淺議我國地方政府債務(wù)信息披露體系建立的相關(guān)問題

黃雷

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

淺議我國地方政府債務(wù)信息披露體系建立的相關(guān)問題

黃雷

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)成為推動政府會計改革的重要驅(qū)動力。防范政府債務(wù)風(fēng)險的重要手段，正是通過政府預(yù)決算報告、財務(wù)報告等渠道，及時有效地對地方政府的債務(wù)信息進(jìn)行披露。近年來，我國大力推行財稅制度改革，在這方面取得了前所未有的成果，然而，對于地方政府的隱性債務(wù)的披露等問題，依然存在諸多不足之處，需采取相應(yīng)的優(yōu)化措施。

地方政府債務(wù)；信息披露；綜合財務(wù)報告

近年來，世界范圍內(nèi)主權(quán)國家債務(wù)危機(jī)愈演愈烈，希臘等主權(quán)國家的信用評級被三大評級機(jī)構(gòu)下調(diào)，使得政府債務(wù)風(fēng)險管理這個問題空前清晰地擺在各國政府面前。而政府債務(wù)的相關(guān)信息披露，是政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)，因此，有必要研究建立完善的地方政府債務(wù)信息披露體系和機(jī)制，以更為有效地防范和治理地方政府債務(wù)風(fēng)險。

一、我國地方政府債務(wù)信息披露體系的現(xiàn)狀

自上世紀(jì)九十年代我國實行分稅制改革以來，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長，由此導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險無限擴(kuò)大，然而卻一直未能建立完善的債務(wù)信息披露體系和機(jī)制。

（一）我國地方政府債務(wù)信息披露體系建立的歷史沿革

原《中華人民共和國預(yù)算法》于1995年正式實施，原《財政總預(yù)算會計制度》于1998年1月正式執(zhí)行，自此之后，各級政府需要按照年度編制財政資金的預(yù)決算報告，并且將經(jīng)過同級人民代表大會審議的預(yù)算報告向社會公開，是為地方政府債務(wù)信息披露的開端。

《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月開始實施，對政府信息的公開主體、基本要求、公開方式化及監(jiān)督保障措施等做出了基本規(guī)定；2012年4月開始執(zhí)行的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，2013年1月開始實施的《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》明確了事業(yè)單位財務(wù)信息披露的規(guī)范；2013年1月起施行的《行政單位財務(wù)規(guī)則》和2014年1月起施行的《行政單位會計制度》明確了行政單位財務(wù)信息披露的規(guī)則和主要途徑。

在這些制度的基礎(chǔ)上，形成了由各級財政部門定期向同級人民代表大會報送的執(zhí)行預(yù)算情況和決算報告、行政事業(yè)單位每年匯編的部門決算報表、政府決算報表和審計公告構(gòu)成的政府財務(wù)信息披露體系。

然而，這一體系的各個組成部分長期以相對獨(dú)立的形式存在，卻并未形成一個有機(jī)整體，一定程度上造成了地方政府債務(wù)信息的披露不全面、不系統(tǒng)的現(xiàn)狀。近年來，我國新一輪財稅體制改革拉開序幕，新《預(yù)算法》的出臺，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告的編制，《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》的制訂以及《總預(yù)算會計制度》的修訂，都給地方政府債務(wù)信息的披露注入了生機(jī)。

（二）地方政府債務(wù)信息披露體系建立的現(xiàn)狀

1.新《預(yù)算法》的修訂

2015年1月，新修訂的《預(yù)算法》正式開始實施，其中第九十九條明確指出“各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案”，同時，新《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，這次修訂為以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計體系建立提供了法律保障，為地方政府債務(wù)信息的披露奠定了法律基礎(chǔ)。

2.《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》的制訂

在兩次公開征求意見之后，2015年10月，財政部發(fā)布了《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，將于2017年1月1日正式實施。基本準(zhǔn)則明確提出，我國政府會計實行預(yù)算會計和財務(wù)會計雙體系核算的模式，要求在編制決算報告的同時，編制財務(wù)報告。包括政府綜合財務(wù)報告和政府部門財務(wù)報告。政府綜合財務(wù)報告包括政府整體的財務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財政中長期可持續(xù)性，由財政部門編制。部門財務(wù)報告由政府部門編制，報告本部門的財務(wù)狀況和運(yùn)行情況。這就從會計準(zhǔn)則的層面為地方政府債務(wù)信息的披露提供了依據(jù)。

