李鐵：不應(yīng)新建封閉社區(qū)

楊中旭

全世界城市發(fā)展的普遍規(guī)律，街區(qū)是開放的。在開放街區(qū)發(fā)展模式下，城市的服務(wù)業(yè)發(fā)展特別快。

2月21日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》全文發(fā)布。其中“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”的表述，一石激起千層浪，引發(fā)社會(huì)熱議。一些輿論傾向于認(rèn)為，將已建成小區(qū)“打開”，侵害了商品房小區(qū)業(yè)主的私權(quán)，違反了《物權(quán)法》。

時(shí)隔37年、于去年底召開的中央城市工作會(huì)議，在總結(jié)了改革開放以來粗放式城市發(fā)展的弊端之后，提出了全新的城市發(fā)展理念，其中，尊重城市發(fā)展規(guī)律首度被寫入中央文件。諸多研究和從事城市問題的官員學(xué)者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，此次會(huì)議對(duì)城市工作具有里程碑式意義。

2月23日，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪，就封閉住宅小區(qū)的緣起與弊端、全球城市居住社區(qū)的規(guī)律、此番改革的重點(diǎn)是增量而非存量等問題，作了深入細(xì)致的闡釋。

封閉小區(qū)弊端日顯

《財(cái)經(jīng)》：盡管很多人反對(duì)打開封閉小區(qū)，但其實(shí)大家都知道，封閉小區(qū)對(duì)城市交通起了很不好的作用。

李鐵：是的，目前封閉小區(qū)過多過濫、面積過大是造成城市交通擁堵的重要原因之一。城市的交通系統(tǒng)可分為主干道和微循環(huán)系統(tǒng)，由于大量的社區(qū)和房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)處于封閉和大院狀態(tài)，社區(qū)道路和社會(huì)道路無法連接，造成城市微循環(huán)系統(tǒng)的梗阻，北京市的天通苑社區(qū)就是一個(gè)典型的例子。微循環(huán)不暢，就會(huì)造成主干道擁堵。而社區(qū)外的居民經(jīng)過封閉社區(qū)時(shí)只能繞道走，也為城市居民的出行和交通帶來了諸多不便。

甚至立交橋的修建也受到封閉大院的影響。北京許多立交橋之所以產(chǎn)生堵車現(xiàn)象，主要是和立交橋的設(shè)計(jì)有關(guān)，但也會(huì)遇到大院和封閉社區(qū)的阻隔，例如公主墳立交橋無法調(diào)整設(shè)計(jì)和重新修建，是因?yàn)橹苓叺拇笤禾?，沒有改建的空間。那么，公主墳立交橋就成了嚴(yán)重的交通堵點(diǎn)。

《財(cái)經(jīng)》：此前您接受我們采訪的時(shí)候，因?yàn)闀r(shí)間緊，大院對(duì)服務(wù)業(yè)的負(fù)面影響也沒闡述完整。

李鐵：這是封閉式社區(qū)的另一個(gè)弊端。應(yīng)該說，大院滿足了居民的某些方面的需求，比如封閉性、社區(qū)資源的獨(dú)享等。但是，大院內(nèi)部所有的樓宇和街道之間的聯(lián)系不強(qiáng)，只能滿足居住、休閑以及視覺的功能，不利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

我們可以看到，任何城市道路兩旁的樓宇底商，既增加了所有者的財(cái)產(chǎn)性收入，也滿足了社區(qū)服務(wù)需求，讓居民生活更便捷。盡管大院里也可以有些許服務(wù)業(yè)，但和街區(qū)相比，完全不在一個(gè)量級(jí)。

同時(shí)，我們一些高檔封閉型社區(qū)提供的只針對(duì)大院居民的封閉服務(wù)，是社區(qū)俱樂部式的服務(wù)，通常價(jià)格昂貴，其價(jià)格和服務(wù)內(nèi)容，與可以提供多元化服務(wù)內(nèi)容和相對(duì)低廉價(jià)格的街區(qū)經(jīng)濟(jì)有巨大差異。大院住房單一使用，沒有通過街區(qū)發(fā)展服務(wù)業(yè)，是很多城市服務(wù)業(yè)滯后的重要原因之一。

《財(cái)經(jīng)》：這些大院同時(shí)也讓院內(nèi)居民享有了“特殊”的權(quán)益。

李鐵：所謂的特殊權(quán)益也是居民購買大院住宅的一個(gè)選擇性需求。比如，封閉型社區(qū)的獨(dú)特社區(qū)風(fēng)格、綠化、水系和一些服務(wù)設(shè)施肯定優(yōu)于開放社區(qū)的公共設(shè)施水平。還有，封閉型社區(qū)對(duì)停車位的占用，優(yōu)越性遠(yuǎn)高于街區(qū)式住宅。

