高校取消編制分步走

吳珊

作為高校去行政化改革的第一步，取消編制管理只是時間問題。

北京一所名牌高校的一個研究所，僅擁有6個人員編制，但一年要承擔十幾個課題的研究任務(wù)，再加上給本科和研究生授課，現(xiàn)有的人員配備捉襟見肘。囿于編制所限，引進人才無門，這個研究所只能讓博士后承擔一定科研任務(wù)。

隨著事業(yè)單位改革的推進，編制將逐漸成為歷史，這家研究所的困擾或許不再是個問題。據(jù)財政部財政科學(xué)研究所教科文研究中心副研究員張繪透露，北京已有一所部屬高校在部分學(xué)院展開聘用制改革試點，新進人員全都沒有編制，實行“老人老辦法，新人新辦法”。

1月15日在京舉辦的一場事業(yè)單位改革論壇上，人社部事業(yè)單位管理司的官員表示，今年重點要研究編制創(chuàng)新改革以后，特別是高校、公立醫(yī)院不納入編制管理以后，對人事管理有哪些影響，同時解決兩個問題：一是養(yǎng)老保險怎么辦？二是取消編制后的事業(yè)單位崗位總量怎么確定？論壇信息還透露，“深圳和北京正在試點”。

《財經(jīng)》記者綜合各方信息得知，北京市屬高校的試點政策尚未明朗，可推至全國的改革辦法仍在醞釀之中。但作為高校去行政化的第一步，取消編制管理只是時間問題。

按需聘人的難題

2015年5月，北京市已發(fā)布加快推進事業(yè)單位改革的意見，明確提出事業(yè)單位編制改革要區(qū)別功能、分類管理。對公益一類和公益二類事業(yè)單位，根據(jù)其不同類型特點和運行規(guī)律，分別實施不同的登記管理方式。公益一類是指承擔基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位。公益二類是指承擔公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位。

高等院校屬于公益二類事業(yè)單位，應(yīng)該更多采用政府購買服務(wù)方式引進人才，采取不納入編制的管理模式促進人才管理創(chuàng)新。

具體做法，即對現(xiàn)有編內(nèi)人員實行實名統(tǒng)計，隨自然減員逐步收回編制。涉及與編制管理相關(guān)的財政經(jīng)費、養(yǎng)老保險、戶籍管理、出國交流、住房補貼等，由相關(guān)部門依據(jù)規(guī)定加強管理。

北京的規(guī)定實際是中央關(guān)于事業(yè)單位改革要求的地方版本。在此前中央編辦下發(fā)的文件中，即已提出探索對公益二類的高校和公立醫(yī)院不納入編制管理的要求。

目前，全國共有事業(yè)單位約124.3萬家，事業(yè)編制約3284.4萬名，在職人員2947.3萬人，是公務(wù)員總數(shù)的4倍多。

從層級看，主要集中在縣級，從業(yè)人員約占總數(shù)65.9%。從行業(yè)看，教育和衛(wèi)生占了大部分，分別占總數(shù)的47.8%、15.7%。

中國人事科學(xué)研究院人士透露，五年前中央發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位機構(gòu)編制管理的意見》，“直到現(xiàn)在還在修訂的過程中”。按照此前公布的版本，該文件曾規(guī)定“對公益二類事業(yè)單位，逐步實行機構(gòu)編制備案制?？上仍谥醒氩块T所屬高等院校、公立醫(yī)院進行備案制試點，并逐步擴大試點范圍”。

取消編制并無懸念，但取消之后怎么辦尚無定論。

中國人事科學(xué)研究院曾在政策討論中觸及到兩個焦點：一是實行備案制后的新進人員可不可以參照編制人員管理？財政能不能給予支持？二是目前很多事業(yè)單位編外人員是核心骨干，但并不能得到與編內(nèi)人員的同等待遇，比如編內(nèi)人員漲基本工資，在養(yǎng)老保險之外還擁有職業(yè)年金，這些編外人員都無法享受?！斑@在一個單位內(nèi)部就會造成矛盾?！?/p>

