經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下處理環(huán)境保護(hù) 與群眾工作關(guān)系的再認(rèn)識(shí)

當(dāng)前我國處在社會(huì)生態(tài)的轉(zhuǎn)型期，如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)同步發(fā)展，需要洞察政府、企業(yè)和群眾的依存和作用關(guān)系。筆者從我國環(huán)境保護(hù)工作的視角探討環(huán)境保護(hù)與群眾之間的關(guān)系，試圖通過群眾這面鏡子，反映我國在社會(huì)轉(zhuǎn)型期中環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)關(guān)注的一些新問題，進(jìn)而分析產(chǎn)生的原因并提出一些對(duì)策性思考。

首先，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)的力度在加大，但群眾的滿意度、上訪案件、幸福指數(shù)則出現(xiàn)反差。僅就哈爾濱市為例，2013年投入減排資金3.48億元，推動(dòng)15個(gè)重點(diǎn)大氣污染減排項(xiàng)目、10個(gè)水污染減排項(xiàng)目、48個(gè)農(nóng)業(yè)源減排項(xiàng)目全面實(shí)施；2014年在農(nóng)村和生態(tài)保護(hù)方面，爭取國家、省專項(xiàng)資金近2.44億元，完成農(nóng)村環(huán)境連片整治示范項(xiàng)目50個(gè)，謀劃并實(shí)施新項(xiàng)目79個(gè)。但是，群眾的滿意度不高。據(jù)2014年國家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心公布的“公眾對(duì)城市環(huán)境保護(hù)滿意率調(diào)查結(jié)果”顯示，哈爾濱城市環(huán)保公眾總滿意率只有65.07%。

群眾上訪案件也沒有由于新環(huán)保法的實(shí)施而減少，反而激增。哈爾濱市在2013年共排查企業(yè)2000余家，督查整改重點(diǎn)環(huán)境問題62個(gè)，監(jiān)督轉(zhuǎn)移、處置危險(xiǎn)廢物2.7萬噸，查辦居民區(qū)擾民污染7300余件（次）。2014年，排查企業(yè)3000余家，立案處罰156件，監(jiān)督問題整改到位400余個(gè)，組建市環(huán)境應(yīng)急指揮中心，并有效處置了一批環(huán)境問題和環(huán)境突發(fā)事件。但是，群眾關(guān)心的環(huán)境問題總量卻不降反升。環(huán)境信訪量由2013年的7300余件激增至2014年的1.02萬件，同比增長39.7%。

幸福指數(shù)是近些年來衡量群眾生活狀態(tài)的一個(gè)積極標(biāo)量，與生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量緊密相關(guān)。近年來，隨著我國對(duì)流域區(qū)域的持續(xù)環(huán)境治理、環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的建立完善和環(huán)境信息的逐步公開，人民群眾能夠了解到空氣、水、土壤和生態(tài)等環(huán)境質(zhì)量在逐步改善和提高。這種環(huán)境質(zhì)量的逐步改善，與群眾反響有較大落差。體現(xiàn)在群眾對(duì)食品、飲用水和霧霾污染的擔(dān)心，直接影響群眾的幸福指數(shù)。2014年哈爾濱市公布的“客觀幸福指數(shù)”，即公共安全、國民教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、文化體育、收入分配這七項(xiàng)指標(biāo)中，生態(tài)環(huán)境排在倒數(shù)第三位。

其次，為什么群眾反饋與環(huán)保工作效果的預(yù)期存在上述三方面的反差，有“四個(gè)難以統(tǒng)一的問題”值得關(guān)注：

一是環(huán)保部門的環(huán)境指標(biāo)和群眾價(jià)值取向難以統(tǒng)一。這主要有兩方面問題：一方面，政府目標(biāo)制定的觀念沒有得到轉(zhuǎn)變，仍以主要污染物總量控制管理指標(biāo)為主，使群眾關(guān)心的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)弱化。導(dǎo)致環(huán)保部門依舊以上級(jí)交辦的具體目標(biāo)任務(wù)為行動(dòng)指南，追求專業(yè)化的階段性成果。另一方面，現(xiàn)行環(huán)境指標(biāo)是可計(jì)量的“數(shù)理化指標(biāo)”，不能反映不可計(jì)算的環(huán)境問題。如大氣霧霾的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)按“數(shù)理化指標(biāo)”經(jīng)常出現(xiàn)誤報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象。此外，按理化指標(biāo)被處理達(dá)標(biāo)的水，按照生物有機(jī)指標(biāo)不一定達(dá)標(biāo)。群眾關(guān)心的生活質(zhì)量與“主要污染物總量控制管理指標(biāo)”差距大。

二是法律的原則性和執(zhí)行的靈活性難以統(tǒng)一?，F(xiàn)階段新《環(huán)保法》的配套細(xì)則和一些地方法規(guī)，缺乏法律適用的可操作性及實(shí)施的便捷性，導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法的新困境。如對(duì)于基層環(huán)境監(jiān)管來說，面對(duì)的是數(shù)量龐大的小微企業(yè)，在告知無效的情況下，環(huán)保部門只能通過申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)，但申請(qǐng)法院執(zhí)行周期過長，且小微企業(yè)也無力承擔(dān)巨額處罰，不利于實(shí)際操作。再比如，《哈爾濱市城市居民居住環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定在住宅樓內(nèi)禁止開辦餐飲項(xiàng)目，但以下崗職工為主體的小微經(jīng)營項(xiàng)目多在居民樓下開辦餐飲項(xiàng)目，依法取締，存在執(zhí)行難的問題，并將產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾，不取締則使環(huán)境問題突顯，危害群眾環(huán)境權(quán)益。因此，在行政處罰上對(duì)弱勢(shì)群體一刀切，顯失公正。

