(xiàn)了國家利用民間（私人）資本實(shí)現(xiàn)公共目的的意圖。源于體制內(nèi)嚴(yán)格控制的管理理念，“單位”也意味著民辦非企業(yè)發(fā)展的國家管控，意味著組織內(nèi)部難以實(shí)現(xiàn)自我治理。而且“單位”也不是一個(gè)法律概念，根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)登記包括個(gè)體、合伙和法人三種形式，對個(gè)體、合伙冠以單位也不合適?；谏鲜隹紤]，本文使用“民辦非企業(yè)組織”，泛指不在事業(yè)編制內(nèi)提供公益服務(wù)的社會組織，是具有獨(dú)立法律地位的組織之一，不包括個(gè)體或合伙。

《暫行條例》對民辦非企業(yè)組織的界定標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)，一是設(shè)立宗旨和目的；二是經(jīng)費(fèi)來源及財(cái)產(chǎn)分配。以此，“民辦事業(yè)單位”能更準(zhǔn)確地揭示其與事業(yè)組織的區(qū)別及其存在的意義，即為發(fā)展社會事業(yè)而設(shè)立以及具有非營利性，與改革后的公益事業(yè)組織有共同之處。

非營利性體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是不以營利為目的。一般而言，營利是企業(yè)的目的，而民辦非企業(yè)組織設(shè)立宗旨是提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會的進(jìn)步與發(fā)展，即社會公益性，這也是民辦非企業(yè)組織的基本特征，也正因?yàn)槿绱耍瑖也艜诙愂盏确矫鎸γ褶k非企業(yè)組織實(shí)行一些特殊的減免政策。二是從財(cái)務(wù)管理和財(cái)產(chǎn)分配體制上來看，禁止分配。企業(yè)盈利可以分紅，清算后的財(cái)產(chǎn)可以分配，而民辦非企業(yè)組織的盈余和清算后的剩余財(cái)產(chǎn)則只能用于社會公益事業(yè)，不得在成員中分配。

需要指出的是，非營利性是指不以營利為目的，并不意味著提供服務(wù)不收費(fèi)或不盈利。如民辦學(xué)校的宗旨應(yīng)該是彌補(bǔ)國家教育力量的不足，促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，但為了自身的生存和發(fā)展，又允許其按規(guī)定收取一定的費(fèi)用，并且可以盈利，但盈利的資金應(yīng)投入到擴(kuò)大教育事業(yè)中去，而不是用于分配。

面對日益增長的社會需求，公共服務(wù)的政府壟斷供給使得有限的國家財(cái)政捉襟見肘，鼓勵(lì)社會力量興辦公共服務(wù)事業(yè)，增加體制外公共服務(wù)供給，成為滿足社會需求、緩解社會矛盾的重要舉措。隨著民間力量的逐步輸入，在公共服務(wù)領(lǐng)域形成了“官辦”與“民辦”并存的格局。與此相適應(yīng)的立法，包括《公益事業(yè)捐贈法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律法規(guī)，對民辦非企業(yè)組織的登記及其監(jiān)管以及稅收優(yōu)惠等作出了規(guī)定，在規(guī)范民辦非企業(yè)組織的同時(shí)促進(jìn)其發(fā)展。截至2014年底，全國共有民辦非企業(yè)單位29.2萬個(gè)，比2013年增長14.7%，主要分布在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、科技、體育、環(huán)保、社會福利等領(lǐng)域[2]。

民辦公共服務(wù)組織的發(fā)展與壯大，拓寬了公共服務(wù)的范圍，豐富了公共服務(wù)的內(nèi)容，對于滿足多樣化的社會需求有著積極意義。同時(shí)，與事業(yè)組織一樣，民辦非企業(yè)組織承接了政府的部分公共服務(wù)職能，不僅減輕了國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，也促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