人科院研究者指出：“如果也給編外人員企業(yè)年金，有些單位一算也要多支出兩三千萬元。到底要保障多少？這是最難的地方。”

據(jù)了解，下一步要推編制管理創(chuàng)新，一個可能的破局之處就是“將來按實際用人來考慮崗位管理辦法”。比如，過去評職稱有一個比例限制，真正按實際需要來聘崗的話，未來類似的瓶頸將會一定程度上被突破。

2012年國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例達到4.28%，實現(xiàn)了2010年教育規(guī)劃綱要提出的目標。在高等教育經(jīng)費投入方面，無論是投入增長比例，還是生均總量都得到較快增長。但進入經(jīng)濟、財政新常態(tài)之后，最近兩年增長幅度開始下滑，寄望于增加財政投入來解決既有問題已不現(xiàn)實?！捌渌杖敫嘁揽扛咝Ｗ约海热缤ㄟ^增加捐贈收入、校辦產(chǎn)業(yè)收入、科研成果轉(zhuǎn)換等?！睆埨L說。

向績效預(yù)算過渡

張繪指出：“高校取消編制后，未來的改革有兩個方向，一是績效預(yù)算撥款，二是政府購買服務(wù)?！?/p>

具體來說，就是從原來單一的審批制管理過渡到審批與備案制結(jié)合。為總量編制預(yù)算標準，為項目和基本支出設(shè)定標準，即用預(yù)算管理代替編制管理。

這意味著預(yù)算管理更需精細化，“而目前，高等教育本身的預(yù)算管理存在諸多問題?！睆埨L曾撰文指出。

首先是高校預(yù)算和部門預(yù)算脫節(jié)。在高校預(yù)算編制過程中存在兩套預(yù)算：一套是在向財政申請預(yù)算撥款時，需按照政府的《收支分類科目》要求編制“財政部門預(yù)算”，這是高校資金來源的收入預(yù)算；另一套是高校內(nèi)部依據(jù)自身維持正常教學(xué)及建設(shè)要求而編制“內(nèi)部預(yù)算”，這是資金用途支出預(yù)算。

根據(jù)部門預(yù)算的要求，高校的“內(nèi)部預(yù)算”和“財政部門預(yù)算”需保持一致。但現(xiàn)實情況并非如此，這便造成高校預(yù)算的死結(jié)，即“外行看不懂，內(nèi)行說不清”?！皟蓮埰ぁ眴栴}暴露的是高校預(yù)算和政府部門預(yù)算之間無法對接的矛盾。換言之，高校的現(xiàn)實情況無法完全按照政府部門預(yù)算的要求進行操作。

其次，高校預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃相脫節(jié)。按照要求，高校的資金支出要嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，然而由財政資金撥付一般較晚，甚至一些高校預(yù)算資金下達時已到了每年秋季，加之要求加快支出進度和預(yù)算資金的使用安排缺乏靈活性，使得很多學(xué)校在年底集中、反復(fù)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其實并沒有把錢用在刀刃上。

再有，部分高校預(yù)算編制不完整，校內(nèi)各個學(xué)院的預(yù)算編制往往也不夠規(guī)范。長期以來，高等院校辦學(xué)經(jīng)費基本上由財政包攬，學(xué)校只是被動地按撥款計劃編制預(yù)算，并簡單地按開支管理支出，校內(nèi)各學(xué)院也只是被動接受學(xué)校下達的預(yù)算，責(zé)任和義務(wù)不對等，也沒有充分考慮各個學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃，并有效地安排預(yù)算資金。

張繪指出，未來要實施的績效預(yù)算，就是改變按人員編制和學(xué)生人數(shù)設(shè)定撥款額度的模式，通過制定生均經(jīng)費支出標準，結(jié)合考慮學(xué)?？冃А⑷耸鹿べY、通貨膨脹等多種因素，建立新的撥款方式。

