中國反洗錢面臨的挑戰(zhàn)與對策

俞光遠

在“反洗錢”越來越受重視的國際趨勢下，中國若在加強反洗錢制度建設及工作力度上稍有懈怠，就會落后于其他國家，成為洗錢罪犯青睞之地。

2016年2月17日，西班牙國民衛(wèi)隊以打擊洗錢名義，對中國工商銀行馬德里分行進行了搜查，帶走包括行長在內(nèi)的5名管理人員，并將銀行臨時封鎖。

工商銀行馬德里分行相關人員被有關部門指控，在沒有根據(jù)法律查清資金來源的情況下，向西班牙的中國犯罪團伙提供金融服務，將他們通過走私、逃稅、欺詐和剝削勞工等非法所得的錢用看似合法的方式“漂白”轉(zhuǎn)回中國。

工商銀行有關負責人向媒體證實，工商銀行馬德里分行正在積極配合調(diào)查。該負責人強調(diào)：“嚴格執(zhí)行反洗錢規(guī)定，嚴格堅持依法合規(guī)經(jīng)營，是我們一直堅持的基本經(jīng)營管理原則?！?/p>

這一事件使得洗錢犯罪再次成為熱議焦點。在洗錢行為逐漸全球化的背景下，以及在“反洗錢”越來越受重視的國際趨勢下，中國若在加強反洗錢制度建設及工作力度上稍有懈怠，就會落后于其他國家，成為洗錢罪犯青睞之地。

為了搞好中國反洗錢工作，必須不斷完善反洗錢立法，同時采取相應的政策措施。

自《反洗錢法》頒布近十年以來，中國的反洗錢工作從無到有，取得了長足的進展，但由于多方面的原因，也存在不少的問題和不足。為此，在不斷完善中國《反洗錢法》的同時，要根據(jù)國內(nèi)外形勢和洗錢情況的變化，與時俱進地加強反洗錢工作。

電子洗錢方式逐漸增多

為了做好中國反洗錢工作，必須認清現(xiàn)階段洗錢行為的主要特性和發(fā)展趨勢。所謂“洗錢”，是指將嚴重犯罪的違法所得及其收益清洗為表面合法所得的行為，通俗地說，就是將“黑錢”漂白清洗為“白錢”的犯罪行為?，F(xiàn)階段洗錢活動一般具有以下主要特性：

一是預謀性。洗錢往往是有預謀、有計劃的犯罪活動，洗錢犯罪分子一般都是經(jīng)過精心策劃，不僅明知或應知是犯罪所得，而且每一步都有明確的部署、目標和報酬;

二是特定性。洗錢針對的特定資金或資產(chǎn)，幾乎全部來源于各種嚴重犯罪所得，如走私、販毒、偷稅騙稅、貪污賄賂、金融詐騙、地下錢莊、恐怖主義活動等;

三是隱蔽性。為了變違法所得為表面合法所得，消滅犯罪線索和證據(jù)，洗錢活動的方式多種多樣，洗錢活動的過程越來越趨于復雜化、隱蔽化。

目前國內(nèi)外洗錢活動呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢：

一是嚴重性。洗錢活動逐步與上游犯罪相分離，與金融產(chǎn)品緊密結合，發(fā)展成為獨立的犯罪行為，有的甚至為恐怖組織活動融資或提供資金來源，并對金融安全、經(jīng)濟安全、社會安全和國家安全構成嚴重威脅;

二是專業(yè)性。利用計算機、網(wǎng)絡金融、移動支付等高新技術，利用金融、財務、會計、律師、信托、典當、評估、拍賣等專業(yè)服務進行洗錢，一些專業(yè)人員如金融職員、律師、會計師、評估師、拍賣師等參與洗錢過程，使現(xiàn)代洗錢活動更具專業(yè)化;

三是復雜性。為了改變犯罪所得的原有形式，消除可能成為證據(jù)的痕跡，為犯罪所得營造假象，使犯罪所得與合法所得融為一體（如網(wǎng)絡金融），迫使采取的洗錢過程更為復雜化（如金融衍生工具），以達到外表合法化的目的;