很多人就是看中了這些有利因素，才選擇在封閉型社區(qū)安家置業(yè)，自然也就反對(duì)社區(qū)的開放。但這種社區(qū)的群體利益屬性，對(duì)更大范圍的城市市民來說，卻造成了不方便，也影響到城市許多功能的發(fā)揮，甚至帶來各種負(fù)面作用。

從理論上講，當(dāng)城市產(chǎn)生的那一天起，城市就是開放的社會(huì)、開放的公共空間、開放的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，城市不應(yīng)在自己主城區(qū)內(nèi)，形成較大的、某個(gè)群體享有特殊權(quán)益的獨(dú)立空間。

《財(cái)經(jīng)》：繞著走，增加了其他市民的時(shí)間成本。如果是開車?yán)@著走，出行半徑變長，也會(huì)推高碳排放。

李鐵：是的，從城市發(fā)展的規(guī)律看，這種封閉發(fā)展的社區(qū)模式使得城市不低碳、不生態(tài)。大院增加了人們的出行距離，居民大多愿意開車辦事，造成用車量大幅增加。而國際上生態(tài)城市的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，是城市和社區(qū)是否能更多地通過步行滿足一切消費(fèi)性需求和就業(yè)需求。

封閉小區(qū)之路走錯(cuò)了

《財(cái)經(jīng)》：全球范圍內(nèi)，開放式居住區(qū)和封閉式居住區(qū)，哪個(gè)更多？

李鐵：全世界城市發(fā)展的普遍規(guī)律，街區(qū)是開放的。你到西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體、到東亞的日本、韓國和我們的臺(tái)灣看一看，或者去一些發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體如巴西、俄羅斯等去看一看，街區(qū)基本上都是開放的。在開放街區(qū)發(fā)展模式下，城市的服務(wù)業(yè)發(fā)展特別快，占比遠(yuǎn)高于中國。

《財(cái)經(jīng)》：有人說，美國新澤西州就有封閉式住宅。

李鐵：這是爭論中抬杠的說法，以個(gè)案否定普遍規(guī)律。

《財(cái)經(jīng)》：還有人說封閉大院是中國傳統(tǒng)，是否屬實(shí)？

李鐵：可以從兩方面討論。如果我們從農(nóng)業(yè)社會(huì)的角度出發(fā)，過去的農(nóng)村莊園和一些土圍子確實(shí)有大院的特點(diǎn)，而且具有強(qiáng)烈的文化慣性。但就城市而言，上世紀(jì)90年代之前大院并沒有普遍存在，歷史文物保護(hù)單位大院是特例。更早可以追溯到1949年以前，當(dāng)時(shí)的城市發(fā)展處于十分落后的階段，但也沒有在城市的主城區(qū)普遍出現(xiàn)大院。

上世紀(jì)八九十年代以前，確實(shí)在首都和一些省會(huì)城市有一些政府、部隊(duì)、企事業(yè)單位大院。但即使那個(gè)時(shí)候，開放式社區(qū)仍是主流的模式。如果我們現(xiàn)在去看所有城市的老城區(qū)，會(huì)發(fā)現(xiàn)它們都是開放的。老縣城、地級(jí)市的老城區(qū)，包括北京的胡同和上海的浦西，均是如此。所以，怎么能說封閉式社區(qū)是中國城市的傳統(tǒng)呢？

《財(cái)經(jīng)》：您剛才提到，新中國成立后，城市中出現(xiàn)了政府、部隊(duì)、企事業(yè)單位大院，其根源何在？

交通擁堵、環(huán)境污染等城市病越來越突出之后，如果再新增封閉小區(qū)這種模式，代價(jià)會(huì)更慘重，改革越早越好。

李鐵：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期出現(xiàn)的大院，家屬住宅區(qū)和辦公地相鄰，形成了一定的封閉性，其前提是土地劃撥制度。只有大面積的劃撥土地，才會(huì)形成單一行業(yè)人群的集中居住，同時(shí)給單位辦社區(qū)帶來了管理上的便利性。

世界上只有中國大陸，在幾十年城市化高速發(fā)展的進(jìn)程中，出現(xiàn)大面積的土地出讓。地產(chǎn)商為了滿足購買住房的中高收入人群的心理需求，把開放社區(qū)封閉，提供特殊的社區(qū)環(huán)境和設(shè)施服務(wù)。同時(shí)，這種分割也源于城市的管理者對(duì)老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造的畏難，例如，政府和企業(yè)沒有能力去干預(yù)或者大面積拆遷原土地所有者，只好建新社區(qū)回避舊城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后的尷尬。