二、事業(yè)單位改革與民辦非企業(yè)組織的發(fā)展

由于事業(yè)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域占有絕對的支配地位，事業(yè)單位改革的方向和進(jìn)程，將直接影響到民辦非企業(yè)組織能否成長為公共服務(wù)的重要供給主體之一?？傮w來看，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，隨著政府、市場、社會三維社會結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，隨著市場決定性作用的發(fā)揮，減少行政權(quán)力配置社會資源，壓縮權(quán)力尋租的可能空間，政府職能呈現(xiàn)收縮趨勢。因此，事業(yè)單位改革總體上傾向于縮減事業(yè)組織的規(guī)模，拓寬民辦非企業(yè)組織的發(fā)展空間。

民辦非企業(yè)組織承接事業(yè)組織的部分服務(wù)職能，將促進(jìn)民辦非企業(yè)組織的發(fā)展作為事業(yè)單位整體改革戰(zhàn)略的一部分，與事業(yè)單位改革統(tǒng)籌考慮，這對于擴(kuò)大公共服務(wù)供給、改進(jìn)公共服務(wù)績效是十分有益的。2011年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見》，在推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的同時(shí)促進(jìn)民辦非企業(yè)組織發(fā)展，相關(guān)規(guī)定主要有：第一，確定事業(yè)單位改革的階段性目標(biāo)之一，即進(jìn)一步優(yōu)化社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境，構(gòu)建涵蓋民辦非企業(yè)組織在內(nèi)的公益服務(wù)新格局。第二，規(guī)定事業(yè)單位管理體制改革的具體措施之一，即引導(dǎo)包括民辦非企業(yè)組織在內(nèi)的社會力量廣泛參與到公益服務(wù)中來，在公益服務(wù)領(lǐng)域引入公平競爭機(jī)制。其后，又通過相關(guān)政策文件規(guī)定，在事業(yè)單位改革的過程中，以推進(jìn)政府向民辦非企業(yè)等社會組織購買公共服務(wù)等方式支持和鼓勵(lì)社會力量興辦公益事業(yè)，將加大政府購買公共服務(wù)的力度作為鼓勵(lì)民間資本、社會力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的重要措施，這些都有利于促進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化，以滿足日益多樣化的社會需求，也為民辦非企業(yè)組織拓寬了發(fā)展空間。

對當(dāng)下各地正在進(jìn)行的事業(yè)單位分類改革而言，民辦非企業(yè)組織的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢是必須予以考慮的重要因素。民辦非企業(yè)組織的現(xiàn)狀，對于確定事業(yè)組織的范圍具有參照意義，在假定公共服務(wù)總需求不變的情況下，事業(yè)組織與民辦非企業(yè)組織呈現(xiàn)此消彼長的關(guān)系，實(shí)際上體現(xiàn)著民間力量與政府之間的互動。民辦非企業(yè)組織力量越強(qiáng)，提供的公共服務(wù)越多，事業(yè)組織的范圍越窄，反之，民辦非企業(yè)組織力量越弱，提供的服務(wù)越少，政府責(zé)任越重，事業(yè)組織的范圍相應(yīng)增加。

因各地民辦非企業(yè)組織的發(fā)展不平衡，事業(yè)組織范圍的劃定在不同地區(qū)宜有所區(qū)別，比如在我國東部沿海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、市場發(fā)育較為充分的地區(qū)，民辦非企業(yè)組織較為發(fā)達(dá)，提供公共服務(wù)相對較多，可以加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的力度，減少事業(yè)組織的設(shè)立和規(guī)模；而在貧困落后地區(qū)，民辦非企業(yè)組織力量較弱的地方，政府則需承擔(dān)更多的公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)供給責(zé)任，需要設(shè)立更多的事業(yè)組織。

