正義視闕下失地林農(nóng)權益的保護

朱瑞娜，周伯煌

（浙江農(nóng)林大學 法政學院，浙江 杭州 311300）

正義視闕下失地林農(nóng)權益的保護

朱瑞娜，周伯煌

（浙江農(nóng)林大學 法政學院，浙江 杭州 311300）

林地流轉是我國當前蓬勃發(fā)展的形式之一。從正義的角度出發(fā)，分析出當前林權流轉中失地林農(nóng)權益面臨的政治權利削弱、經(jīng)濟權利缺失以及社會保障權受損的現(xiàn)狀，并點明通過構建明確林地產(chǎn)權制度、完善林地補償制度、建立林農(nóng)社會保障機制等形成一系列完善林農(nóng)權益保護的制度因應，以實現(xiàn)林農(nóng)權益的公平正義。

正義；失地林農(nóng)；受損現(xiàn)狀；權益保護

“民以林為生，林因農(nóng)而興”，林農(nóng)是最重要的森林經(jīng)營主體之一，但是由于林地流轉中不合理制度、非法流轉甚至占林為私等不良現(xiàn)象的存在，集體林地資產(chǎn)大量流失，失地林農(nóng)的數(shù)額與日俱增，失地林農(nóng)的權益受到侵害。顯然，失地林農(nóng)權益的保護已成為林地流轉中不容忽視的重要一環(huán)，也是林權改革的起點與落腳點。只有在充分保障失地林農(nóng)權益的基礎上，林地資源的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值的效益才能最大化，生態(tài)文明建設才能穩(wěn)步進行，社會主義現(xiàn)代化建設“五位一體”的思想才能貫徹落實。

1 語境設定：失地林農(nóng)權益保護的法理基礎

法律務必公平正義，這是法律誕生以來一種堅定的信念。從古希臘智者們原始樸素的正義解釋，到羅爾斯《正義論》擲地有聲的論證，關于“正義”的描述，古已有之，卻因時而變。這正如博登海默所說，“正義有著普洛透斯似的臉，變幻無?！盵1]。不管是早期的“樸素化”的正義觀，還是現(xiàn)代化的成熟的正義觀，西方法哲學視野下的正義觀是正義論的集大成者，值得尋求正義背后的法理意蘊。

1.1 樸素化的正義觀

樸素化正義觀的代表人物是柏拉圖。他運用抽象哲學思辨方式，將“正義”與理性聯(lián)系在一起，認為“正義”是理性的體現(xiàn)，理性又是“正義”的最高度。詳而述之，柏拉圖主張充分發(fā)揮每個人的能力，使每個人都能在最適合自己能力的崗位上工作，它強調(diào)了人的社會地位以及相互關系，關系到全體社會成員的整體利益，是社會的最大正義的彰顯[2]。

綜上所言，古希臘時期的“正義觀”雖處于樸素的初步階段，并未形成完備的“正義”思想體系，但其所強調(diào)的正義以公共利益為依托等，無疑將“正義”觀的思辨提升到了一定的高度，思想的先進與現(xiàn)代觀念相切合具有強烈的前瞻性，可謂“正義觀”之濫觴。

1.2 現(xiàn)代化的正義觀

有關正義理論的探討已呈現(xiàn)百家爭鳴之勢，以凱爾森為代表的相對正義論最為異彩紛呈。純粹法學支持者凱爾森主張：“正義是一種主觀的、相對的價值判斷，我們無法斷定某一法律是否正義”，這種相對主義的正義論中最重要的是一種特殊的道德原則，即容忍的原則，也就是同情地對待其他人的宗教或政治信仰；自己并不接受這種信仰，但并不妨礙他人自由表達這種信仰。當然，相對主義的價值準則并不是絕對的容忍，它指的是禁止和防止隸屬法律秩序的人使用武力，但卻并不禁止和妨礙他們和平地表達思想。容忍意味著思想自由。

現(xiàn)代化發(fā)展的正義論可總結為對公正幸福的追求，對正義的設計與分配也趨向于落實到整體利益與福利上，也就是說正義論從原始的樸素觀念已逐漸成熟為具有制度建構性的“有血有肉”的世俗化正義。

1.3 “正義”觀指引下的失地林農(nóng)權益保護

從上文對“正義”的法理探析中可知，不同時代的“正義”的內(nèi)涵大有不同，但卻能彰顯其時代精神，代表著一個時代最本質(zhì)的對正義的要求，具體可以概括為：防止不合理的歧視待遇、禁止傷害他人、承認基本人權、設定權利義務、確立一個公正的獎懲制度等[1]。