3.政府綜合財務(wù)報告的編制

2014年12月，《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》的公布標(biāo)志著中國政府財政報告制度改革正式開啟。2015年底，財政部發(fā)布了《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南》和《政府部門財務(wù)報告編制操作指南》，其中對于資產(chǎn)負(fù)債表的編制方法做出了詳細(xì)說明，更是將資產(chǎn)負(fù)債率、債務(wù)構(gòu)成比率、一般債務(wù)率、專項債務(wù)率等指標(biāo)作為財政經(jīng)濟(jì)分析的重要指標(biāo)引入，將《預(yù)算法》和基本準(zhǔn)則的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，提供了地方政府債務(wù)信息披露的基本路徑。

4.《總預(yù)算會計制度》的修訂

2016年1月，新修訂的《總預(yù)算會計制度》正式開始實施，新《制度》完善了負(fù)債核算的內(nèi)容，針對新《預(yù)算法》允許省級政府發(fā)行政府債券的規(guī)定，新《制度》增設(shè)了與地方政府債券發(fā)行和轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)相關(guān)的會計科目。如“應(yīng)付短期政府債券”、“應(yīng)付長期政府債券”、“應(yīng)收地方政府債券轉(zhuǎn)貸款”和“應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款”科目。另外，新《制度》規(guī)定了發(fā)行政府債券置換存量債務(wù)的會計處理，置換存量債務(wù)本金要記入債務(wù)還本支出。將法律規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體會計核算細(xì)則，為地方政府債務(wù)信息的披露制訂了具體方法。

二、我國地方政府債務(wù)信息披露體系存在的問題

新一輪財稅體制改革推動了我國地方政府債務(wù)信息披露體系建設(shè)的進(jìn)程，然而，我國政府會計準(zhǔn)則體系現(xiàn)階段處于建立過程中，相關(guān)制度“各自為政”，多頭規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)行地方政府債務(wù)的披露依然存在諸多問題。

（一）信息披露偏重于內(nèi)部管理

從現(xiàn)有會計制度及預(yù)算管理要求看，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)信息披露的對象主要是主管部門、上級政府以及審計監(jiān)察部門，較側(cè)重于政府內(nèi)部管理的需要。而公眾作為納稅人，繳納稅款獲取公共產(chǎn)品及服務(wù)，與政府之間形成了一種特殊的交易關(guān)系，因而，社會公眾有權(quán)獲知政府的相關(guān)資產(chǎn)和負(fù)債信息。同時，新《預(yù)算法》允許省級政府按照發(fā)行債券，地方政府債券的市場化運(yùn)行必然對信息披露的外部需求提出更高的要求。

（二）無法披露政府隱性債務(wù)

雖然現(xiàn)行體制無論從法律層面還是制度和準(zhǔn)則層面都對地方政府債務(wù)信息的披露做出了要求，但披露的信息僅限于一部分政府的顯性債務(wù)。對于那些地方政府由于承擔(dān)了某些政策性義務(wù)、擔(dān)保責(zé)任等而產(chǎn)生的不體現(xiàn)在預(yù)算中的隱性負(fù)債，在現(xiàn)行信息披露體系中是無法得到體現(xiàn)的。而這類債務(wù)的規(guī)模、償還方式、時機(jī)等都具有一定的不確定性，同時，由于歷史原因，這類隱形債務(wù)恰恰占據(jù)了地方政府債務(wù)規(guī)模相當(dāng)大的比重。因此，這部分債務(wù)的無法披露，蘊(yùn)藏了重大風(fēng)險。

（三）信息披露體系不完備

當(dāng)前，我國企業(yè)會計信息披露已經(jīng)形成了比較完備的體系，而對于政府會計，就地方政府債務(wù)信息披露方面，雖然規(guī)定、要求較多，卻始終沒有形成一個統(tǒng)一體系。主要體現(xiàn)在兩個方面：

第一，政府會計本身沒有建立統(tǒng)一的核算體系。我國政府會計準(zhǔn)則體系正在建設(shè)中，現(xiàn)階段，對于地方政府債務(wù)的披露問題，相關(guān)規(guī)定散見于各種財務(wù)制度、財務(wù)規(guī)則以及財政部下發(fā)的關(guān)于地方政府債券發(fā)行的各類管理辦法中。這種分散規(guī)定的形式，反而極易導(dǎo)致信息披露無據(jù)可依的狀態(tài)，致使對外披露的信息不統(tǒng)一。

第二，完整的披露體系不僅需要建立統(tǒng)一完善的會計核算體系，同時針對地方政府債務(wù)的特性，債務(wù)涉及各方，如承債機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，均應(yīng)當(dāng)在信息披露中扮演不同角色，而現(xiàn)階段這方面的要求處于缺失狀態(tài)。

