供給側結構性改革背景下完善我國棉花進口政策的研究

吳　旭

(中國海洋大學MPA教育中心，山東青島266000)

?

供給側結構性改革背景下完善我國棉花進口政策的研究

吳旭

(中國海洋大學MPA教育中心，山東青島266000)

自加入世貿(mào)組織后，我國棉花進口實行關稅配額政策，進口市場大起大落，棉花產(chǎn)業(yè)競爭力下滑，面臨庫存高企、成本過高、結構短板的三座大山。通過分析棉花進口政策的演變，分析行業(yè)的發(fā)展走勢，找出棉花行業(yè)供給側結構性改革中存在的重點和難點，并提出建議。

棉花；進口政策；供給側結構性改革

棉花作為我國加入WTO時承諾實行關稅管理的九種主要農(nóng)產(chǎn)品之一，目前在我國進口貿(mào)易過程中仍實行關稅配額政策管理。政策實行十五年來，雖然國內(nèi)外市場形勢不斷變化，進口配額政策的調整幅度始終不大，國內(nèi)外市場運行一度發(fā)生嚴重背離，近年來國內(nèi)棉花市場大起大落，甚至出現(xiàn)了棉花高進口量與高庫存量并存的奇特現(xiàn)象?，F(xiàn)象的背后一方面是棉農(nóng)收益下降，種植面積連年萎縮，另一方面卻是棉企遭遇結構性原料短缺，開工率無法保障。棉花行業(yè)面臨急迫的“去庫存、去成本、補短板”的供給側改革需求。

一、我國棉花進口政策與貿(mào)易變化

(一)我國棉花進口關稅配額政策變化概況

關稅配額體制是在烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判中，為解決部分敏感農(nóng)產(chǎn)品的市場開放問題而建立起來的，是農(nóng)產(chǎn)品市場準入方面的重要內(nèi)容之一。關稅配額與傳統(tǒng)配額制度不同的是，原則上關稅配額不是對進口的硬性限制，而是體現(xiàn)關稅差別：配額內(nèi)實行低關稅，配額外實行較高的普通關稅。根據(jù)中國加入WTO時有關棉花市場準入的承諾，中國政府采取關稅配額的形式對棉花進口進行管理：配額內(nèi)棉花的進口關稅稅率為1%，超出配額的進口稅率，加入WTO初期為76%，2004年降至40%。我國棉花進口初始配額為74.3萬公噸；到2004年，進口配額逐步增加到89.4萬公噸[1]。執(zhí)行初期，該配額遠高于我國棉花進口量。但隨著入世后我國棉紡行業(yè)快速發(fā)展，對棉花的消費需求增長迅猛，加上配額內(nèi)關稅近于零，我國對進口棉花的消費量大幅度增加。為滿足國內(nèi)市場對棉花的需要，國家從2003年開始每年都要增發(fā)大量配額。但是，由于進口部分發(fā)達國家巨額補貼下的低成本棉花對國內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)構成了實質沖擊，從2005 年5月1日我國開始執(zhí)行對超配額棉花實行浮動的滑準稅①，并且在實施后每年對其計算公式或稅率做出不斷調整。此后若干年我國政府自行增發(fā)的棉花配額數(shù)量一直保持在較高水平，每年進口關稅配額內(nèi)棉花和關稅外配額(滑準稅)棉花數(shù)量均在百萬噸以上，推動棉花進口總量走高。自2014年起，我國棉花配額發(fā)放政策開始不斷調整，收緊趨勢十分明顯，先是棉花進口滑準稅上調，同時滑準稅配額中加工貿(mào)易配額的占比進一步擴大，從而減緩了棉花流轉和庫存消化速度，對一般貿(mào)易和海關特殊監(jiān)管區(qū)域棉花進口形成了明顯抑制。2015年，發(fā)改委更是宣布只發(fā)放89.4萬噸關稅進口配額，而不再增發(fā)棉花進口配額，今年繼續(xù)維持了這一政策。