民辦非企業(yè)組織成為公共服務(wù)供給主體之一，使得公共服務(wù)中的行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了新的形勢，客觀上促進(jìn)了我國事業(yè)組織管理體制從“管辦不分”到“管辦分離”的改革，這種改革首先發(fā)生在目前民辦非企業(yè)組織最多的教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。事業(yè)組織與民辦非企業(yè)組織實(shí)際上履行相同或相似的社會公益服務(wù)職能，在提供公共服務(wù)方面，應(yīng)該有著統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等要求，事業(yè)發(fā)展主管部門對公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管不僅要面對體制內(nèi)的事業(yè)組織，還要監(jiān)管體制外的民辦非企業(yè)組織，“管辦不分”的監(jiān)管體制不利于監(jiān)管的實(shí)施。

此外，民辦非企業(yè)組織的發(fā)展，有利于促進(jìn)公共服務(wù)供給領(lǐng)域競爭機(jī)制的形成，從而促進(jìn)事業(yè)組織公共服務(wù)績效的改善。由于公辦的事業(yè)組織與民辦非企業(yè)組織在公共服務(wù)活動領(lǐng)域大致相同，且都具有公益性。從現(xiàn)實(shí)情況看，民辦非企業(yè)組織在工作效率、運(yùn)營成本、服務(wù)意識等方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢。因此，民間力量的加入，使得公共服務(wù)多元主體之間存在競爭，這種競爭機(jī)制有利于促進(jìn)事業(yè)組織公共服務(wù)績效的改善。

雖然，事業(yè)單位改革為民辦非企業(yè)組織拓寬了發(fā)展空間，提供了發(fā)展契機(jī)，但是，目前我國民辦非企業(yè)組織的發(fā)展由于受到現(xiàn)行政策制度等因素制約，與西方一些發(fā)達(dá)國家相比，還存在較大差距，這種差距實(shí)際上已經(jīng)影響到當(dāng)前事業(yè)單位改革的進(jìn)程。

三、民辦非企業(yè)組織發(fā)展的困境

從目前情況來看，我國民辦非企業(yè)組織提供的公益服務(wù)十分有限，這里既有現(xiàn)有公益服務(wù)供給制度的限制、制約，如民辦非企業(yè)組織過于嚴(yán)格的登記制度以及限制競爭、限制發(fā)展規(guī)模等相關(guān)規(guī)定，客觀上限制了民辦非企業(yè)組織的發(fā)展；還有因?yàn)槊耖g公益服務(wù)很難滿足民間資本的逐利動機(jī)，因而很難獲得民間資本的支持。此外，也有民間公益機(jī)制本身所無法克服的問題，如缺乏可以調(diào)配的各種社會資源、缺乏公權(quán)力的權(quán)威性以及對社會整體利益宏觀考慮方面的欠缺等。

（一）法律制度障礙

目前，關(guān)于民辦非企業(yè)組織的專門立法是1998年國務(wù)院發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，以及《公益事業(yè)捐贈法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理暫行條例》等法律法規(guī)，文本不少，但內(nèi)容偏頗或缺失，以及各相關(guān)制度之間缺乏協(xié)調(diào)性及有效的銜接，這種立法欠缺造成的制度障礙，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.限制競爭。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，對于民辦非企業(yè)組織的登記申請，登記機(jī)關(guān)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)組織，認(rèn)為沒有必要成立的，不予登記，并且對這種不予登記的行政行為缺乏相應(yīng)的法律救濟(jì)機(jī)制。源于計(jì)劃體制的慣性，主管部門要防止民辦非企業(yè)組織之間出現(xiàn)惡性競爭，這也是出于避免資源浪費(fèi)的考慮。就滿足社會公共需求而言，政府捕捉瞬息萬變的信息的能力相對直接面對服務(wù)群體的民間資本來說，相對處于劣勢，因而這種考慮體現(xiàn)了全能政府觀念的較大影響。

