我國事業(yè)單位法人治理模式探析

江西省委黨校 廖　敏江西省編辦　鄒　斌

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我國事業(yè)單位法人治理模式探析

江西省委黨校 廖敏
江西省編辦鄒斌

自改革開放以來，我國事業(yè)單位的現(xiàn)行管理體制和運行機制凸顯出了社會程度不高、財政負擔沉重、模式僵化等一系列問題，越來越難以適應社會事業(yè)發(fā)展的需要。探索建設事業(yè)單位法人治理結構，被認為是事業(yè)單位體制機制創(chuàng)新的關鍵一環(huán)，也是目前已明確的改革模式。而完善事業(yè)單位法人治理體系建設應當把握公平、法制和務實的原則。

事業(yè)單位 法人 治理

事業(yè)單位法人是我國特有的法人組織類別，它與行政機關法人、企業(yè)法人、社團法人等共同構成我國法人組織體系。截至2014年底，我國擁有事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人，涉及教育、科研、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等多個行業(yè)領域，在國家經(jīng)濟建設和社會各項事業(yè)發(fā)展中一直發(fā)揮著十分重要的作用。然而，我國事業(yè)單位數(shù)量眾多，類型不一，隊伍龐大，隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，事業(yè)單位自身機構臃腫，效率低下等問題越發(fā)凸顯，無法滿足社會對公益公共服務日益增長的需求，難以適應當前經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革的總目標：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”事業(yè)單位作為政府主導下提供社會公共服務產(chǎn)品的主要力量，對推進現(xiàn)代治理。從根本上解決我國社會公共事業(yè)發(fā)展的深層次矛盾，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

1　事業(yè)單位法人治理模式運行情況

事業(yè)單位實行法人治理，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在事業(yè)單位分類改革的方案中，探索建設事業(yè)單位法人治理結構，被認為是事業(yè)單位體制機制創(chuàng)新的關鍵一環(huán)，實際上也是唯一已明確的改革模式。國務院辦公廳印發(fā)推進分類改革的配套文件中，就包含了《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》，對事業(yè)單位法人治理結構試點工作進行了總體規(guī)劃。按此文件要求，全國各地不同程度地開展了相關試點研究。

1.1組織架構

試點單位法人組織架構建設，遵循所有權、決策權、執(zhí)行權相互分離、相互制衡和精干高效的原則，調(diào)整或平衡舉辦方、管理層、利益相關者及監(jiān)督者之間的利益，以期達到“獨立運作、自我發(fā)展、自我約束、自我管理”的目的。按照這個思路，各個試點單位最終所形成的組織架構，大體上分為兩類。一種是理事會(董事會)模式為大多數(shù)試點單位所采用(如：北京朝陽醫(yī)院、合肥一六八中學等)，具體是 “理事會+管理層+監(jiān)事會”，其中部分試點沒有專門設置監(jiān)事會，內(nèi)部自我監(jiān)管的權限由理事會承擔，或者專門設幾名監(jiān)事成員負責。另一種是管委會模式，即“管委會+執(zhí)行層”，這種模式原本目的是為了整合行業(yè)資源，達到更加公平的提供公共服務的目的，但在實際運用中，采取這種模式的試點單位，其管委會仍局限在針對某個單位，實際上管委會等同于理事會。

1.2治理規(guī)則

就是通過制訂章程，規(guī)范事業(yè)單位法人治理的制度載體和內(nèi)部運行規(guī)則。章程一般包括以下內(nèi)容：舉辦方權益，理事會構成、職責、運行制度，理事、理事長的產(chǎn)生方式、權利、義務，管理層的產(chǎn)生方式、職責，單位財產(chǎn)、經(jīng)費使用與管理等。

1.3內(nèi)部制度

為保障法人治理結構的正常運轉，各個試點單位根據(jù)自身特點，不同程度地在完善內(nèi)部管理制度方面開展探索。主要有：推動用人、用工和工資分配制度的改革，取消行政級別，實行全員聘用；建立理事決策失誤追究制度；完善績效考核制度；建立信息披露制度等。

2　事業(yè)單位法人治理模式問題分析

2.1事業(yè)單位法人自主權沒有落實

在原有的事業(yè)單位管理體制中，政府扮演出資人和舉辦人的雙重角色，對事業(yè)單位是直接、全面的管理，具有明顯的行政化特征，由此導致事業(yè)單位原有管理體制的僵化。實現(xiàn)有效治理的前提，就必須重新界定政府(舉辦方)和事業(yè)單位(運營方)之間的關系，政府更多的應當站在一個投入者、監(jiān)管者的位置，而不是直接插手事業(yè)單位的日常運行，這樣既能有效激勵事業(yè)單位獨立發(fā)展，也能為其提供一個更加公平的社會公共服務發(fā)展環(huán)境。但現(xiàn)實中，由于舉辦方在對所屬事業(yè)單位管理中存在各種利益，且就事業(yè)單位本身及職工而言，也不愿意脫離行業(yè)管理部門的直接庇護，因此，事業(yè)單位法人自主權很難得到真正落實。這是推行法人治理試點遇到多方阻力的主要原因，并且造成了理事會決策地位虛化的現(xiàn)象。