(二)同時期我國棉花進口貿(mào)易變化概況

與棉花進口政策一直不斷進行微調相對應的是，同時期我國棉花進口市場風起云涌：從入世次年起，中國的棉花進口量就連續(xù)三年出現(xiàn)成倍增長。隨著2005年起全球紡織品被動配額全部取消，亞洲各國紡織業(yè)開始蓬勃發(fā)展，印度、巴基斯坦等國家棉花使用量大幅增長，我國棉花的使用量和進口量變化更加劇烈，一直到金融危機爆發(fā)之前，每年都保持在200萬噸以上的高位。金融危機之后，隨著其對全球棉紡行業(yè)的影響逐漸退去，我國棉花進口需求也逐漸復蘇，加上2011年以來，全球棉花供應持續(xù)寬松，市場供過于求使得國際棉價一路走低，棉企囤貨需求明顯擴張，棉花貿(mào)易商的交易熱情也不斷上漲。同時，2011年至2013年，我國實施了連續(xù)3年的棉花臨時收儲政策，由于收儲價格明顯高于國際棉價，使得國內(nèi)外棉花市場運行發(fā)生背離，內(nèi)外價差一直居高不下。中國棉花價格指數(shù)CCindex與進口棉花價格指數(shù)FCindex(折1%關稅)標準級棉花價差一度突破5000元/噸。巨大的價差刺激國內(nèi)貿(mào)易商大量進口囤貨，2012、2013年度棉花進口量分別創(chuàng)下歷史第一、第二高位。隨著2014年我國取消棉花臨時收儲政策推行目標價格直補，國內(nèi)棉價逐漸回歸市場供求的基本面，使得3年來持續(xù)高企的內(nèi)外棉價差迅速收窄，外棉價格優(yōu)勢隨之消失。此外，由于我國進口配額外棉花進口稅率高達40%，而棉紗進口稅率僅為5%至6%，自印度、巴基斯坦等國進口的協(xié)定稅率更是低至3.5%至4.5%。近年來，隨著印度、巴基斯坦、越南等國家勞動力成本優(yōu)勢明顯，棉紡織業(yè)發(fā)展迅猛，所生產(chǎn)棉紗在國際市場上具有較強的競爭力，我國自上述國家進口棉紗數(shù)量大幅增長，對進口棉花的替代效應明顯，大幅擠占了進口棉花的市場空間，2014、2015兩年我國棉花進口量明顯萎縮。

二、 2015年我國棉花進口貿(mào)易總體情況

2015年我國進口棉花147.5萬噸，比2014年(下同)減少39.5%；進口平均價格為每噸1.1萬元，下跌14.1%。近五年以來(即2011至2015年，“十二五”期間)，我國累計進口棉花1656萬噸，比“十一五”期間(下同)增加31.7%；進口值2348.5億元，增長63.6%。縱觀“十二五”期間，我國棉花年度進口量呈先揚后抑態(tài)勢，2012年進口量創(chuàng)下513.5萬噸的歷史新高，此后受國內(nèi)棉花進口配額發(fā)放政策收緊以及棉花目標價格補貼政策執(zhí)行等因素影響，“十二五”后期我國棉花進口規(guī)模以兩位數(shù)的跌幅逐年下滑，近兩年降幅更是高達40%左右。2015年，我國棉花進口量降至2004年以來最低，整個“十二五”期間年均降幅為12.3%。進口價格方面，“十二五”期間棉花進口均價呈現(xiàn)逐年下跌態(tài)勢，“十二五”初期的2011年進口均價達到創(chuàng)紀錄的每噸1.8萬元，到2015年已跌至每噸1.1萬元(圖1)。從進口來源來看，世界上棉花產(chǎn)量較大的美國、澳大利亞、印度和烏茲別克斯坦穩(wěn)居我國棉花進口來源地前4名，2015年自上述4國棉花進口量合計占當年我國棉花進口總量的80.3%。

三、棉花行業(yè)面臨的供給側結構性改革難點

(一)庫存高企成為行業(yè)“達摩克里斯之劍”