2.限制民辦非企業(yè)組織的發(fā)展規(guī)模。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)組織“不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”，實(shí)際上這是沿襲大公有制嚴(yán)格限制民間力量的政治考慮，以及擔(dān)心無法進(jìn)行有效監(jiān)管。民辦非企業(yè)組織少而弱小，政府控制和監(jiān)管就簡單多了，為了便于管理而刻意抑制民辦非企業(yè)組織的發(fā)展。這項(xiàng)規(guī)定顯然與目前的社會發(fā)展形勢不相符合，也與黨的十八大精神不一致，而實(shí)際情況是，在私營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的浙江、廣東等地，改革已經(jīng)突破了《暫行條例》的規(guī)定。

3.嚴(yán)格的登記制度及薄弱的監(jiān)管制度。《暫行條例》規(guī)定民辦非企業(yè)組織實(shí)行“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的體制，即由各級民政部門負(fù)責(zé)民辦非企業(yè)組織的登記管理，但登記需業(yè)務(wù)主管部門的前置審批，登記條件中就有“業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件”，這一規(guī)定致使大量民辦非企業(yè)組織或難以找到主管部門，或難以得到業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)而無法登記，不登記就無法取得合法身份，以至于目前已經(jīng)登記的民辦非企業(yè)組織數(shù)量與事實(shí)上存在的民辦非企業(yè)組織數(shù)量相去甚遠(yuǎn)。

與嚴(yán)格的登記前置審查制度并存的問題是并無明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)及其工作人員可以任意而為，更嚴(yán)重的問題是這種審批行為事關(guān)民辦非企業(yè)組織的生死存亡，卻無法律上的救濟(jì)途徑。此外，與嚴(yán)格登記制度同時(shí)存在的問題是缺乏有效監(jiān)管，管理方面的重登記審查輕監(jiān)管、重管理輕服務(wù)的現(xiàn)象十分突出。一方面，壓制了民辦非企業(yè)組織的發(fā)展；另一方面，民辦非企業(yè)組織一旦登記成立，在過于寬松的監(jiān)管制度下，容易忽視自身的制度建設(shè)和完善。

4.民辦非企業(yè)組織法律地位模糊?！稌盒袟l例》規(guī)定了民辦非企業(yè)組織的非營利性，其目的在于限制民間資本逐利。從目前來看，民辦非企業(yè)組織登記的形式包括個(gè)體、合伙、法人三種形式。與“單位”一樣，“個(gè)體戶”也是一個(gè)頗具中國特色的詞語，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中相對于集體、國家而言的一種經(jīng)營形式，根據(jù)《個(gè)體工商戶條例》等相關(guān)法律的規(guī)定，個(gè)體工商戶實(shí)際上是一種工商業(yè)經(jīng)營者，是營利性的，合伙也是民法中的一種營利組織，這與民辦非企業(yè)組織的非營利性是不一致的。我國《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定了出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)，這明顯違反非營利性組織的禁止分配原則。

《暫行條例》規(guī)定了民辦非企業(yè)組織的法人登記形式，但民辦非企業(yè)法人屬性不明，既不屬于《民法通則》中的企業(yè)法人，也不是機(jī)關(guān)事業(yè)單位法人或社團(tuán)法人，有學(xué)者認(rèn)為實(shí)際上民辦非企業(yè)單位是一個(gè)“簡陋型的財(cái)團(tuán)法人制度”[3]。法律上的自相矛盾或含糊其辭導(dǎo)致認(rèn)定民辦非企業(yè)組織的行為能力困難，致其行為方式選擇上的困惑和無所適從，也使得其與政府、市場的邊界不清，從而難以構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管體制。

（二）發(fā)展資金問題

發(fā)展資金不足是目前民辦非企業(yè)組織發(fā)展較為普遍的問題。這不僅與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，也與培育扶持意識以及公共財(cái)政支持力度不足有關(guān)。