四是多樣性。洗錢活動出現(xiàn)多種多樣的方式，日益呈現(xiàn)出多樣化趨勢，如利用進出口物流、投資貿(mào)易、對外經(jīng)貿(mào)合作、借用金融服務、利用地下錢莊、空殼公司、偽造商業(yè)票據(jù)、使用網(wǎng)絡電子產(chǎn)品、金融衍生工具、通過各種各樣的中介機構等方式洗錢。

據(jù)最新的有關調(diào)查顯示，目前通過典當（占1.2%）、信托、拍賣機構（占0.8%），對藝術品（占1.9%）、貴金屬（占13%）、古玩珠寶、高檔用品（占7.4%）進行投資洗錢成為犯罪資金洗錢的新重要方式。

此外，以移動支付、網(wǎng)上銀行（占39.6%）為主要途徑的電子洗錢方式也愈益增多。

反洗錢立法高效歷史罕見

了解中國反洗錢立法的概況和意義，對于搞好反洗錢工作非常必要。

根據(jù)全國人大常委會立法規(guī)劃的要求，《反洗錢法》起草工作小組于2004年3月23日成立，共有18個部門參加（國務院主要財經(jīng)部門和公檢法部門），標志著反洗錢立法工作正式啟動。

在全國人大預算工委和《反洗錢法》起草領導小組的領導下，《反洗錢法》起草工作小組做了大量卓有成效的工作。

洗錢犯罪分子一般都是經(jīng)過精心策劃，不僅明知或應知是犯罪所得，而且每一步都有明確的部署、目標和報酬。

2004年，起草工作組主要做了四個方面的工作：一是收集整理國內(nèi)外有關的立法資料，進行反洗錢立法調(diào)查研究，開展立法比較研究;二是組織召開反洗錢立法調(diào)研會和國際研討會，深入系統(tǒng)地研討與反洗錢立法有關的主要問題;三是多次組團赴國外進行反洗錢立法考察，研究和借鑒國外反洗錢立法的經(jīng)驗和立法成果;四是多次召開立法座談會，反復研討和修改立法中的有關重大問題、法律草案的框架結構大綱。

2005年，起草工作組又增加一個部門（中紀委和監(jiān)察部門），變?yōu)?9個部門。

2005年2月，開始起草《反洗錢法草案》的內(nèi)部試擬稿，試擬稿經(jīng)反復研討修改后，于8月形成了《反洗錢法草案》的征求意見稿，向國務院各有關部門和司法部門、各省的人大常委會，以及領銜提出有關議案的全國人大代表和專家學者，廣泛征求意見，共發(fā)出75份征求意見稿。然后，根據(jù)各方面的意見進行反復修改，11月份，通過國務院辦公廳再次征求國務院有關各部門的意見。

2006年3月下旬收到國務院有關部門的反饋意見，根據(jù)這些意見，再次進行反復修改，最終形成《反洗錢法》的草案，于4月正式提請全國人大常委會進行初次審議，根據(jù)審議意見又經(jīng)過多次修改后，由十屆全國人大常委會第二十四次會議再次審議，并于2006年10月31日通過，自2007年1月1日起施行。

在短短兩年多的時間內(nèi)完成一部專業(yè)性極強、非常復雜的法律起草審議工作，在中國立法史上是罕見的。

制定和實施《反洗錢法》具有重大意義，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是有利于及時發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控洗錢活動，追查并沒收犯罪所得，遏制洗錢犯罪及其上游犯罪，維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定;二是有利于消除洗錢行為給金融機構帶來的潛在金融風險和法律風險，維護金融安全;三是有利于發(fā)現(xiàn)和切斷資助犯罪行為的資金來源和渠道，特別是切斷恐怖主義融資，防范新的犯罪行為;四是有利于保護上游犯罪受害人的財產(chǎn)權，維護法律尊嚴和社會正義;五是有利于中國參與反洗錢國際合作，使攜款外逃貪官和犯罪分子無處躲藏，維護中國負責任大國的良好形象。

自《反洗錢法》制定出臺至今已近十年，由于當時條件的局限，《反洗錢法》還有一些缺陷和不足。如《反洗錢法》規(guī)定履行反洗錢義務機構的范圍較窄，只規(guī)定了金融機構的反洗錢義務，尚未規(guī)定一些特定非金融機構的反洗錢義務及其監(jiān)督管理;又如反洗錢工作是一項涉及面很寬、非常復雜又龐大的系統(tǒng)工程，需要建立健全反洗錢工作協(xié)調(diào)配合機制，但《反洗錢法》尚未對反洗錢工作協(xié)調(diào)機制作出具體規(guī)定等。