中國棉花流通體制改革以后，國內(nèi)外棉花價格聯(lián)動性開始增強，從棉花價格的歷史數(shù)據(jù)來看，棉花價格差距一直存在，但棉花價格走勢卻基本一致。中國棉花市場不能脫離國際市場，在棉花貿(mào)易中中國雖然占有重要地位，但對棉花價格的反應卻是被動的，2010年9月到2011年8月期間表現(xiàn)的尤為突出，受國際市場供需關系影響，國內(nèi)棉花價格波動激烈，暴漲暴跌幅度超過100%。為了穩(wěn)定棉花價格，調節(jié)棉花供需矛盾，維持國內(nèi)棉農(nóng)和棉紡企業(yè)的市場預期，保障棉農(nóng)、棉紡企業(yè)的利益，實現(xiàn)棉花生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，2011年至2013年，我國連續(xù)實施了三年的棉花臨時收儲政策，該政策實施后，國內(nèi)棉花價格趨穩(wěn)，棉農(nóng)植棉種植積極性得到保護，國內(nèi)棉花行業(yè)保持穩(wěn)定發(fā)展，棉紡行業(yè)也得到穩(wěn)定的原料供應[2]。但同時，國內(nèi)外棉花價格也開始出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，國內(nèi)棉花價格超過進口棉花價格且價差越拉越大。國內(nèi)棉紡行業(yè)成本高于國外導致行業(yè)競爭力下降，嚴重制約棉紡行業(yè)健康發(fā)展，更可怕的是，棉花庫存開始不斷攀升新高，截止2015年，國家儲備庫存超過1000萬噸，加上商業(yè)庫存的期末庫存總量更是超過1300萬噸，而2015年國內(nèi)棉花全年消費量僅670萬噸。居高不下的國儲棉庫存使得我國棉花市場壓力大增，一方面讓國家財政包袱沉重，以2012年為例，當年國儲棉收購了634萬噸，占全國棉花產(chǎn)量的90%以上，除去國儲棉已經(jīng)拋售的部分，加上2011年以前的庫存，每年國家要支付的資金利息、倉儲費，以及要承擔的國儲棉高收低拋的損失就達到300億元左右；另一方面，棉紡企業(yè)對國儲棉如何收購拋儲的擔憂直接影響企業(yè)原材料采購和生產(chǎn)，成為行業(yè)發(fā)展隱患，一來如果大量國儲棉低價入市，必將進一步打壓市場價格，對有庫存的棉企、棉商來說將是嚴峻挑戰(zhàn)；二來紡織企業(yè)對優(yōu)質棉的需求強烈，儲備棉的質量能否滿足企業(yè)的實際需要是各方存疑的焦點，由于國儲棉品質可能會隨著庫存時間的拉長不斷下降，因此出臺合理的、有連續(xù)性的、可預期的儲備棉輪出政策已是當務之急。

(二)成本過高是行業(yè)競爭力的“戈爾迪之結”

同發(fā)達國家相比，中國棉花種植和采摘的機械化程度低，棉花生產(chǎn)仍以手工為主，勞動力成本逐年攀升，和進口棉花相比，國產(chǎn)棉花價格高、收益低。發(fā)達國家對棉花生產(chǎn)的補貼力度比中國對棉花生產(chǎn)的補貼力度強，因此國外棉花在國際上流通時具有很大的價格優(yōu)勢，而中國棉花消費量的增加主要來源于中國棉紡織工業(yè)的發(fā)展，所以在國內(nèi)外棉花價格差距較大的情況下，國內(nèi)棉紡織工業(yè)將優(yōu)先選擇進口低價棉花[3]。國內(nèi)新增的市場機會并未轉化為棉農(nóng)增收的機會，導致國內(nèi)棉花種植農(nóng)戶獲利越來越困難，棉花種植收益情況不斷惡化，內(nèi)地部分省份棉農(nóng)幾乎無利潤甚至出現(xiàn)虧損。棉農(nóng)收益不穩(wěn), 甚至總體下降, 使農(nóng)民種棉積極性難以得到提振，伴之而來的就是植棉面積逐年下滑，棉花質量更趨不穩(wěn)定。一方面我國棉花種植面積連年遞減，2011年以來更是連年大幅減少，2015年全國棉花播種面積僅380萬公頃，與2007年的高位相比已經(jīng)減少了超過200萬公頃，未來種植面積可能繼續(xù)下滑。另一方面農(nóng)戶收益難以保障，就缺乏資金和動力擴大生產(chǎn)，棉花規(guī)?；a(chǎn)的推廣進度無法加快，尤其是山東、河北、河南等內(nèi)地種棉省份大多數(shù)棉農(nóng)仍處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，分散種植的耕作模式導致國產(chǎn)棉質量極不穩(wěn)定，總體質量嚴重下降。以往，國內(nèi)3128B級以上質量的棉花占85%以上，而2015年則不足60%，3129、2129、1129級等高品質棉花更是少見。一般而言，3128級皮棉適合紡32、40支等常規(guī)紗線，若紡50支以上的高支紗則需要品質更好的棉花作配棉，由于國產(chǎn)棉花產(chǎn)量和質量的雙降，導致國產(chǎn)棉花無法滿足棉紡企業(yè)需求，進而制約棉紡行業(yè)發(fā)展。

(三)結構短板是行業(yè)發(fā)展的“阿克琉斯之踵”