中國農(nóng)民權益保護問題為國家所高度關注，改革開放以來，中國的林農(nóng)在集體林權改革過程中，往往面臨著林地流失、權益無法落實的問題，林農(nóng)問題應成為解決“三農(nóng)問題”的優(yōu)先行動領域。隨著人們對正義理論的深入探析，有關林農(nóng)失去林地后如何保障其就業(yè)、生活、娛樂等附屬權益的諸多問題或許能提供一個全新的思路以實現(xiàn)公平正義。

2 現(xiàn)實考量：失地林農(nóng)權益保護的受損現(xiàn)狀

自2008年集體林權制度改革以來，森林資源流轉日益頻繁。而林農(nóng)作為林地流轉的重要主體，其權益的維護勢必成為當前的重點。實踐中，以失地林農(nóng)為代表的農(nóng)民，面臨著“無林可作，無地可耕”的局面，這一群體的權益保護在浩浩蕩蕩的林改大軍中卻顯得無足輕重，無人問津。林農(nóng)在林地流轉市場化與城鎮(zhèn)化歷程中的權利話語權缺失，在法治中國建設的脈動中陷入形單影只的權利零碎境遇。

一個正義的社會，農(nóng)民應當享有各種合法權益。我國憲法規(guī)定的公民權利，林農(nóng)群體都應該無一例外的享有?？剂慨斍笆У亓洲r(nóng)權益受損的現(xiàn)狀，主要分為以下三個方面：

2.1 政治民主權利受侵

2.1.1 知情權“外強中干”

對個人信息的知情權，是民事主體人格權的重要組成。這意味著，林農(nóng)與林地承包商作為平等的林權流轉交易主體參與流轉，是保證林權流轉公平的前提[3]。從正義觀來看，哈耶克在肯定和保障個人自由的基礎上建立其正義體系，而以這種正義觀念為基礎的法律是個人自由的重要保障[4]。在林地流轉實踐中，由于林業(yè)部門信息發(fā)布制度的缺失，失地林農(nóng)沒有專門的信息獲取渠道，林權交易市場呈現(xiàn)明顯信息不對等的局面。最終，林農(nóng)個人林地信息的知情權往往只是“一紙空文”，失地林農(nóng)往往淪為“知情權”名義下的犧牲品。

2.1.2 話語權“形同虛設”

康德在談到有關人民利益的“立法權”時說：“立法權，只能屬于人民的聯(lián)合意志”[5]。這句話所強調(diào)的是只有全體成員都參與到?jīng)Q策中，通過立法來進行利益分配，才能實現(xiàn)社會公平。林農(nóng)的話語權，即林農(nóng)的協(xié)商權與監(jiān)督權，其設立與執(zhí)行也正是全體林農(nóng)廣泛參與利益決策，實現(xiàn)公平正義的重要保證。

對于失地林農(nóng)而言，林地已被政府行政強制征收征用，作為弱勢一方的林農(nóng)實則無部門機關可以協(xié)商反映其林地“被征收”問題，即使有地方接納失地林農(nóng)的反映，但最終也是石沉大海的居多。而作為另一行使政治權利的重要渠道信訪制度，也僅僅是有責無權的傳聲筒，效率低下，政府組織的截訪行為導致上訪失地農(nóng)民更為無序化的甚至非法信訪的惡性循環(huán)[6]。

2.2 經(jīng)濟公平權利缺失

2.2.1 自主交易權“名不副實”

德沃金的正義思想主張每個人對社會財富擁有平等的權利，即“所主要關注的是社會成員或群體成員之間進行權利、權力、義務和責任配置的問題。[1]”德沃金正義思想在我國經(jīng)濟領域表現(xiàn)為市場主體擁有公平交易的權益。在林農(nóng)權益領域，則表現(xiàn)為與完備理論相悖的是現(xiàn)實的無奈：由于林地流轉法律法規(guī)的不完善，林地流轉中的以權謀私、暗箱操作的不法行為，亦或是流轉主體之間的不正當競爭以及林農(nóng)對最新林權資訊消息的匱乏等問題的存在，林農(nóng)自主交易的權利受到?jīng)_擊。作為弱勢群體一方的林農(nóng)，由于沒有經(jīng)濟的支持、法律的保障，在交易中無法與其他主體平等交易，往往以“被動”的方式被人以“低價格”買走林地。

