《內(nèi)羅畢國(guó)際船舶殘骸清除公約》對(duì)我國(guó)相關(guān)立法的啟示

姚　欣

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

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《內(nèi)羅畢國(guó)際船舶殘骸清除公約》對(duì)我國(guó)相關(guān)立法的啟示

姚欣

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

摘要：我國(guó)沿海海岸線漫長(zhǎng)，沉船事故屢有發(fā)生，但目前尚未有一部完整的法律來(lái)規(guī)范沉船殘骸的打撈清除及善后工作。2015年4月14日，《內(nèi)羅畢國(guó)際船舶殘骸清除公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）正式生效，它代表著國(guó)際上對(duì)殘骸打撈和清除發(fā)展趨向的共鳴。本文將從分析我國(guó)船舶殘骸清除現(xiàn)狀入手，考量《公約》對(duì)我國(guó)的適用性，得出我國(guó)暫不宜加入《公約》的結(jié)論，并連系《公約》來(lái)對(duì)創(chuàng)立和完善我國(guó)殘骸清除立法和規(guī)制提出建議。

關(guān)鍵詞：《殘骸清除公約》；船舶殘骸清除；立法

《內(nèi)羅畢國(guó)際船舶殘骸清除公約》生效至今已近一年，目前有15個(gè)締約國(guó)。作為航運(yùn)大國(guó)的中國(guó)，雖暫未加入該《公約》，但在航運(yùn)、海洋環(huán)境的保護(hù)、船舶保險(xiǎn)、國(guó)內(nèi)沉船殘骸打撈和清除等諸多方面必將受到《公約》影響。因此，分析我國(guó)船舶殘骸清除的現(xiàn)狀，考量《公約》對(duì)我國(guó)的適用性，探討其對(duì)我國(guó)船舶殘骸清除立法的影響，已成為我國(guó)海事立法方面亟待解決的問(wèn)題之一。

一、《公約》簡(jiǎn)況

一直以來(lái)，對(duì)于沉船事故發(fā)生后的殘骸打撈清除（Wreck Removal）以及殘骸對(duì)海洋環(huán)境的影響等相關(guān)問(wèn)題，國(guó)際上及各國(guó)國(guó)內(nèi)法都缺乏系統(tǒng)的理論研究和法律規(guī)定。隨著海上貿(mào)易的不斷發(fā)展，沉船事故頻頻發(fā)生，因沉船殘骸所引發(fā)的各種問(wèn)題得到了國(guó)際海事組織 （International Maritime Organization，簡(jiǎn)稱IMO）的關(guān)注。1996年，IMO第73次會(huì)議第一次提出了《殘骸清除公約草案》。經(jīng)過(guò)多次大會(huì)的不斷討論、修改，最后于2007年5月在內(nèi)羅畢召開(kāi)的外交會(huì)議上決議并通過(guò)了《公約》。《公約》從2007年11月9日起一年內(nèi)開(kāi)放簽署，并從滿10個(gè)國(guó)家簽署并批準(zhǔn)加入的一年后正式生效。①2015年4月14日，自丹麥成為第十個(gè)締約國(guó)的一年后，《公約》正式生效。

《公約》包括有二十一個(gè)條款以及一個(gè)附件，其內(nèi)容以締約國(guó)、受事故影響方和船舶所有方在殘骸打撈和清除中的權(quán)利、義務(wù)為主，涉及《公約》適用范圍，沉船事故處理的程序，強(qiáng)制打撈清除支出的補(bǔ)償制度，爭(zhēng)端的解決等方面。《公約》目的是確切劃分各沿岸國(guó)對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)殘骸清除的權(quán)利及義務(wù)，進(jìn)而保證船舶殘骸得到及時(shí)、有效的清除，以彌補(bǔ)國(guó)際法律框架在規(guī)制殘骸清除方面的缺陷?！豆s》生效標(biāo)志著一套比較完善的國(guó)際性船舶殘骸清除制度得以首次創(chuàng)設(shè)，同時(shí)也是各國(guó)制定與完善相關(guān)法律制度的借鑒。

二、當(dāng)前中國(guó)殘骸清除狀況分析

近十幾年來(lái)，我國(guó)航運(yùn)業(yè)不斷發(fā)展，內(nèi)外貿(mào)船舶數(shù)量激增帶來(lái)了航道擁堵等問(wèn)題，船舶碰撞、觸礁等沉船事故頻頻發(fā)生。但是，由于我國(guó)在船舶殘骸清除方面立法的缺失以及實(shí)踐中船舶公司的難處，使得海事主管部門不能順利開(kāi)展清除殘骸、清除費(fèi)用支出的追償方面的工作。