在經(jīng)歷了入世初期的棉紡行業(yè)快速發(fā)展期后，隨著全球經(jīng)濟增速的放緩，紡織品和服裝消費需求萎縮，我國棉紡行業(yè)面臨產(chǎn)業(yè)升級轉型的瓶頸期。據(jù)中國棉紡織行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2014年國內(nèi)紡企實際開工率在7000至8000萬錠，2015年預計實際開工率只有5000至6000萬錠。在印度、越南、老撾等亞洲發(fā)展中國家憑借人力成本的優(yōu)勢加速搶入棉紡行業(yè)的情況下，我國棉紡行業(yè)原有產(chǎn)品結構正在急劇變化，成本的抬高導致低端紗線產(chǎn)能失去競爭力，目前我國棉紡行業(yè)基本退出了40支以下低端棉紗產(chǎn)品的國際競爭。與之形成鮮明對比的是，以高品質棉花為原料的高支紗產(chǎn)能卻持續(xù)擴大，2013年至2015年底，全國棉紗產(chǎn)能總體下降40%左右，但50支以上的中高支紗產(chǎn)能卻增長了20%左右。由于同時期國產(chǎn)棉花供給不增反降，尤其是棉企迫切需要的高品質棉花更是稀缺，導致我國棉花結構性供給缺口巨大，澳棉、美棉等高品質進口棉受到企業(yè)青睞，進口需求持續(xù)旺盛，而國產(chǎn)低品質棉花難以滿足企業(yè)生產(chǎn)，棉紡企業(yè)對價高質劣的國產(chǎn)棉花缺乏興趣，符合企業(yè)要求的棉花數(shù)量不足，制約生產(chǎn)規(guī)模擴大，棉紡企業(yè)呈現(xiàn)明顯的兩極分化態(tài)勢：一些資金技術實力雄厚的大型棉紡企業(yè)紛紛轉向國外投資辦廠，到印度、越南、老撾等人力成本低廉且易于獲取生產(chǎn)原料的國家承包土地，開設工廠；而大量缺乏資金和實力走出去的小企業(yè)被迫減產(chǎn)度日甚至停產(chǎn)倒閉。2015年以來，棉紡行業(yè)洗牌進程明顯加快，兼并重組現(xiàn)象日益顯著，大量棉紡企業(yè)老舊資產(chǎn)進入拍賣處置程序，且頻繁出現(xiàn)流拍現(xiàn)象。

四、供給側結構性改革背景下的棉花市場發(fā)展趨勢

(一)棉花進口市場走勢

隨著目標價格直補政策進一步落實，我國棉花價格逐步回歸市場理性，加上受氣候影響，南亞地區(qū)、巴西等世界棉花主產(chǎn)區(qū)棉花減產(chǎn)，外棉價格持續(xù)看漲，國內(nèi)外棉花價格嚴重倒掛的現(xiàn)象再次出現(xiàn)的可能性不大。加上國家引導企業(yè)多用國內(nèi)棉的政策導向，未來幾年再次大幅增發(fā)棉花進口配額的可能性較低，每年關稅內(nèi)配額發(fā)放量可能維持在89.4萬噸的最低額度，企業(yè)進口將受到很大限制，對高品質外棉的需求將持續(xù)旺盛。

(二)短期內(nèi)國內(nèi)棉花市場走勢

根據(jù)2015年12月召開的中央農(nóng)村工作會議，我國當前的工作重點之一是著力加強農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，加快消化過大的農(nóng)產(chǎn)品庫存量，國儲棉出庫成為各方關注的重中之重[4]。4月15日，國家發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)布關于國儲棉輪換的公告，5月3日起，國家儲備棉正式開始拋售，成交情況火爆，成交量維持高位。但從目前情況來看，貿(mào)易商參與國儲棉拍儲的積極性遠高于紡企，目前已拍得拍儲棉花的三分之一以上，由于貿(mào)易商拍得的棉花不會拿來自用而要繼續(xù)出售獲利，因此貿(mào)易商的囤貨和出貨節(jié)奏將很大程度上影響未來兩年的棉花市場走勢。

(三)長期內(nèi)國內(nèi)棉花市場走勢

國內(nèi)2014年開始以目標價格直補政策取代了臨時收儲政策，該政策起初實施范圍僅局限在新疆地區(qū)，后來雖擴大到內(nèi)地其他省份，但補貼力度遠小于新疆地區(qū)。與內(nèi)地相比，新疆地區(qū)棉花總體質量水平較好，種植規(guī)?；?、機械化程度較高，為國家鼓勵發(fā)展的重點區(qū)域，補貼金額的差異將推動國內(nèi)棉花種植進一步向新疆集中，進而帶動新疆棉紡業(yè)的快速發(fā)展[5]。截至2015年底，新疆紡織產(chǎn)業(yè)規(guī)模已達1000萬錠，綜合各種補貼之后每噸棉紗成本要低于內(nèi)地3000元左右。隨著未來幾年中央的各種稅收、電力改革的逐步推進，新疆紡織企業(yè)的競爭優(yōu)勢將進一步顯現(xiàn)，新疆將成為國內(nèi)棉花市場未來發(fā)展的關鍵。