三是政策的簡單化和落實(shí)的復(fù)雜化難以統(tǒng)一。近年來，對(duì)于社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的環(huán)境問題，政府在輿論壓力下經(jīng)常會(huì)急于作出承諾，倉促出臺(tái)政策回應(yīng)。這些政策在制定上過于急躁、缺乏科學(xué)性、調(diào)查研究不足，表現(xiàn)出簡單化、情緒化的傾向。政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容沒有反映客觀存在的現(xiàn)實(shí)情況，政策規(guī)定的各項(xiàng)行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律。面對(duì)復(fù)雜多變的具體環(huán)境問題，有些目標(biāo)定得過高，政策執(zhí)行容易受到現(xiàn)實(shí)條件和政策資源的制約缺乏可行性、操作性，有的因盲目追求短期成效缺乏系統(tǒng)性、延續(xù)性，有的缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性被鉆空子，形成上有政策下有對(duì)策。這都導(dǎo)致了政令不通、政策執(zhí)行不到位等問題的產(chǎn)生，影響了政府的公信力。

再次，在新常態(tài)下，為了處理好環(huán)境保護(hù)與群眾工作的關(guān)系，爭取群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的理解、支持、參與和有效監(jiān)督，使人民群眾成為環(huán)保工作力量的源泉，針對(duì)上述四方面難題，應(yīng)采取以下對(duì)策：

一是完善法律細(xì)則，修訂、淘汰一些地方法規(guī)。在環(huán)保法的框架下，已出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》等四個(gè)配套辦法。但還要在環(huán)境犯罪案件與公安部門無縫對(duì)接，環(huán)境犯罪案件的污染治理問題、代處置費(fèi)用的來源，突發(fā)環(huán)境事件的損害評(píng)估，拒不執(zhí)行行政處罰的后續(xù)手段等方面制定相應(yīng)配套措施，盡快推出相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)方面完整配套的司法解釋，并在制定配套實(shí)施細(xì)則的時(shí)候注意環(huán)境執(zhí)法程序上的合法化以及罰款的量化。增強(qiáng)地方法規(guī)的民主性，廣泛征求群眾、環(huán)保和其他部門代表的意見，對(duì)一些難以實(shí)施、定位不準(zhǔn)、甚至與國家法律相抵觸的地方法規(guī)進(jìn)行修訂和淘汰。

二是民主化決策要加強(qiáng)論證，增強(qiáng)科學(xué)性、可行性并有制度保證。面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境問題，政府要通過民主決策和科學(xué)評(píng)估，保證政策的科學(xué)性。民主化決策要求在政策制定過程中，既要使基層執(zhí)行人員參與決策議程，又要發(fā)揮專家學(xué)者以及廣大政策目標(biāo)群體的聰明才智。基層政策執(zhí)行人員來自第一線，有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，專家學(xué)者具有專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，二者結(jié)合，理論聯(lián)系實(shí)際，他們的建議往往具有可操作性。因此，要建立健全信息收集機(jī)制，提供全面、及時(shí)、準(zhǔn)確、適用的信息；建立健全咨詢論證機(jī)制，確保調(diào)研、專家論證、公眾參與。

三是環(huán)保部門要確立以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的價(jià)值取向。我國環(huán)境管理自上世紀(jì)70年代初起步以來，其目標(biāo)與重心在不斷調(diào)整與升級(jí)，相應(yīng)的管理模式也在轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)型升級(jí)軌跡：初期的達(dá)標(biāo)排放階段；中期的總量控制階段；目前的質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型升級(jí)階段。隨著環(huán)境形勢(shì)的變化，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量越來越關(guān)注，傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾的主觀感受存在差異。由此決定我國環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型升級(jí)已成為必然趨勢(shì)。因此，環(huán)保部門要淡化污染物排放總量等專業(yè)指標(biāo)，建立以改善群眾關(guān)心的環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的工作體系，樹立以環(huán)境質(zhì)量為主導(dǎo)的政績觀，把群眾滿意作為環(huán)保工作的最高追求。

四是環(huán)境宣傳要樹立與群眾相一致的觀念。要改變環(huán)境宣傳不接地氣，方式單調(diào)，對(duì)象錯(cuò)位，政治性、專業(yè)性過強(qiáng)，群眾不愿聽、聽不懂、不認(rèn)可的局面。更要糾正個(gè)別媒體進(jìn)行新聞炒作，誤導(dǎo)群眾的現(xiàn)象。實(shí)質(zhì)上，“環(huán)保工作從本質(zhì)上來說就是群眾工作”“關(guān)系著全體人民群眾的健康和安全”，因此，環(huán)境宣傳的試金石就是看是否把握住了民心，是否發(fā)揮了聚心凝力的作用，處理好環(huán)保與人民群眾的關(guān)系，既是打好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)步入新常態(tài)這個(gè)“人民戰(zhàn)爭”的“宣傳隊(duì)”，也是處理好各種人民內(nèi)部矛盾的“播種機(jī)”。

張彥林

現(xiàn)任哈爾濱市環(huán)保局經(jīng)開區(qū)（平房區(qū)）分局局長，兼任哈爾濱工業(yè)大學(xué)環(huán)境與社會(huì)研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任，東北林業(yè)大學(xué)客座教授，中國生態(tài)文明智庫專家。2010年曾獲國家環(huán)保宣傳教育大獎(jiǎng)寶鋼一等獎(jiǎng)。研究方向：環(huán)境教育理論與實(shí)踐，生態(tài)文明與環(huán)境政策。