具體來說，就是按高校的社會服務(wù)、科研成果產(chǎn)出等來考核人員工作績效，用財政部門的績效評價來確定高校的基本支出和項目支出。張繪認為，“預(yù)算只定一個總盤子，具體怎么用、聘多少人都交由高校自己決定，給他們用錢和用人的自主權(quán)。用得好，來年再給或追加；用得不好，來年核減”。改變高校的科研經(jīng)費和人員經(jīng)費支出比例受到財政部門嚴格管制的現(xiàn)狀。

績效預(yù)算中最關(guān)鍵的就是“績效”二字，張繪稱，完整的考核體系還在建設(shè)過程中，未來主要的方向是，從過去主要看論文發(fā)表和專利注冊數(shù)量等，過渡到主要看就業(yè)率等學(xué)生培養(yǎng)效果、科研成果轉(zhuǎn)化、政府咨詢和企業(yè)委托等社會服務(wù)的開展等。

用人權(quán)能自主嗎？

與預(yù)算緊密相聯(lián)的，就是高校的用人自主權(quán)問題。高校過去并沒有形成市場化的動態(tài)調(diào)整體系，人員配置以計劃配置為主，因為受編制的影響，人才隊伍薄弱等問題長期存在。

比如，南京一所地方院校想從國外引進頂尖人才作為學(xué)科帶頭人，可是與部屬高校經(jīng)費相比，地方院校只有艷羨的份兒。這所高校在人才引進的過程中，由于資金不到位，沒有辦法配備必需的實驗室和設(shè)備，最后導(dǎo)致人才流失。這個案例并非個案，相當一部分地方高校都面臨骨干教師流失、新老交替斷檔的窘?jīng)r。

另外，高校的用人權(quán)仍然遵循行政管理模式?，F(xiàn)在很多學(xué)校的負責(zé)人是由教育部門任命的，這一點在部屬高校那里尤其明顯，甚至一些學(xué)校的總會計師也是由政府任命的。學(xué)校內(nèi)部實行的也是行政化的管理方式，缺乏完善的績效薪酬體系和激勵機制，無法拉開人才待遇上的差距?！?85”“211”等名牌大學(xué)的熱門專業(yè)的教師待遇還好一些，一些地方院校的教師待遇偏低，不能根據(jù)市場要求實現(xiàn)人力配備。

在北師大教育學(xué)院教授曾曉東看來，高校取消編制的改革還有一系列問題待解，她指出，高校教師的工資自2006年以來十年沒有漲過，一直靠地方的績效工資來補，“撤銷編制之后，是否意味著地方有權(quán)自行決定工資的增長機制”？

目前中國高校主要有四類合同類型：終身制教授、職員序列、課程任務(wù)標準教學(xué)序列和勞務(wù)工人序列?！俺蜂N這些合同之后法律體系如何完善？”曾曉東問。此前各高校根據(jù)教學(xué)質(zhì)量自行制定教學(xué)體系，學(xué)費也構(gòu)成它們主要的經(jīng)費來源。但學(xué)費由發(fā)改委價格司確定，高校不能自主調(diào)價。“未來是否意味著高校在學(xué)費的定價機制上享有更多自主權(quán)？”

問題再向高校的內(nèi)部治理延伸，曾曉東表示，“取消編制后是否意味著大學(xué)職員擁有更多和校方協(xié)商的機制？比如教師工會制度，是否能通過集體談判等收入來提高工資？”

曾曉東直言，自己支持取消編制，但前提是“應(yīng)該明確在預(yù)算制度上如何安排，同時預(yù)算之外，大學(xué)享有何種權(quán)利？同時改變過去高校與政府沒有商議的余地、教師職員和大學(xué)無法平等對話的境況”。

對此，去年11月出臺的《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》提供了風(fēng)向。財政部、教育部有關(guān)負責(zé)人在政策解讀中指出，新的文件對于“政策導(dǎo)向和資金分配的績效導(dǎo)向比較清晰……項目數(shù)量大幅度減少，且主要按照因素、標準、政策等分配資金，便于中央高校統(tǒng)籌安排，錢更加好用，進一步落實和擴大中央高校辦學(xué)自主權(quán)”。

本刊記者相惠蓮對此文亦有貢獻