五、對完善我國棉花進口政策的相關建議

(一)完善棉花進口信息收集發(fā)布預警制度

由中國儲備棉管理總公司和發(fā)改委價格監(jiān)測中心共同建設的“國家棉花市場監(jiān)測系統(tǒng)”2009年已經(jīng)全面建設完成，該系統(tǒng)可以密切跟蹤國內(nèi)外棉花市場變化，準確反映市場供求趨勢，為國家宏觀調控提供可靠的決策依據(jù)，同時也為涉棉企業(yè)經(jīng)營決策提供信息參考，正確引導國內(nèi)棉花生產(chǎn)與消費[6]。然而受各方面因素限制，該系統(tǒng)仍不完善，尤其在對進口市場的及時監(jiān)測預警方面仍顯滯后，建議國家繼續(xù)給予大力支持，完善棉花信息收集發(fā)布預警制度，使其在棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

(二)建立滑準稅稅率與目標價格聯(lián)動機制

滑準稅稅率是以進口完稅價格為基準進行計算，征收滑準稅可以使進口商品價格越高，其進口關稅稅率越低。在大量棉花進口的情況下，滑準稅的征收在一定程度上減少了進口棉對國內(nèi)棉花市場的沖擊，保護了棉農(nóng)收益。這相當于為進口棉花價格設置了底限，因此對國內(nèi)棉花市場價格形成支撐[7]。但在過去五年進口棉花數(shù)量暴漲暴跌的過程中，該作用并未能很好的發(fā)揮出來，主要原因在于滑準稅稅率與國內(nèi)市場價格的完全脫節(jié)。建議進一步測量、優(yōu)化滑準稅計算公式，增強其與以目標價格為代表的國內(nèi)市場價格的聯(lián)動性。

(三)鼓勵國內(nèi)企業(yè)海外棉資收購

由于國內(nèi)棉花種植面積的不斷下降，棉紡行業(yè)原料的供需缺口已經(jīng)日益明顯，要滿足行業(yè)發(fā)展對原料的需求，依賴國際市場的補充將是必由之路。在國家進口配額政策短期內(nèi)難以放寬的情況下，一個重要途徑就是鼓勵棉紡企業(yè)及早走進國際市場，去非洲、南亞等國家需求合作，到海外承包土地、投資建廠，充分利用當?shù)氐馁Y源拓寬企業(yè)發(fā)展之路。同時也有利于借鑒世界各國棉企的發(fā)展經(jīng)驗，提高產(chǎn)品高附加值，促進企業(yè)進一步提質增效，向技術、品牌、營銷等領域拓展和轉移。

注釋：

①滑準稅亦稱滑動稅，是對進口稅則中同一種商品按其市場價格標準分別制定不同價格檔次的稅率而征收的一種進口關稅。

[1]王曉軒,李海燕.我國關稅配額對棉花產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易的影響[J].合作經(jīng)濟與科技, 2013(7):93-95.

[2]李麗,胡繼連.棉花收儲政策對棉花市場的影響分析[J].山東農(nóng)業(yè)大學學報:社會科學版, 2014,16(1):21-25.

[3]宋聚國,劉藝卓.進口對我國棉花產(chǎn)業(yè)的影響分析[J].農(nóng)業(yè)技術經(jīng)濟,2010(5):91-97.

[4]胡文忠,王遼衛(wèi).供給側改革下我國糧油進口形勢與展望[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊,2016(7).

[5]王純禮.中國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢及對新疆的影響[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟,2014(10):39-43.

[6]國家發(fā)改委學術委員會辦公室課題組.新形勢下我國棉花價格問題研究[J].經(jīng)濟研究參考,2013(39):3-38.

[7]溫思美,譚硯文.滑準稅對中國棉花市場的影響分析[C]// 2007’中國國際棉花會議，2007.

(責任編輯：王佩)

Research on Improving Cotton Import Policy in China under the Background of Supply Side Structural Reform

WU Xu

(MPA Education Center, Ocean University of China, Tsingtao Shandong 266000, China)

Since joining the WTO, China’s cotton import has been under tariff quota. Big fluctuations in import market, declined competitive power of cotton industry, excessive stock, high cost and incomplete development have become the main barriers. This thesis starts with the evolution of cotton import policies and then analyzes the growing trend of this industry. After finding out the key points and difficulties in structural reform of cotton supply side, some suggestions are raised in the end.

cotton; import policies; structural reform of supply side

1673-2103(2016)04-0093-04

2016-02-26

吳旭(1988-)，男，山東菏澤人，碩士研究生，研究方向：公共政策。

F752.61

A