2.2.2 補償請求權“量小效微”

羅爾斯在《正義論》里明確提出：“正義表現(xiàn)分配的不可侵犯性，以及對地位弱勢人實現(xiàn)補償”[7]。但是，由于現(xiàn)有的林地征收補償標準的計量一般以地區(qū)平均產(chǎn)值和綜合地價為準，且標準的制定者一般為市、縣政府，但同時他們也是林地流轉中的切身利害關系人。政府的雙重身份，使其在制定補償標準時，難以真正公允無私，使得失地林農(nóng)的補償標準始終偏低，且區(qū)域差異明顯，導致了林農(nóng)在遭受失去林地后得到的補償金一般難以維持生計。換言之，失地林農(nóng)的補償請求權在林地流轉的實踐操作中并未真正發(fā)揮切實有效的作用，與筆者所主張的“公平正義”也略顯背道而馳。

2.3 社會保障權利受損

落實林農(nóng)的身份與林農(nóng)社會權利的統(tǒng)一性是社會保障權利的前提。

2.3.1 勞動就業(yè)權“弱不受用”

雖然在法律意義上所有公民都享有同等公民身份權利，然而在我國公民權利現(xiàn)狀而言，公民身份與權利之間存在著極大的差異。以失地林農(nóng)而言，賴以生存的林地已不復存在，不少林農(nóng)桎梏于“耕田無地、就業(yè)無力”的困境，還有一部分失地林農(nóng)由于年齡偏大、就業(yè)技能缺乏等原因面臨著失地即失業(yè)的問題。此外，由于政府未將失地林農(nóng)的就業(yè)問題納入政府工作規(guī)劃的范圍，即使年輕有力地失地林農(nóng)，如果沒有政府提供的就業(yè)培訓，與他人競爭擇業(yè)也勢必毫無優(yōu)勢。因此，失地林農(nóng)勞動就業(yè)權難以實際享有的局面還沒有從根本上改變。

2.3.2 社會保障權“無法可依”

建立健全社會保障體系，是保障群眾基本生活的重要工作，也是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保障，當然也是正義必然要求[8]。在我國當前農(nóng)村社會保障體系中，失地林農(nóng)的社會保障權處處碰壁：一是林農(nóng)的養(yǎng)老保險普及度不高，二是失地林農(nóng)的醫(yī)療保障水平低。失地林農(nóng)是農(nóng)村社會中更為弱勢的群體，社會保障體系的福音還未影響到“大山深處”，“看病難、養(yǎng)老難”已成為社會保障權實現(xiàn)的最大障礙。

3 制度因應：失地林農(nóng)權益保護的應有路徑

根據(jù)上文對正義理論的探析，筆者更趨向于認同亞里士多德對于正義社會的設想：“一個正義社會，應以法治為手段，以全體社會公共利益為依歸，以保護公民權益為表現(xiàn)形式，從而最終實現(xiàn)城邦的共同善即正義”。筆者也將從這三方面的路徑出發(fā)，在立法、執(zhí)法、守法這三個基礎環(huán)節(jié)上完善失地林農(nóng)權益保護的制度因應。

3.1 “以法治為手段”——完善立法，深化林權體制改革

3.1.1 完善林權法律法規(guī)

在失地林農(nóng)受到權益侵害之際，只有充分有力的法律依據(jù)和強烈的法律意識，才能從根本上改變林農(nóng)一直以來的弱勢地位?？v觀我國現(xiàn)行的有關林權的法律法規(guī)，至今仍未有一部專門維護林農(nóng)權益的法律法規(guī)。因而，推進現(xiàn)行林業(yè)法律法規(guī)的修訂，通過修改現(xiàn)行《物權法》 《森林法》落實林農(nóng)作為林權主體的法律地位已成為保護林農(nóng)權益必然途徑[9]。

“法立于上則俗成于下”，在此基礎上，還應在失地這一領域重點立法、專門立法：必須以法律法規(guī)的形式明確林農(nóng)失地這一現(xiàn)狀問題的認定要求、賠償條件以及補償標準等，從而將失地林農(nóng)的保護增加到現(xiàn)有法律體系中，增強維護失地林農(nóng)權益的法律效力，這對失地林農(nóng)權益的維護具有立竿見影的效用。