為此，需要與時俱進，不斷修改完善《反洗錢法》，以便提高執(zhí)法的質(zhì)量和效率，有效防范和打擊洗錢犯罪活動。

建立新的可疑交易分析模型

現(xiàn)行《反洗錢法》重點規(guī)定了金融機構的反洗錢義務，而對應當履行反洗錢義務的特定非金融機構的范圍、其履行反洗錢義務的具體內(nèi)容和對其如何監(jiān)督管理暫無規(guī)定。

隨著洗錢活動和方式的多樣化以及反洗錢活動的逐步深入，應當加大特定非金融機構，特別是海關、經(jīng)濟、貿(mào)易、商務、項目審批、房地產(chǎn)業(yè)、博彩業(yè)、藝術品、古玩珠寶、貴金屬交易業(yè)、典當業(yè)、租賃業(yè)、拍賣業(yè)、財政、稅務等機構反洗錢的義務，加大對利用進出口貿(mào)易、引進外資、對外投資、對外經(jīng)濟合作、招標投標、房地產(chǎn)買賣、彩票投資、藝術品古玩交易、典當質(zhì)押、租賃拍賣、政府采購、避稅安排、偷逃稅收等方式進行洗錢活動的預防和監(jiān)控。

同時，為了全面貫徹落實《反洗錢法》，要盡快制定頒布《反洗錢法實施細則》或者實施條例，還要及時制定反洗錢各有關行業(yè)可疑交易的識別指引。

在不斷積累反洗錢經(jīng)驗的基礎上，反洗錢主管部門會同其他有關部門和行業(yè)自律組織，根據(jù)破獲案件總結和歸納出來的洗錢類型和指標，應及時制定各行業(yè)可疑交易報告標準的識別指引，如適時制定藝術品、古玩珠寶、貴金屬投資拍賣等可疑交易的報告標準和識別指引，并且根據(jù)新出現(xiàn)的洗錢類型和新業(yè)務開展特點定期修訂、更新和增加。

當前最迫切需要解決的任務是，盡快建立網(wǎng)上銀行和手機支付等業(yè)務可疑交易的報告標準，制定網(wǎng)上可疑交易的識別指引，切實加強對網(wǎng)上銀行和移動支付的反洗錢監(jiān)控力度。

同時，還要借鑒國外先進技術改善可疑交易監(jiān)測報告系統(tǒng)。分析和報告大額可疑交易是中國金融機構反洗錢工作的重點。

目前中國反洗錢的檢測分析技術比較落后，可疑交易監(jiān)測篩選系統(tǒng)也不完善，其中大部分工作是由金融機構人工進行的，這不僅使系統(tǒng)監(jiān)測篩選的運行效率降低，而且使可疑交易報告中漏報、錯報、誤報的概率增大。

為了盡快改變這種狀況，金融機構要根據(jù)中國的實際情況，學習借鑒國際先進的可疑交易分析技術，如智能數(shù)據(jù)分析技術和可疑交易模型，研究提高中國的可疑交易監(jiān)測分析能力，同時不斷總結由不同上游犯罪誘發(fā)或恐怖融資派生洗錢交易的資金流向、流量規(guī)模和分布模型，在現(xiàn)有的各種類型可疑交易基礎上增加新的可疑交易類型，在經(jīng)驗分析的基礎上將某些非特征型的可疑交易提煉為特征型的可疑交易，形成新的可疑交易分析模型，當再次出現(xiàn)相同特征交易時就能及時發(fā)現(xiàn)。

在此基礎上，改善可疑交易監(jiān)測報告系統(tǒng)，不僅有利于提高可疑交易程序監(jiān)測篩選的有效性，而且有利于提高可疑交易人工甄別報告的準確率。

加強反洗錢國際合作

改革開放以來，中國貪污腐敗分子攜帶巨款逃到國外的案件屢有發(fā)生。他們逃到國外，把國外看作逃避打擊的天堂。

中國現(xiàn)行的《反洗錢法》，在反洗錢國際合作方面只有三條規(guī)定，內(nèi)容較少，也比較原則籠統(tǒng)，可操作性不強。

近些年，中國反洗錢國際合作雖然取得很大的進展，但由于目前反洗錢的國際合作僅限于反洗錢的信息交流和司法協(xié)助兩方面，這種國際合作有一定的局限性。

通過建立健全反洗錢國際合作機制，與其他國家加強反洗錢的信息交流和司法協(xié)助，有利于把這些逃到國外的貪官污吏緝拿歸案、遣送回國，沒收和追回其犯罪所得，并受到應有的法律制裁。