（一）我國(guó)缺少專門法律來(lái)規(guī)制船舶殘骸的清除。涉及殘骸清除的規(guī)定多分散于若干法律和行政法規(guī)中，比如《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》）、《中華人民共和國(guó)打撈沉船管理辦法》、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)防治船舶污染海域管理?xiàng)l例》等。以上法律法規(guī)中，《打撈沉船管理辦法》對(duì)沉船打撈規(guī)定相對(duì)全面，但在殘骸的定位、標(biāo)記，殘骸清除責(zé)任劃分、費(fèi)用清償?shù)确矫嫖从杳鞔_，且自1957年實(shí)行至今的《打撈沉船管理辦法》難以適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，甚至部分規(guī)定與現(xiàn)行其他法律發(fā)生沖突，往往造成海事主管部門無(wú)法可依、有法難依的情況。

（二）我國(guó)涉及船舶殘骸清除的以上法律規(guī)定中，對(duì)于清除責(zé)任主體的規(guī)定存在沖突，包括沉船所有人、沉船所有人與經(jīng)營(yíng)人、肇事方、污染海洋環(huán)境的船只或有關(guān)作業(yè)單位等不同規(guī)定。這些不一致的規(guī)定導(dǎo)致海事主管部門在沉船事故中認(rèn)定責(zé)任主體時(shí)無(wú)所適從，殘骸清除工作不能順利進(jìn)行。

（三）我國(guó)缺少有效機(jī)制以保障償付清除費(fèi)用。沉船事故發(fā)生后，海事主管部門第一時(shí)間對(duì)船舶殘骸進(jìn)行定位、標(biāo)記和清除，這一過(guò)程會(huì)耗費(fèi)大量的財(cái)力、物力和人力，隨后海事主管部門向事故責(zé)任人追討其花費(fèi)，以及指派第三方清除公司代履行的報(bào)酬。但在實(shí)踐中，由于清償支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于殘骸及打撈物的價(jià)值，清除責(zé)任人或無(wú)力負(fù)擔(dān)費(fèi)用而選擇破產(chǎn)，或隱匿其身份，將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，并設(shè)立單船公司以躲避承擔(dān)巨額清除費(fèi)用的責(zé)任?；谝陨显?，海事主管部門陷入兩難境地，一方面，清除船舶殘骸過(guò)程中的巨額支出無(wú)法得到保障；另一方面，適時(shí)且合理的清除殘骸是其行政責(zé)任所在。

綜合以上分析，面對(duì)我國(guó)船舶殘骸清除的法律及實(shí)踐現(xiàn)狀，一部完整規(guī)定我國(guó)船舶殘骸清除的法律和一套規(guī)范的船舶殘骸清除制度亟待出臺(tái)。

三、《公約》在中國(guó)適用的局限性分析

目前，我國(guó)在船舶殘骸清除方面的立法及實(shí)踐尚不完善，仍有諸多國(guó)內(nèi)法尚未解決的問(wèn)題。在此情形下，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)我國(guó)是否應(yīng)該立刻加入《公約》，適用《公約》規(guī)定來(lái)規(guī)范我國(guó)殘骸清除制度，并完善我國(guó)相關(guān)法律存在不同看法。筆者認(rèn)為，我國(guó)加入《公約》的時(shí)機(jī)尚不成熟，適用《公約》的規(guī)定存在以下局限性：

（一）《公約》適用范圍對(duì)中國(guó)存在局限性

由于航行條件、航道復(fù)雜、船舶密度大等多種原因，目前我國(guó)沉船事故頻發(fā)的區(qū)域是領(lǐng)海以內(nèi)的水域，包括內(nèi)水、內(nèi)海、領(lǐng)海?！豆s》規(guī)定適用區(qū)域是一締約國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，其中第三條第二款規(guī)定了可擴(kuò)大適用的范圍。②因此，一方面，《公約》在我國(guó)沉船事故的多發(fā)地區(qū)不完全適用；另一方面，若《公約》適用于作為一國(guó)可完全行使排他主權(quán)的水域的領(lǐng)海，將會(huì)影響我國(guó)在領(lǐng)海內(nèi)自由行使權(quán)利。通過(guò)國(guó)內(nèi)立法來(lái)規(guī)定我國(guó)水域內(nèi)的船舶殘骸清除問(wèn)題，比適用《公約》來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題更為合適。