我國政府雖已按照國際通行做法對民辦中小學(xué)教育、民辦醫(yī)院和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等民辦非企業(yè)組織實(shí)行了免稅費(fèi)的優(yōu)惠政策，但是一些地方在落實(shí)相關(guān)政策的時(shí)候縮小了政策適用的范圍。如在《上海市財(cái)政局、上海市地方稅務(wù)局關(guān)于本市社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位票據(jù)及稅收管理問題的通知》中，對應(yīng)享受免稅優(yōu)惠政策的民辦非企業(yè)組織的規(guī)定采取了列舉的方法，導(dǎo)致一些新型的公益性民辦非企業(yè)組織因未被列入而不能享受稅收優(yōu)惠待遇。2014年，廣西自治區(qū)財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于減免養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)問題的通知》，對非營利性養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)全額免征行政事業(yè)性收費(fèi)，對其他民辦非企業(yè)組織卻沒有作出規(guī)定。

近幾年來，政府在購買民間公共服務(wù)方面有了較大進(jìn)步，但是這種支持形式在不少地方還沒有真正落實(shí)，有些地方具體措施還停留在文件規(guī)定階段，已經(jīng)實(shí)施的地方，也存在一些問題，如政府購買公共服務(wù)力度不夠、操作程序性規(guī)定欠缺，且存在不透明、程序不公正等問題。政府對民辦非企業(yè)組織的發(fā)展資金支持十分有限。

（三）民辦非企業(yè)組織及其治理結(jié)構(gòu)問題

隨著政府購買服務(wù)工作的推進(jìn)，社會組織承接政府公共服務(wù)能力不足的問題日益顯現(xiàn)。突出表現(xiàn)為社會組織在數(shù)量、規(guī)模等方面相對滯后，專業(yè)素質(zhì)不夠高，內(nèi)部治理不健全，政社不分、管辦一體、責(zé)任不清，獨(dú)立運(yùn)作能力較弱，社會公信力偏低，籌集和整合社會資源能力不強(qiáng)，這些問題成為影響社會組織承接政府購買服務(wù)工作的重要因素。

從目前來看，民辦非企業(yè)組織大多缺乏有效的法人治理結(jié)構(gòu)，既缺乏明確的權(quán)責(zé)分配的制度化結(jié)構(gòu)，也沒有有效的外部監(jiān)督機(jī)制。一方面，這與民辦非企業(yè)組織的發(fā)展觀念及自身建設(shè)有關(guān)；另一方面，也與民辦非企業(yè)組織生存過分依賴政府有關(guān)。

政府支持對民辦非企業(yè)組織的發(fā)展至關(guān)重要，但實(shí)踐中這種支持往往以民辦非企業(yè)組織失去自主為代價(jià)，民辦非企業(yè)組織難以保持其作為民間組織應(yīng)有的獨(dú)立性。

此外，一些地方培育意識薄弱，在思想上，對民辦非企業(yè)組織持有一種警惕和懶政的心態(tài)，認(rèn)為其發(fā)展壯大會帶來社會不穩(wěn)定因素，而且難以監(jiān)管，同時(shí)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“政府包攬一切”的慣性思維影響，對民辦非企業(yè)組織發(fā)展的趨勢、規(guī)律及功能作用認(rèn)識不足，不重視民辦非企業(yè)組織的發(fā)展及其作用的發(fā)揮，這些都影響了民辦非企業(yè)組織的發(fā)展。

四、促進(jìn)民辦非企業(yè)組織發(fā)展的對策與建議

促進(jìn)民辦非企業(yè)組織的發(fā)展，需要從法律制度、政策環(huán)境以及民辦非企業(yè)組織自身建設(shè)等多方面入手。相關(guān)法律法規(guī)有待修訂和完善，相應(yīng)的財(cái)稅扶持政策有待落實(shí)，民辦非企業(yè)組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制有待完善，相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制有待建立和完善。有些問題是國家制度層面的，但同樣的制度環(huán)境，各地民辦非企業(yè)組織發(fā)展卻不平衡，有些地方如浙江、廣東等地民辦非企業(yè)組織發(fā)展?fàn)顩r相對較好，廣西等西部各省區(qū)相對發(fā)展較慢?？梢姡行﹩栴}屬于地方執(zhí)行以及地方政策、地方發(fā)展建設(shè)的問題，這取決于地方政府的培育意識強(qiáng)弱、探索改革的勇氣以及具體措施的有效性。