在高速城市化進(jìn)程中，人們很少去考慮什么是城市的發(fā)展規(guī)律，很少去研究國外的社區(qū)模式。城鎮(zhèn)政府大面積出讓土地，大大簡化了政府的工作難度。和一個(gè)房地產(chǎn)商打交道，遠(yuǎn)勝于和無數(shù)個(gè)土地業(yè)主糾纏。一次性出讓土地，可以在短時(shí)期內(nèi)就形成政績和土地財(cái)政收益，于是，地方政府對(duì)封閉式社區(qū)的出現(xiàn)也就聽之任之。

可如果我們看一下中國臺(tái)灣就會(huì)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)地產(chǎn)項(xiàng)目，也就是一兩棟樓。如果在歐洲，我們可以看到非常發(fā)達(dá)的街道經(jīng)濟(jì)。每個(gè)住房的所有者更關(guān)注的是自己住宅腳下的土地，他們?cè)鯐?huì)和別人共享一個(gè)樓房或者院落呢？你想想看，土地私有，你即使購買，頂多一兩畝，形不成大院。因此，土地所有制形式和土地出讓的形式，是大院存在的制度性前提。

隨著一個(gè)個(gè)封閉式城市社區(qū)的出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的政府管理者看到的是業(yè)主和物業(yè)的矛盾，還沒有從城市發(fā)展規(guī)律的角度出發(fā)，因此，解決社區(qū)內(nèi)部矛盾的一系列條例、法律也應(yīng)運(yùn)而生。問題是，在為中高收入者營造了相對(duì)獨(dú)立的優(yōu)越居住空間之后，城市管理者并沒有更多注意到，這種模式對(duì)城市發(fā)展也帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

在隔離帶中享受封閉式社區(qū)的優(yōu)越生活，全球不普遍，只在印度多一些。由于印度存在宗教、極端勢力、恐怖勢力等因素，以及社會(huì)群體的極端兩極分化，造就了這一特殊社區(qū)模式，但也僅局限于工廠廠區(qū)和大學(xué)校區(qū)。不過，在印度的富人區(qū)，就像剛才說到的歐洲，頂多也只是自家院子封閉，沒有大的社區(qū)封閉。各大城市街區(qū)如紐約曼哈頓、巴黎的主城區(qū)富人很多，也只是局限在樓里和單獨(dú)的住宅，很少形成大面積的封閉式社區(qū)。

《財(cái)經(jīng)》：陜西西咸新區(qū)管委會(huì)書記王軍對(duì)我說，他去北京后?？疾欤l(fā)現(xiàn)歷史上的富人大宅和平民胡同結(jié)合得很好，他認(rèn)為這樣混居的社區(qū)才健康。

李鐵：1949年之后，我國城市私有土地開始變少，特別是1982年憲法的一紙文書，將全部城市土地轉(zhuǎn)為國有，歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)的諸如后海的王府和大宅院，超大規(guī)模的府邸，已無可能再大面積出現(xiàn)。但是，群體之間的差異，以群體獨(dú)立空間的方式展示出來，在規(guī)模上就是我們現(xiàn)在的封閉社區(qū)模式，面積竟遠(yuǎn)超個(gè)體府邸之間貧富的差異。

后海是個(gè)體之間的隔開，是家族形式;現(xiàn)在則是群體之間的隔離，比過去反而放大了。這種隔離的路徑是：收入的優(yōu)越性，以群體的形式，通過地產(chǎn)商放大，有兩極分化的群體性特征。

《財(cái)經(jīng)》：這種群體的隔離，會(huì)影響到居民的心態(tài)。

李鐵：豈止是心態(tài)。群體獨(dú)立空間共享，以區(qū)別和其他群體的關(guān)系，是大院特殊的文化形態(tài)，這造成大院居民的優(yōu)越感，并具有強(qiáng)烈的排他性。

有一個(gè)電梯理論：先進(jìn)來的人，不愿意后來者進(jìn)入。購買了公攤面積產(chǎn)權(quán)的封閉式社區(qū)，可以理直氣壯地實(shí)現(xiàn)空間的排他性。封閉社區(qū)里的基礎(chǔ)設(shè)施，比如健身器材、休閑娛樂設(shè)施、景觀、園林以及廣場，包括停車位，因?yàn)樵簤烷T禁的設(shè)置，自然而然地具備了排他性。