三、我國地方政府債務(wù)信息披露體系建立的優(yōu)化建議

（一）強(qiáng)化信息披露的外部面向性

目前我國地方政府債務(wù)信息披露主要側(cè)重于政府內(nèi)部監(jiān)督管理的需要，而忽略了社會公眾對于信息的需求程度。在建立地方政府債務(wù)信息披露體系的過程中，需要轉(zhuǎn)變這種情況，使地方政府債務(wù)信息能夠更多地供外部使用者使用。

第一，從信息披露的對象看，包括納稅人、社會媒體、信用評級機(jī)構(gòu)、外國政府和國際金融組織等，各類信息使用者對于信息的質(zhì)量要求不同，關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不同，這就要求對地方政府債務(wù)進(jìn)行全面披露。

第二，從信息披露的內(nèi)容看，對于中央政府而言，包括國債、主權(quán)外債、國際金融組織借款等，而省級政府則需按照資本市場的相關(guān)規(guī)則披露其發(fā)行的地方政府債券，以及取得的中央政府轉(zhuǎn)貸款等，對于省級以下各級政府，需要對取得的各類轉(zhuǎn)貸資金進(jìn)行披露。

第三，從信息披露的渠道看，除了利用傳統(tǒng)信息公開方式之外，在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的時代背景下，應(yīng)當(dāng)積極利用各級政府以及其相應(yīng)財政部門的門戶網(wǎng)站、微博、微信、以及手機(jī)客戶端等當(dāng)下應(yīng)用率較高的互聯(lián)網(wǎng)終端來進(jìn)行信息主動公開。

（二）深化財政管理體制改革

地方政府債務(wù)信息的披露是政府債務(wù)管理的重要組成部分，而政府債務(wù)管理體制是財政管理體制的一員，因而，深化財政管理體制改革，對于地方政府債務(wù)信息披露的優(yōu)化具有重要意義。

對于無法通過財務(wù)信息進(jìn)行反映的地方政府隱形債務(wù)，首先要通過加強(qiáng)財政管理，降低隱形債務(wù)在政府總體債務(wù)中所占比重。對于各級地方政府通過所謂的融資平臺進(jìn)行融資，而掩蓋借貸實質(zhì)的做法，要逐漸杜絕。同時，通過改革財政管理體制，減少政府的或有事項，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。

政府財務(wù)信息披露改革與財政管理體制改革密不可分，二者應(yīng)當(dāng)相輔相成，完善而全面的政府債務(wù)信息披露機(jī)制是改進(jìn)政府財務(wù)管理的重要手段，而規(guī)范的財務(wù)管理體系的建立也能更好地推動債務(wù)信息的披露。對于地方政府性債務(wù)來說，需要從控制地方政府性債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險、提高債務(wù)資金的使用效率等方面對相關(guān)的債務(wù)制度進(jìn)行設(shè)計。同時，合理劃分中央和地方政府財權(quán)和事權(quán)，建立并完善地方政府的融資機(jī)制，鼓勵地方政府科學(xué)舉債、適度舉債，完善地方政府債券的發(fā)行制度和管理制度，并建立有效的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。

（三）建立完善的信息披露體系

涉及地方政府性債務(wù)信息的主體主要是承債機(jī)構(gòu)、綜合管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)這三類，應(yīng)明確各類機(jī)構(gòu)在地方政府性債務(wù)信息披露體系中的具體職責(zé)。具體說來，承債機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)政府性債務(wù)相關(guān)信息進(jìn)行核算、報送或發(fā)布；綜合管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是匯總、傳遞或發(fā)布轄區(qū)范圍內(nèi)政府性債務(wù)相關(guān)信息；而監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)負(fù)責(zé)審查各種政府性債務(wù)信息的真實性，并且有所針對地提出意見和建議，以達(dá)到保障納稅人知情權(quán)和公民基本權(quán)利，最終加強(qiáng)國家預(yù)算管理的目的。

綜上所述，歷經(jīng)新一輪財稅體制改革，我國地方政府債務(wù)信息的披露邁出了堅實的一步，但依然存在諸多不足之處，應(yīng)當(dāng)加快政府會計改革的進(jìn)程，深化財政管理體制改革，以建立完善的地方政府債務(wù)信息披露體系為最終目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：王玲玲

F810.6；F812.5

A

1671-4288(2016)05-0060-03

2016-06-19

黃 雷（1986-），女，山東濟(jì)南人，濰坊學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師。