就當(dāng)前地方改革而言，正確認(rèn)識民辦非企業(yè)組織的發(fā)展與當(dāng)下事業(yè)單位改革、政府職能轉(zhuǎn)變以及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，抓住事業(yè)單位改革的機(jī)遇，引導(dǎo)民間力量進(jìn)入公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)領(lǐng)域，積極培育民辦非企業(yè)組織的發(fā)展是十分必要的。為此，地方政府不僅要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)民辦非企業(yè)組織直接登記制度，完善政府向民辦非企業(yè)組織購買服務(wù)制度，落實(shí)與民辦非企業(yè)組織有關(guān)的財(cái)政、稅收、社會保障等相關(guān)政策，建立評估和社會監(jiān)督體系，加強(qiáng)對民辦非企業(yè)組織的監(jiān)管，解決困擾社會組織發(fā)展的突出問題，改善民辦非企業(yè)組織發(fā)展的環(huán)境，引導(dǎo)民辦非企業(yè)組織加強(qiáng)自身建設(shè)和規(guī)范管理。

（一）修訂相關(guān)法律法規(guī)，落實(shí)民辦非企業(yè)組織直接登記制度

目前，規(guī)范民辦非企業(yè)組織的法律法規(guī)主要是《暫行條例》，是行政法規(guī)，也是試行性立法。2012以來國務(wù)院已經(jīng)部署《暫行條例》的修訂工作，但一直未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。實(shí)際上，在民辦非企業(yè)組織的管理中，主要發(fā)揮作用的是民政部以及其他部委的具體規(guī)定，這些數(shù)量龐大的“紅頭文件”中，除了少數(shù)屬于行政規(guī)章因而具有較嚴(yán)格的形式要求和發(fā)布方法外，大量的規(guī)定是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件，是上級對下級機(jī)關(guān)的工作指示，也沒有制度化的公布渠道，是否公開以及何時(shí)公開帶有相當(dāng)?shù)碾S意性。因此，民辦非企業(yè)組織的管理實(shí)際上是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。

2013年，四類社會組織直接登記制度在《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中得以明確，并寫入了十八屆三中全會《決定》中。實(shí)踐中，廣東等地的改革探索已經(jīng)突破了某些規(guī)定，如登記時(shí)的業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)制度，但多數(shù)地方直接登記制度并未真正實(shí)行。而且登記制度的改革并未使大多數(shù)民辦非企業(yè)組織受益，因?yàn)樵谏鐣枨笞疃嗟慕逃⑨t(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域聚集了數(shù)量眾多的教育類、醫(yī)療衛(wèi)生類民辦非企業(yè)組織，但目前仍然依照《民辦教育促進(jìn)法》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的規(guī)定實(shí)行雙重管理體制，相關(guān)法律的修訂迫在眉睫。

（二）完善監(jiān)管制度，加強(qiáng)監(jiān)管

監(jiān)管制度是影響民辦非企業(yè)組織發(fā)展的重要因素。目前，雖有中央精神及相關(guān)文件政策確定四類社會組織直接登記制度，地方上主要顧慮相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制缺乏，擔(dān)心管理失控，因而不敢放手登記。為此，需要修訂《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，改變重登記審批、輕監(jiān)管的管理體制，以及規(guī)范政府的監(jiān)管行為。