同時(shí)，因?yàn)閺馁徺I過程到居住過程中，已經(jīng)形成了交易和權(quán)益關(guān)系，在法律和政策上也客觀地支持了這種排他性。這表明，我們過去的城市管理和治理、城市的發(fā)展路徑存在著一定的誤區(qū)。

存量小區(qū)不是改革重點(diǎn)

《財(cái)經(jīng)》：既然路走錯(cuò)了，就需要糾正。但是，當(dāng)前反對(duì)的意見很多。

李鐵：必須要指出，這一次改革的重點(diǎn)，在增量。文件上關(guān)于這部分內(nèi)容的第一句話是“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”，也就是說，這主要是增量改革。

交通擁堵、環(huán)境污染等城市病越來越突出之后，如果再新增封閉小區(qū)這種模式，代價(jià)會(huì)更慘重，改革越早越好。未來城市還要發(fā)展，不希望再有新的封閉式社區(qū)和大院模式。打破社區(qū)的封閉式模式，從增量入手，勢在必行。

《財(cái)經(jīng)》：文件上關(guān)于這部分內(nèi)容的第二句話，的確提到了存量改革：已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。

李鐵：問題是，封閉社區(qū)已經(jīng)形成，很大一部分還是城市居民通過購買產(chǎn)權(quán)的方式得來，受物權(quán)法保護(hù)，這就從根本上決定了，解決這一存量問題時(shí)，不能通過強(qiáng)制的辦法。何況，這種發(fā)展模式幾乎涉及到了絕大多數(shù)已經(jīng)購買住房的中等收入和高收入群體。

一旦改革涉及到大多數(shù)人利益的時(shí)候，尊重歷史和尊重基本權(quán)益，不去輕易地打破基本利益格局，防止引發(fā)新的社會(huì)矛盾，應(yīng)該是重要的參考依據(jù)。

改革的出發(fā)點(diǎn)是正確的，但不能一蹴而就，不能強(qiáng)制，要尊重大多數(shù)人的意愿，更不能置法律而不顧。存量改革是長期性的，甚至可能要繞著走，即使要解決，也要出臺(tái)諸多配套措施，緩解現(xiàn)實(shí)矛盾。很多人擔(dān)心是不是現(xiàn)在就要拆除小區(qū)的圍墻，這種擔(dān)憂大可不必。

《財(cái)經(jīng)》：另一個(gè)較大的呼聲，是擔(dān)心開放后的安全問題。

李鐵：這是一個(gè)偽命題。所謂安全措施是多方面的，歐洲移民那么多，巴西貧民窟那么多，社區(qū)一樣開放。封閉式社區(qū)的保安系統(tǒng)不見得比樓宇更安全，對(duì)于兒童的防護(hù)設(shè)施可能要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整。另一方面，也要從警力配置上進(jìn)行合理調(diào)整，建立適應(yīng)街區(qū)開放式的警力巡邏制度。

現(xiàn)在的科技手段越來越多，攝像頭也可以作為重要的輔助措施。韓國松島市是一座30萬人的城市，晚上居住8萬人，治安和交通的攝像頭就有上萬個(gè)，這就使得治安案件非常少。相反，大院可能被盜的比例更大，因?yàn)樯鐣?huì)關(guān)注度降低了。

值得一提的是，安全問題與流動(dòng)人口過多有直接關(guān)系。這恰好倒逼戶籍改革，來降低人口流動(dòng)性，強(qiáng)化對(duì)中低收入人口的服務(wù)，包括醫(yī)療教育等保障問題。因此，安全問題是一個(gè)系統(tǒng)工程，封閉不是唯一的解藥。

《財(cái)經(jīng)》：盡管如此，很多人仍然反對(duì)封閉社區(qū)開放。

李鐵：理論遇到利益的時(shí)候永遠(yuǎn)是蒼白的，我也住在封閉小區(qū)里，中國大部分的中產(chǎn)階層都住進(jìn)了封閉小區(qū)里。一旦形成固定利益格局的時(shí)候，人們不去跟你講道理，只是關(guān)注我的利益是否受到侵犯。

《財(cái)經(jīng)》：關(guān)于存量改革的路徑，是否有所考慮？

李鐵：有些地方可以先行一步，比如在矛盾相對(duì)較小的地方，在法律界限不清晰、公共性較強(qiáng)的地方，可以逐步改造。有些地方則可以維持原有格局，你不動(dòng)，城市也死不了。

改革是漫長的過程。在未來城市中不再新建封閉社區(qū)。如果增量改革做好了，也就有了參照系。對(duì)于傳統(tǒng)封閉式社區(qū)居住的居民，也可以提供更多居住模式選擇的空間。