為了加大反洗錢國際合作，特別是通過反洗錢的國際合作機制，加大對外逃貪官的打擊力度，必須在現(xiàn)行的《反洗錢法》中，充實和細化反洗錢國際合作的內(nèi)容，除了要明確規(guī)定反洗錢國際合作的主要原則，細化已有反洗錢有關的信息共享和司法協(xié)助等機制外，還要擴大和加強國際合作的方式途徑。

在《反洗錢法》中要明確以下內(nèi)容：一是對洗錢犯罪的調(diào)查取證、賬戶的查詢和凍結、資產(chǎn)的扣押等法律互助，在主要內(nèi)容和執(zhí)行程序上作出相應規(guī)定;二是增加對洗錢犯罪收益沒收后實行分享制度的規(guī)定，對沒收的洗錢犯罪所得或資產(chǎn)的處置、返回順序和合作方對沒收財產(chǎn)的分享作出規(guī)定;三是對引渡作出原則規(guī)定等，在國際合作的聯(lián)合打擊下，使洗錢罪犯和外逃貪官無處逃遁，極大地震懾洗錢犯罪及其上游犯罪分子。

加大對公眾人物的監(jiān)測力度

為了加大對貪污賄賂等腐敗分子的預防和打擊力度，必須健全完善反洗錢的預防監(jiān)測機制。

同時，為了與國際反洗錢通常做法接軌，在《反洗錢法》中，還要增加以下有關規(guī)定：對符合一定條件的社會公眾人物（如娛樂明星、體育明星等）和國家公職高官（如國家和政府及其重要部門領導人）和國企高管（如董事長和總經(jīng)理等），對他們的可疑資金賬戶及其資金往來要加大監(jiān)測力度。

特別是有下述兩類情形的需要重點監(jiān)測：一類是已經(jīng)被檢察機關、監(jiān)察機關立案調(diào)查的;另一類是對發(fā)現(xiàn)的可疑交易，或者接到舉報后，經(jīng)過國務院監(jiān)察機關批準的。在此類情況下，監(jiān)察機關和檢察機關，應該把有關的情況告知反洗錢有關部門，并且通過金融機構，或者特定非金融機構，采取上述重點監(jiān)測的有關措施。

盡快采取措施遏制網(wǎng)絡洗錢犯罪

目前，洗錢犯罪分子以網(wǎng)上銀行（占39.6%）、移動支付為洗錢主要手段，電子洗錢方式越來越多。

為了抑制網(wǎng)絡洗錢的犯罪行為，一要對網(wǎng)上銀行業(yè)務的開辦制定一個審批辦法，設定新的證明客戶身份的程序，注意屏蔽技術的應用;二要在有關的電子立法中，明確對電子交易的計算機記錄、卡片數(shù)據(jù)的法律價值和舉證責任的倒置等法律問題;三要加快相應指導性規(guī)范的制定步伐，在保障網(wǎng)絡銀行發(fā)展的前提下對現(xiàn)有網(wǎng)絡銀行進行初步梳理，登記備案，規(guī)范運行;四要充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、網(wǎng)絡安全等現(xiàn)代化的科技手段，海選發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡洗錢的犯罪線索，查找確定網(wǎng)絡洗錢的犯罪證據(jù)，打擊遏制網(wǎng)絡洗錢的犯罪行為。

中國反洗錢中心要盡快建立起權威性的網(wǎng)絡銀行信用披露中心或網(wǎng)站，提供可供客戶查詢合法的網(wǎng)絡銀行名單及其相關資料，防止金融欺詐與網(wǎng)絡詐騙。

同時，還要完善信用報告和備案制度，確立網(wǎng)絡銀行外部審查的評估原則和標準，修改不適當?shù)挠嘘P法律規(guī)范等，以便盡快有效遏制網(wǎng)絡洗錢犯罪。

作者為中國財稅法學研究會副會長、中國反洗錢法起草工作組組長