改變重登記審查輕監(jiān)管的傳統(tǒng)做法，加強(qiáng)對民辦非企業(yè)組織內(nèi)部各項(xiàng)制度的建立和完善，以及開展活動情況的跟蹤監(jiān)管。第一，在財(cái)務(wù)管理方面，結(jié)合政府購買公共服務(wù)，引導(dǎo)、督促民辦非企業(yè)組織建立健全財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)對財(cái)政資金、社會捐贈、資助資金等使用情況的審計(jì)監(jiān)督。第二，事業(yè)發(fā)展主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況制定行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立服務(wù)投訴處理機(jī)制，加強(qiáng)對公共服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)等監(jiān)管。第三，建立民辦非企業(yè)組織的評估制度，包括定期的綜合評估制度，或承接政府購買服務(wù)的專項(xiàng)評估，建立評估程序中的服務(wù)對象或社會公眾參與制度。第四，建立民辦非企業(yè)組織信息公開制度，監(jiān)督民辦非企業(yè)組織的信息披露。

規(guī)范政府的監(jiān)管行為，防止對民辦非企業(yè)組織的不當(dāng)干預(yù)。對民辦非企業(yè)組織的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)建立在尊重民辦非企業(yè)組織的自主性、獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，減少對民辦非企業(yè)組織日常事務(wù)及其內(nèi)部運(yùn)作上的行政干預(yù)。此外，改變重管理輕服務(wù)的傾向，切實(shí)為民辦非企業(yè)組織的發(fā)展提供各項(xiàng)服務(wù)和指導(dǎo)，引導(dǎo)民辦非企業(yè)組織加強(qiáng)自身建設(shè)和管理。

（三）完善政府購買公共服務(wù)制度，加大財(cái)政支持

黨的十八屆三中全會提出，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)。2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2014年財(cái)政部、民政部發(fā)布《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》，對加大政府向社會組織購買公共服務(wù)的力度以及規(guī)范購買作了原則性規(guī)定?？梢灶A(yù)見，這些政策的實(shí)施將使民辦非企業(yè)組織獲取更多的發(fā)展資源。

近幾年來，政府在購買社會組織的公共服務(wù)方面有了較大進(jìn)步，購買范圍明顯擴(kuò)大，但也還存在一些問題，如購買內(nèi)容主要集中在養(yǎng)老等領(lǐng)域，而在衛(wèi)生、教育等需求最多的公共服務(wù)領(lǐng)域卻很少；由于在購買服務(wù)中政府處于主導(dǎo)地位，購買時(shí)傾向于與其關(guān)系更近的民辦非企業(yè)組織，購買關(guān)系更像是行政管理關(guān)系而非契約與合作關(guān)系；由于民辦非企業(yè)組織實(shí)力弱小，既無力承接某些項(xiàng)目，對政府的不合理傾向也缺乏有效的監(jiān)督和制約，因而難以形成獨(dú)立、公平的購買與合作關(guān)系等。

為促進(jìn)民辦非企業(yè)組織的發(fā)展，需要相應(yīng)的立法制約政府的購買公共服務(wù)行為，建立公平競買機(jī)制，以激勵(lì)民辦非企業(yè)組織提升公共服務(wù)的質(zhì)量與能力。就目前而言，地方在制定具體的實(shí)施意見及操作性的規(guī)定以落實(shí)國務(wù)院及相關(guān)部門的政策文件時(shí)，需要做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.承接主體適當(dāng)向民辦非企業(yè)組織傾斜。民辦非企業(yè)組織與事業(yè)組織同為提供公共服務(wù)的社會組織，地方政府在購買服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保公平競爭。根據(jù)財(cái)政部、民政部的文件規(guī)定，在購買民生保障、社會治理、行業(yè)管理等公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，同等條件下優(yōu)先向社會組織購買，即適當(dāng)向民辦非企業(yè)法人傾斜的政策。

利用政府采購，引導(dǎo)民辦非企業(yè)組織法人化發(fā)展。在設(shè)定承接組織的條件時(shí)，財(cái)政部、民政部文件規(guī)定的條件包括具有健全的法人治理結(jié)構(gòu)，把合伙與個(gè)體排除在外，這與購買公共服務(wù)優(yōu)先考慮公共服務(wù)能力較強(qiáng)、治理結(jié)構(gòu)較完善的民辦非企業(yè)組織的要求是一致的。