2.2相關配套制度未及時跟上

以理事會為主要架構的事業(yè)單位運行機制，僅是實現(xiàn)法人治理的一個方面，要保證這種機制獨立、順暢地運行，必然要求現(xiàn)行事業(yè)單位管理制度做出相應的變革。這次試點主要集中在探索建立事業(yè)單位內(nèi)部治理架構上，而沒有對外部配套管理制度進行調(diào)整，這就造成內(nèi)部運行和外部管理的嚴重脫節(jié)，因此，這里建立的治理結構只有“形”而沒有“神”。某個事業(yè)單位開展試點一段時間后，堅決要求退出試點，在調(diào)研座談時，該單位負責人尖銳地指出：現(xiàn)在的試點就像“獨舞”，沒有其他的配套措施，與行業(yè)管理部門的關系很難準確界定，也完全擺脫不了現(xiàn)有的人事、社保、財政等政策約束。

2.3理論與實踐存在偏差

推行事業(yè)單位法人治理作為一種全新的治理理念，試點中主要是借鑒公司法人和西方公益機構的模式。但是，由于事業(yè)單位的獨特性以及國情的不同，在具體運用時遇到很多難以協(xié)調(diào)的矛盾。首先，外部理事推選沒有形成制度化標準，隨意性很大。大部分理事的產(chǎn)生方式實際上是政府部門擬定，其代表性缺乏，特別是缺少代表服務對象利益的外部理事；其次，缺少理事決策失誤追究制度。對于外部理事可能與管理層形成利益同化的問題，缺乏必要的前瞻性制度設計和防范；再次，積極性不高。政府部門委派的理事，參加理事會決策時并沒有真正的決策權，多數(shù)屬于“走過場”，而代表社會服務對象的理事并沒有認真履行理事職責的覺悟，事事點頭同意，積極性不高，作用沒有體現(xiàn)；最后，理事成員能力有限。理事應當對本行業(yè)情況比較熟悉，且具備相應的能力素質、知識水平、道德素養(yǎng)、責任精神和奉獻精神，能達到這些條件的理事成員在基層較少，存在著不能履行、不敢履行、不愿履行等問題。此外，章程的地位和作用發(fā)揮、黨組織在治理結構中的定位、理事長、管理層任命的合法性等，從試點情況來看，理論準備不足，在很大程度上也影響了試點的信心和進程。

3　完善事業(yè)單位法人治理模式的建議

事業(yè)單位法人治理體系建設應當把握的原則是：公平、法制和務實。

3.1科學定義事業(yè)單位法人

社會力量舉辦的公益服務機構是我國社會公益服務體系的重要組成部分。從國家層面來看，鼓勵和引導社會力量興辦公益服務事業(yè)的政策非常明確，按照社會發(fā)展的需求，今后事業(yè)單位法人不能再以“國辦”和“民辦”作為分界標準，只要是設立宗旨以社會公益服務事業(yè)為目的，不以營利為目的，都應當給予相同的法人地位。事業(yè)單位的范圍，應當是排除行政執(zhí)法類和經(jīng)營類事業(yè)單位后，再納入民辦公益性機構，并實行統(tǒng)一的法人登記管理制度。這樣有利于構建公平、公正統(tǒng)一的社會公益服務管理體系，有利于社會資源、政府資源合理有序分配，有利于公益服務事業(yè)人才自由流動，促進社會公益事業(yè)的健康發(fā)展。同時，這也有利于推動政府向社會力量購買服務，促使政府從過去的“以錢養(yǎng)人、養(yǎng)機構”轉變?yōu)椤耙藻X養(yǎng)事”，為政府職能轉變創(chuàng)造更好的條件。