（二）《公約》所規(guī)制的責(zé)任主體存在局限性

《公約》第十條第一款將清除殘骸的責(zé)任主體規(guī)定為船只的“登記所有人”，“船只登記所有人需要負(fù)擔(dān)本公約第七條至第九條中規(guī)定的定位、標(biāo)記和清除殘骸等各項(xiàng)花費(fèi)”，并明確登記所有人的定義。③我國(guó)的《海上交通安全法》所規(guī)定的殘骸清除責(zé)任主體是“沉沒(méi)物、漂浮物的所有人、經(jīng)營(yíng)人”。筆者認(rèn)為，相比較之下，后者的規(guī)定更符合我國(guó)殘骸清除的現(xiàn)狀。

實(shí)踐中，船只實(shí)際所有人往往會(huì)設(shè)立單船公司，把購(gòu)買的船只以該公司的名義進(jìn)行登記，此外無(wú)任何財(cái)產(chǎn)。該公司在沉船事件發(fā)生以后即告破產(chǎn)，并且因?yàn)闆](méi)有其他財(cái)產(chǎn)，在不能執(zhí)行情況下逃避其承擔(dān)清除費(fèi)用的責(zé)任。若將責(zé)任主體限制于登記所有人，在上述情況下，船舶實(shí)際所有人無(wú)需承擔(dān)責(zé)任，清償費(fèi)用無(wú)法得到保障；若將責(zé)任主體擴(kuò)展到船舶的經(jīng)營(yíng)方及沉船事故過(guò)錯(cuò)方，能夠相對(duì)合理且有效地追償殘骸清除的支出。

（三）《公約》在責(zé)任限制機(jī)制方面的局限性

近年來(lái)，沉船事故發(fā)生后清除殘骸花費(fèi)的人力、物力增加，總費(fèi)用也不斷提高，海事主管部門在清除殘骸后向責(zé)任主體追償?shù)碾y度變大。《公約》允許在締約國(guó)海事主管部門追討殘骸清除支出情況下，船只登記所有人援引所有相關(guān)的國(guó)際和國(guó)內(nèi)制度來(lái)限制其責(zé)任。若我國(guó)適用《公約》這一規(guī)定，則清除責(zé)任人可援引《海商法》第十一章④的限制責(zé)任，該規(guī)定的責(zé)任限額一般遠(yuǎn)少于清償殘骸的支出，從而難以足額給付海事主管部門的費(fèi)用。這勢(shì)必會(huì)對(duì)海事主管部門的工作產(chǎn)生影響，加大了政府在殘骸清除方面的支出，不利于國(guó)計(jì)民生。因此，筆者基于國(guó)家和社會(huì)公共利益考慮認(rèn)為，我國(guó)船舶殘骸清除制度不適用《公約》規(guī)定的責(zé)任限制制度更為妥當(dāng)。

四、《公約》對(duì)中國(guó)殘骸清除立法的啟示

結(jié)合筆者以上分析可知，我國(guó)暫未完全具備加入該《公約》的時(shí)機(jī)和條件。但是，在我國(guó)亟需建立一套相對(duì)完善的船舶殘骸清除機(jī)制的情形下，《公約》作為國(guó)際性和代表性的殘骸清除規(guī)制對(duì)于我國(guó)相關(guān)立法和制度建設(shè)有寶貴的啟示和借鑒意義。下文中，筆者將對(duì)這些啟示一一進(jìn)行分析。

（一）擴(kuò)大適用對(duì)象的范圍

《公約》適用對(duì)象為“船舶”及“殘骸”，并將“殘骸”的范圍適當(dāng)擴(kuò)大。“船舶”為在海洋中運(yùn)營(yíng)的各類船只，涵蓋有固定平臺(tái)之外的水翼艇、氣墊船、潛水器、浮動(dòng)航行器和浮動(dòng)平臺(tái)?！皻埡　睘榘l(fā)生沉船事件后，某艘沉沒(méi)或者擱淺的船只；或者是沉沒(méi)、擱淺船只的任何部分，涵蓋當(dāng)時(shí)或曾在該船只上的一切物品；或船只在航行中滅失的并在海洋中擱淺、沉沒(méi)或者漂浮的一切物品；或?qū)⒁蚝侠眍A(yù)期將要沉沒(méi)或擱淺的某一船只，如果尚且未為救助該船只或處于危險(xiǎn)中的任何財(cái)產(chǎn)采取合理措施的情況下。