2.進(jìn)一步細(xì)化、完善購買程序。從上述文件的規(guī)定來看，都籠統(tǒng)規(guī)定公開、公平、公正，對具體采購服務(wù)的規(guī)程缺乏具體細(xì)致的規(guī)定，實(shí)踐操作中，容易存在不透明、不公開的現(xiàn)象，權(quán)力尋租以及不公正也就在所難免。要具體推進(jìn)這項(xiàng)工作，細(xì)化、完善采購流程以確保公開、透明、規(guī)范、有效是當(dāng)務(wù)之急。

3.細(xì)化監(jiān)管措施，加強(qiáng)監(jiān)管。中央及部門政策文件對監(jiān)管作了較為原則的規(guī)定，地方政府制定實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)對承接主體資格審查及其程序，資金使用情況及監(jiān)管方式，績效評估主體、程序、結(jié)果公布，以及對違規(guī)違法行為的查處等事項(xiàng)作出具體細(xì)致便于操作的規(guī)定。其中，確保資金規(guī)范管理和合理有效使用是重中之重，應(yīng)著重建立和完善兩項(xiàng)制度：一是承接主體政府購買服務(wù)的財(cái)務(wù)制度，便于審計(jì)等監(jiān)管部門對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；二是購買服務(wù)績效評價(jià)制度，細(xì)化購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機(jī)構(gòu)綜合性評價(jià)的具體操作程序。

（四）探索民辦學(xué)校的分類管理

《教育法》規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，在目前的體制下，民辦學(xué)校很難享受與公辦學(xué)校同等的政策扶持，不允許營利，難以吸引民間資本進(jìn)入教育服務(wù)領(lǐng)域。

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定出資人可以從辦學(xué)節(jié)余中“取得合理回報(bào)”。從全國及部分地區(qū)的統(tǒng)計(jì)情況來看，在所有登記的民辦非企業(yè)組織中，民辦學(xué)校占比超過50%[4]，從活動領(lǐng)域來看，我國民辦非企業(yè)組織為教育主導(dǎo)型[5]，與《民辦教育促進(jìn)法》可以取得“合理回報(bào)”的規(guī)定具有相關(guān)性。但“合理回報(bào)”實(shí)際上是在公益服務(wù)組織非營利的強(qiáng)制規(guī)定中對營利性的遮遮掩掩的表述。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出要探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理。2015年初，國務(wù)院決定提請全國人大常委會審議教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法等修正案草案，明確對民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營利性民辦學(xué)校[6]。實(shí)際上，包括溫州等地已經(jīng)在探索民辦學(xué)校分類登記管理，部分地方將非營利性民辦學(xué)校登記為民辦事業(yè)單位，營利性民辦學(xué)校登記為企業(yè)，這些探索促進(jìn)了民辦學(xué)校的發(fā)展。

對民辦學(xué)校實(shí)施分類管理，允許并鼓勵(lì)學(xué)校實(shí)現(xiàn)盈利，能夠吸引更多社會力量興辦教育，更多承接教育公共服務(wù)，滿足多樣化的社會需求。

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[4]2011年廣西教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)統(tǒng)計(jì)[EB/OL].（2013-02/21）[2015-11-15].http://cn.Chinagate.cn/infocus/2013-02/21/content_28021932.htm.

[5]安楊，王春知.社會管理創(chuàng)新背景下的民辦非企業(yè)單位發(fā)展探析[J].江淮論壇，2013（5）.

[6]國務(wù)院：擬通過立法允許興辦營利性民辦學(xué)校[EB/OL].（2015-01-08）[2015-12-05].http://edu.qq.com/a/20150108/009942.htm.

責(zé)任編輯：楊緒強(qiáng)

作者簡介：鄧路遙，男，廣西社會主義學(xué)院副院長、教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)；何崢嶸，女，廣西政法管理干部學(xué)院教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（13XFX007）。

收稿日期：2015-12-23

［中圖分類號］D616

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-0339（2016）01－0092-07

doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2016.01.018