重估財政赤字與財政收支

賈康

在新階段，有必要打破簡單化、絕對化的思維框架，基于反思國內外經驗的總結，研究更靈活而積極審慎地掌握赤字率和防范風險的調控要領。

對中國經濟需要認識、適應和引領的“新常態(tài)”來說，當前“新”已明朗，但“?！边€有待實現。

經濟下行中，全國財政收入增幅明顯降低，落至2015年的5.8%，直觀表現低于同年度GDP增幅，而財政支出服務于“積極”政策取向的擴張加力，又成為客觀需要，于是財政收支矛盾在財政“過緊日子”中如何處理，便自然聚焦到赤字的概念和相關問題的把握上。

赤字如何來，賬上如何補

財政是國家各級政府履行職能的必然產物。財政收支過程中出現的赤字（“入不敷出”的數額，以紅色標出，故稱赤字）有自然而然的起源。任何一個國家各個財政年度的收支不可能絕對平衡（即恰好支等于收），如果出現支大于收，就會產生赤字，并帶來如何彌補赤字的問題。

古典經濟學家如其代表人物亞當·斯密，對于主動安排財政赤字持否定態(tài)度，對政府因為彌補財政赤字而發(fā)行公債的行為原則上亦不支持。在古典經濟學占統(tǒng)治地位的時期，“平衡預算”財政思想也成為各國政府財政活動的準則，主張以“量入為出”作為目標，實際結果寧肯有結余，不宜有赤字。

在現代市場經濟條件下，特別是在凱恩斯主義成型之后，財政赤字已被各國政府視作穩(wěn)定經濟所需反周期操作的政策工具，成為宏觀經濟調控中應用十分普遍的一個重要經濟變量。因此，在此階段上，出現赤字更多的不是自然原因，而往往是管理當局、決策層有意為之，視為政策工具而用。

彌補財政赤字的方式主要有三種：第一，用往年的財政結余彌補;第二，向銀行透支或借款彌補;第三，發(fā)行公債以債務收入彌補。

利用財政結余彌補赤字不會影響銀行信貸規(guī)模和貨幣發(fā)行量，也不會引起債務負擔。但從改革開放以來中國財政收支狀況看，只有個別年份略有結余。因此利用財政結余彌補赤字在中國現階段已無法實現。

歷史上曾經向中央銀行透支或借款、也就是直接或間接增加貨幣發(fā)行來彌補財政赤字。這種方式的實質是把財政赤字貨幣化，極易引起貨幣的非經濟發(fā)行，雖然過程簡便，但要面對的是貨幣增發(fā)所引起的通貨膨脹。

中國從1981年重新開始國債發(fā)行并用以彌補政府財政開支的不足，但在1993年之前，又始終沒有完全杜絕依靠向中央銀行透支或借款的方式來彌補財政赤字（俗稱“發(fā)票子補赤字”或“財政發(fā)行”），等于中央銀行直接投放基礎貨幣，被認為是通貨膨脹的一大來源。這條路已被阻斷：針對1993年發(fā)生的嚴重通貨膨脹，國務院決定從1994年以后不再以向中央銀行透支或借款的方式彌補財政赤字。從1994年開始，中國彌補財政赤字實際上只剩下一條比較規(guī)范的主要路徑——發(fā)行公債。

債務規(guī)模的不斷增長，又會隨之產生債務負擔的合理配置和債務負擔在代際間的轉換關系問題。這就需要“瞻前顧后”，實際上是要做好長期動態(tài)平衡和綜合平衡。

通過發(fā)行公債彌補財政赤字，是現代各國普遍做法。各國發(fā)行國債的很大部分，實際上是用于彌補政府財政赤字，盡管財政赤字形成原因和發(fā)債目的不盡相同。同時，發(fā)達國家還日益重視國債發(fā)行與國債交易在“公開市場操作”中對于貨幣政策的配合作用。

赤字去哪里，績效如何看

一般情況下，財政赤字對應的資金并不規(guī)定其用途，赤字是用來填補財政“入不敷出”的缺口，等值資金進入預算安排的大盤子，融入預算資金的整體安排中，即赤字資金并不會對應特別的支出項目，是支撐整個支出運轉的。

正是因為彌補赤字的資金納入預算安排大盤子，按照預算的統(tǒng)一協(xié)調安排，所以一般不能簡單說，赤字資金是拿來做哪項事情，是做了哪個項目或提供哪項服務。赤字資金支撐了全局運轉，表現為整個政府收支在預算“入不敷出”情況下實際上又最終歸于平衡（但其中發(fā)揮了“擴張”政策效應并伴隨有結構影響效應）。