我國(guó)目前僅有強(qiáng)制對(duì)沉沒(méi)物、漂浮物進(jìn)行清理的法律條款，比如《海上交通安全法》第四十條第一款的規(guī)定。⑤相比較而言，《公約》將擱淺物、即將沉沒(méi)或擱淺的船只等納入其適用范圍，為海事主管部門清除這類雖未沉沒(méi)但對(duì)海洋航行安全和環(huán)境產(chǎn)生阻礙物品提供了依據(jù)，無(wú)需浪費(fèi)時(shí)間核定沉船沉物是否屬于法律調(diào)整對(duì)象。我國(guó)在船舶殘骸清除制度中借鑒《公約》對(duì)適用對(duì)象的規(guī)定，將有利于海事主管部門提高工作效率，保障國(guó)家和社會(huì)公共利益。

（二）建立呈報(bào)、定位和標(biāo)記制度

《公約》第五條規(guī)定了沉船事故發(fā)生后，船長(zhǎng)及經(jīng)營(yíng)人的即時(shí)呈報(bào)義務(wù)，并規(guī)定呈報(bào)所需包含的信息。⑥我國(guó)有關(guān)殘骸清除的法律法規(guī)同樣要求船長(zhǎng)或經(jīng)營(yíng)人在事故發(fā)生后立即向海事主管部門呈報(bào)的義務(wù)，但未統(tǒng)一規(guī)定呈報(bào)的形式及內(nèi)容，往往造成船舶報(bào)告信息的缺失，給海事主管部門清除殘骸工作造成阻礙。借鑒《公約》有關(guān)事故報(bào)告的規(guī)定，統(tǒng)一呈報(bào)的形式，便于海事主管部門和海洋環(huán)境管理部門準(zhǔn)確掌握和分析信息，迅速有效地采取措施清除殘骸。

《公約》第七條、第八條是對(duì)締約國(guó)在沉船事故發(fā)生后，準(zhǔn)確定位、標(biāo)記殘骸，并公布其所在地區(qū)的義務(wù)的規(guī)制條款。我國(guó)在這方面仍處于立法的空白階段，《公約》的規(guī)定為我國(guó)完善立法提供了啟示。若一區(qū)域有沉船事故，未能對(duì)殘骸進(jìn)行準(zhǔn)確定位和有效標(biāo)記，很可能影響該區(qū)域航道安全，威脅過(guò)往船只的安全。在我國(guó)船舶殘骸清除立法中加入有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)一步明確有關(guān)制度，海事主管部門在對(duì)殘骸進(jìn)行定位、標(biāo)記后，可依此規(guī)定向清除責(zé)任人追償費(fèi)用，保障清除費(fèi)用能足額償付。

（三）增設(shè)即刻強(qiáng)制清除的制度

船舶發(fā)生事故后，受影響的國(guó)家一般都給予船舶登記人一個(gè)合理期限，要求其在該期限內(nèi)清除殘骸，該國(guó)可在殘骸未被清除的情形下強(qiáng)制清除，所有花費(fèi)由船舶登記人支付，此即眾多國(guó)家廣泛適用的限期強(qiáng)制清除制度。《公約》第九條第六款在規(guī)定了上述制度之外，增設(shè)了即刻強(qiáng)制清除制度，即殘骸的危害加重時(shí)，受影響國(guó)可以于通知船舶登記國(guó)和所有人之后，馬上進(jìn)行清除工作，登記人將負(fù)責(zé)相關(guān)的支出。

我國(guó)《海上交通安全法》有類似限期強(qiáng)制清除的規(guī)定，《公約》新增即刻強(qiáng)制清除的制度對(duì)我國(guó)有效規(guī)制沉船殘骸的清除提供了啟示。在某些船舶事故中，若不立即清除殘骸，將會(huì)導(dǎo)致航道安全處于危險(xiǎn)之中，或是對(duì)海洋環(huán)境造成巨大損害，相比等待船舶登記人來(lái)清除，即刻強(qiáng)制清除制度凸顯出其合理性。因此，我國(guó)在船舶殘骸清除立法中，可在延續(xù)《海上交通安全法》第四十條規(guī)定同時(shí)，增加即刻強(qiáng)制清除制度的規(guī)定，以應(yīng)對(duì)緊急情況下殘骸的強(qiáng)制清除問(wèn)題。

（四）建立強(qiáng)制保險(xiǎn)以及直接訴訟的制度

《公約》第十二條是對(duì)強(qiáng)制保險(xiǎn)以及直接訴訟的規(guī)定，它成為保障清除花費(fèi)得到給付的重要依據(jù)。該條雖未直接規(guī)定保險(xiǎn)人需對(duì)沉船殘骸進(jìn)行清除，但是將其放在與船舶登記所有人相同的地位，根據(jù)該規(guī)定海事主管部門或關(guān)聯(lián)第三方可以訴訟方式來(lái)實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)人清除沉船殘骸的責(zé)任。