3.2科學設計符合我國國情的事業(yè)單位法人治理模式

與西方公益性機構相比，我國事業(yè)單位的情況更加復雜、更加多樣化，應當采用多種形式的法人治理模式，這是被大家普遍認同的。推進事業(yè)單位法人治理現(xiàn)代化建設，第一，要緊扣目標，現(xiàn)代公益事業(yè)組織作為與政府部門和企業(yè)完全不同的組織機構，組織性質的不同決定了組織形式和運行機制也必須體現(xiàn)公益事業(yè)組織目標的要求。改革不是為了提高事業(yè)單位的效益、更不是政府甩包袱，而是為公眾提供更多、更優(yōu)質的服務；第二，要抓住核心，“治理”的著眼點是促進社會參與，改革前期重點在于引入治理的理念，吸收社會各界人士參加事業(yè)單位法人的管理和監(jiān)督，能達到這個目標，就是我國治理體系現(xiàn)代化邁出的極大一步，甚至不需要強求每個治理結構都要做到?jīng)Q策權、執(zhí)行權、管理權分離，比如西方國家很多公益性機構的董事會既是決策者，同時也是監(jiān)督者；日本公立大學的校長甚至聚三權于一身；第三，要結合實際，要在目前分類的基礎上，根據(jù)事業(yè)單位的行業(yè)特征、規(guī)模大小、服務對象、公益屬性等各種要素進行再分類，再配套設計相適宜的治理模式。頂層設計上只需規(guī)定原則性要求，具體的架構模式不能限定，可以列舉多種形式供行業(yè)、事業(yè)單位參考；第四，要高層推動，相較于國企改革，事業(yè)單位的改革更加復雜，難度也更大。考慮到既得利益很難從內(nèi)部打破，因此改革不宜由行業(yè)主管部門主導，而應當在高層強力推動，統(tǒng)一領導、集中決策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整體推進；第五，要加快法制建設，明確事業(yè)單位的法律地位，事業(yè)單位的治理結構、運行方式要通過法律予以保障，相關配套政策要服務于體制機制建設的總體要求，財政、人事、社會保障等政策要根據(jù)改革要求做出全面調(diào)整。

3.3完善事業(yè)單位法人登記制度

依法行政是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。完善事業(yè)單位法人登記制度，關鍵在于重塑政府和事業(yè)單位的關系，強調(diào)“準入”和“退出”規(guī)則，不再對事業(yè)單位法人的具體過程和具體業(yè)務進行干預，使政府由管制型向服務型、監(jiān)管型轉變。目前，在“準入”方面，應該有一個相應的制度和程序安排。在“退出”機制方面，應當做好銜接。當前事業(yè)單位承擔公益性、基礎性、普遍性的公共服務，所以，單位法人沒有實行破產(chǎn)制度，而是實行注銷制度，與現(xiàn)行事業(yè)單位的干部人事、財政管理存在一定的制度銜接問題，比如事業(yè)單位撤銷后，法人代表一般很快會被組織部門調(diào)換崗位，內(nèi)部職工相應調(diào)離，資產(chǎn)被主管部門處置，注銷程序無法正常運行，這就給相關利益人造成了債務糾紛的隱患。事業(yè)單位法人退出機制應當和相關管理制度做好銜接，按照決定解散、撤銷機構、資產(chǎn)清算、結清債權債務、注銷法人、發(fā)布公告的順序執(zhí)行，并在法律層面上做出明確規(guī)定，以維護正常的市場經(jīng)濟秩序和社會公共秩序。

3.4健全事業(yè)單位法人外部約束機制

健全外部約束機制，一是梳理政府部門職責，整合各部門監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的事業(yè)單位監(jiān)管體系。當前由于政府力量有限，對事業(yè)單位的采取檢查、評比的方式很難有實際效果，因此，政府的監(jiān)管應當由前置監(jiān)管向后置監(jiān)管轉變，發(fā)現(xiàn)問題時要嚴肅處理，但不要過多干預事業(yè)單位自身運行。同時，監(jiān)督必須有法可依，并在一個相對固定的體系內(nèi)運行，不得隨意添加監(jiān)督內(nèi)容。二是完善事業(yè)單位法人績效評估體系，科學設定評估指標。由于事業(yè)單位的復雜性，評估指標應當具體到某個單位，注意吸收各個方面的意見，特別是服務對象的意見。關鍵要做好評估結果的運用，通過激勵和處罰機制，管理事業(yè)單位法人的行為。三是建立事業(yè)單位法人誠信體系。整合包括事業(yè)單位法人、登記部門和銀行、公安等應用部門的力量，以及社會力量共同構建事業(yè)單位法人誠信體系，對事業(yè)單位法人的誠信進行嚴密監(jiān)控，獎勵誠信、處罰失信，形成事業(yè)單位法人誠信運轉的良好風氣。

［1］ 國務院辦公廳關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知［Z］.2011.

［2］ 黃恒學，孔雪琳.我國事業(yè)單位分類改革推進的現(xiàn)狀、難點及化解之策［J］.中國黨政干部論壇，2015（2）.

［3］ 馬慶鈺.如何認識從管理到治理的轉變［N］.人民日報，2014-3-24.

F287

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2096-0298（2016）07（c）-166-02

廖敏(1981-)，女，漢族，江西贛州人，中共江西省委黨校公共管理學教研部，副教授，主要從事社會治理方面的研究；

鄒斌(1975-)，男，漢族，江西豐城人，江西省編辦，主要從事事業(yè)單位改革方面的研究。