所以從支出結構方面講，不同經濟體的不同特點的支出結構，在有赤字的情況下都是得到其支撐的，不能說赤字只支撐某些類型的支出而不支撐另外一些類型的支出。但是，在一般發(fā)達經濟體的地方層面，如果是地方公債，其中的一種特定類型——市政債，是發(fā)債用于特定的項目，在發(fā)債之前的信息是透明公開的，它的對應性就已非常明顯，并在運用的全程始終對應，這種情況下產生的地方財政赤字，里面的市政債部分的資金運用，則是有具體對應項目的。

無論是否有對應性，理論上都存在赤字使用的績效問題。有對應項目的市政債績效比較好考評，因為已經項目化了;沒有對應項目的支撐整個預算運轉的赤字資金的績效考評要復雜得多，實際上是整個財政收支安排的綜合績效考評。赤字須作為一個構件融入整個綜合績效考評，除市政績這樣資金用途明確的部分之外，不能孤立地單獨考慮赤字的績效如何。

赤字與支出結構的關系

中國過去財政收支結構曾有非常明顯的計劃經濟下“生產建設財政”特征，改革開放以后這個特征在改變，越來越趨向于一般市場經濟的情況。

在上世紀90年代后期明確提出促進公共財政建設后，支出結構越來越突出于保障民生，即很多支出是與維護基本公共服務、社會福利體系有關的事項。在應對1998年亞洲金融危機和2008年世界金融危機沖擊的兩次實踐中，又出現了階段性的政府支出中投資項目增加、比重上升的情況，但應該認為這只是反周期政策操作的特定階段情況，并不是常態(tài)。我們在反周期操作中間無論赤字少一些還是多一些，原理上講，均不能認為僅是為了支持投資，仍然是作為政策工具來實行反周期操作。

但是，不否定在赤字擴大的時候如果正好碰上政府擴大投資（以這兩次應對亞洲和全球金融危機為例），給人的印象似乎是擴大了的赤字規(guī)模，支撐了擴大的投資盤子。有這種印象或表象，并不能否定公共財政建設中從長期來看要追求的控制和調減政府生產建設職能、更多地充實政府的公共服務職能和履行社會保障體系建設責任的邏輯取向。

所以，不能說我們有了赤字所以才有這些收支結構的特點，也就是說，中國各階段財政收支結構上的特點，與赤字安排沒有直接聯系。

當前赤字安排與資金運用風險可控

赤字作為政策工具當然也有“雙刃劍”特點，如安排不當，其負面作用（風險因素）主要表現為兩條：一是使政府支出擴張過度，造成過大擴張因素和政府行為的“越界”與對民間投資的“擠出效應”;二是資金安排不合理，未能有效優(yōu)化結構甚至會加劇結構矛盾和社會矛盾，與應有的績效導向背道而馳。

中國改革開放以來，雖然基本上是“連年赤字”，但在總結調控經驗之中，赤字安排掌握已比較成熟，2015年度的赤字率（赤字規(guī)模與年度GDP之比）在2.3%-2.7%，但明顯處于安全區(qū)（安全區(qū)量值過去主要比照歐盟《馬約》所設3%的預警線）;未來年度不排除再提高一些，估計2016年可能達到甚至高出3%，但總體而言仍會謹慎把握;資金使用方向納入預算盤子堅持以穩(wěn)增長、優(yōu)結構、護生態(tài)、惠民生、促改革為原則，努力加強量化考評和多重監(jiān)督，結合著預算改革力求提升績效水平。所以中國在階段性提高赤字率過程中，赤字風險是可控的。

還有必要指出，赤字率3%的預警線，并不是所謂“國際公認的警戒線”，只是當年各歐盟成員國簽訂“馬約”時，為協(xié)調各國間的財政紀律以約束不同利益取向，“討價還價”中形成的一個整數量值，只反映相關談判主體的經驗與妥協(xié)。后來世界金融危機發(fā)生后，這一預警線在歐盟實際上已經全面失守。世界上其他經濟體，如屬于發(fā)達市場經濟的美國、日本，仍在調整中的俄羅斯，和屬于發(fā)展中經濟體的巴西，都并不承認和遵守這個3%預警線。

中國前些年比照歐盟，注重不超越3%赤字率，有其助益“穩(wěn)健”的意義和作用，但在引領新常態(tài)的新階段上，我們有必要打破簡單化、絕對化的思維框架，基于反思和國內外經驗總結，研究更靈活而積極審慎地掌握赤字率和防范風險的調控要領。

作者為全國政協(xié)委員、華夏新供給經濟學研究院院長