正如前文所提及，船舶事故發(fā)生后，擁有該船舶的單船公司通常以破產(chǎn)為由逃避殘骸清除的責(zé)任。即使沉船事先投保船舶責(zé)任險(xiǎn)，但根據(jù)保險(xiǎn)合同中的先付原則，船舶登記所有人須先向海事主管部門支付費(fèi)用后，才可向保險(xiǎn)公司求償。在實(shí)踐中，一些船舶所有人因不愿承擔(dān)保險(xiǎn)公司不予賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，也不愿支付巨額的殘骸清除費(fèi)用，寧愿選擇破產(chǎn)。在這種情況下，海事主管部門無(wú)法從船舶所有人處得到賠付，也沒(méi)有要求保險(xiǎn)公司賠付的法律依據(jù)，往往造成殘骸清除費(fèi)用得不到保障，處于尷尬境地。⑦

《公約》中的強(qiáng)制保險(xiǎn)以及直接訴訟條款值得我國(guó)借鑒。在我國(guó)今后立法中，強(qiáng)制要求進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海以內(nèi)的船舶持有保險(xiǎn)或提供財(cái)務(wù)擔(dān)保，在事故發(fā)生后船舶所有人拒絕支付清除費(fèi)用情況下，海事主管部門可以訴訟方式要求保險(xiǎn)人或擔(dān)保方支付其清除沉船殘骸的花費(fèi)。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著《公約》的生效，國(guó)際船舶殘骸清除法制得到進(jìn)一步完善，成為各國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)立法的借鑒和范本。我國(guó)目前還不宜加入《公約》，但亟需建立一套規(guī)范完整的殘骸清除法律和制度。從我國(guó)現(xiàn)狀出發(fā)，吸收或借鑒《公約》中利于我國(guó)的規(guī)定，將促進(jìn)我國(guó)殘骸清除法律和制度的建立與完善，加速我國(guó)沉船事故的有效處理，維護(hù)航行安全及海洋生態(tài)，從而更好地保障國(guó)家和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

① 羅曉斌：《對(duì)〈內(nèi)羅畢國(guó)際船舶殘骸清除公約〉的再思考》，載《中國(guó)海商法年刊》2011年22卷第1期，第87頁(yè)。

② The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks，IMO，（2007）.第3條第2款：本公約可擴(kuò)大適用于一締約國(guó)涵蓋領(lǐng)海的領(lǐng)土以內(nèi)船只的殘骸，但需受于第四條第四款規(guī)制。

③ The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks， IMO，（2007）.第10條第1款：登記為船舶所有人的一人或多人，如果沒(méi)有登記，即為發(fā)生沉船事故時(shí)擁有該船的一人或多人。在船舶所有者是國(guó)家并由在該國(guó)登記為該船經(jīng)營(yíng)者的公司營(yíng)運(yùn)的情況下，登記所有人為該類公司。

④ 《海商法》第204條：“船舶的所有人、救助人，對(duì)本法第二百零七條所列海事賠償請(qǐng)求，可以依照本章規(guī)定限制賠償責(zé)任。前款所稱的船舶所有人，包括船舶承租人和船舶經(jīng)營(yíng)人。”

⑤ 《海上交通安全法》第40條第1款：“對(duì)影響安全航行、航道整治以及有潛在爆炸危險(xiǎn)的沉沒(méi)物、漂浮物，其所有人、經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)在主管機(jī)關(guān)限定的時(shí)間內(nèi)打撈清除。否則，主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取措施強(qiáng)制打撈清除，其全部費(fèi)用由沉沒(méi)物、漂浮物的所有人、經(jīng)營(yíng)人承擔(dān)。”

⑥ The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks，IMO，（2007）.第5條：“包括：殘骸的準(zhǔn)確位置；殘骸的規(guī)模、類型與結(jié)構(gòu)；殘骸損壞性質(zhì)與殘骸狀況；貨物的質(zhì)與量，尤其是一切有毒害物質(zhì)；以及船上任何油類的數(shù)量與類別”。

⑦ 周鵬浩：《〈內(nèi)羅畢國(guó)際船舶殘骸清除公約〉對(duì)我國(guó)沉船打撈立法的啟示》，載《中國(guó)海事》，2015年第9期，第54頁(yè)。

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