3.1.2 明確林業(yè)產(chǎn)權歸屬

清晰明確的產(chǎn)權制度是高效資源配置的基礎[10]，因而重塑林業(yè)產(chǎn)權、明晰產(chǎn)權歸屬是當前林業(yè)產(chǎn)權制度功效發(fā)揮作用的關鍵一步。將產(chǎn)權歸屬明確到實踐中，在現(xiàn)階段則應表現(xiàn)為：

以法律法規(guī)形式明確林業(yè)產(chǎn)權歸屬。修改現(xiàn)行法律法規(guī)中關于林地所有權主體身份的模糊規(guī)定，明確將森林資源的權利落實到確定的主體上，使失地林農(nóng)的林業(yè)產(chǎn)權歸屬的權益不會因產(chǎn)權剝離而喪失。

此外，規(guī)范與完善林權流轉機制。林權流轉機制的規(guī)范與完善是林農(nóng)能夠自由處分所屬林業(yè)資源的權利的體現(xiàn)。通過對林地流轉進行有秩序的引導，建立規(guī)范有效的林地流轉機制，能夠在流轉過程中加強對失地林農(nóng)權益的保護。

3.2 “以全體社會公共利益為依托”——規(guī)范執(zhí)法，優(yōu)化政府內(nèi)部職責

3.2.1 提高生態(tài)林地補償標準

林業(yè)的分類經(jīng)營是當前林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，而生態(tài)公益林的提出與劃分雖然滿足了環(huán)境生態(tài)化要求，但是同時侵害了林農(nóng)的經(jīng)濟權益。因而，政府或者開發(fā)商在征收征用林地的過程中，應當制定充分考慮當?shù)剞r(nóng)民的補償標準。特別是以失地林農(nóng)為代表的弱勢群體，必須將其實際生活水平以及未來發(fā)展狀況納入補償標準的重點考慮范圍，適當合理地提高補償標準，以保證失地林農(nóng)的基本生活需要。

3.2.2 構建完備社會保障體系

為了實現(xiàn)正義標準，完善的社會保障體系是必不可少的，而針對失地林農(nóng)的社會保障體系更是當下林權改革中林農(nóng)權益維護的重中之重。失地林農(nóng)因其林地的喪失，就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老問題隨之無法保障。完備社會保障體系的構建也應當從這三方面入手。第一，解決失地林農(nóng)的就業(yè)問題，通過就業(yè)指導以及再就業(yè)培訓等制度，為失地林農(nóng)提供就業(yè)機會，使其在失去林地后不會面臨無法生存的艱難問題；第二，加強解決失地林農(nóng)的醫(yī)療問題。建立偏遠山區(qū)、林區(qū)醫(yī)療服務站，更新農(nóng)村醫(yī)療服務設備，形成山區(qū)、林區(qū)一體化醫(yī)療服務是保障林農(nóng)醫(yī)療條件的必須實施的社會保障舉措。

3.3 “以保護公民權益為表現(xiàn)形式”——落實守法，完善林農(nóng)維權救濟

3.3.1 培育林農(nóng)的主體維權意識

農(nóng)民權益之所以處處受到侵害，是因為農(nóng)民缺乏利益表達的主體。而居于山區(qū)、林區(qū)的林農(nóng)其利益表達的意識與權利保護的訴求更是普遍缺乏。要徹底改變林農(nóng)這一弱勢主體的地位，首先必須提高林農(nóng)維權的法律意識。通過“送法下鄉(xiāng)”等法制宣傳教育，逐步培養(yǎng)林農(nóng)的法律意識，鼓勵林農(nóng)通過法律手段反映自己合理的訴求；樹立林農(nóng)的社會“主人翁”主體意識，使林農(nóng)意識到自己的公民主體身份，使其能夠勇于表達個人利益訴求。

3.3.2 保障林農(nóng)知情權與話語權

在林權交易過程中，信息公開是保障林農(nóng)知情權的有效方式。通過建立平等主體協(xié)商機制，以保障林農(nóng)的知情權與話語權，這是經(jīng)濟民主的必然要求。協(xié)商機制的設立，要求林地流轉的主體在作出買賣或者征收征用決定時，必須履行咨詢、征求各方意見等義務，即在主體之間進行平等協(xié)商、公平交易。同時，在協(xié)商機制中，對于林農(nóng)的意見、建議應當設計書面回復、及時反饋等有利于林農(nóng)的法律規(guī)定。林農(nóng)話語權的設立與執(zhí)行也正是全體林農(nóng)廣泛參與利益決策，實現(xiàn)公平正義的重要保證。

4 結語

林農(nóng)作為林權流轉中最弱勢的主體，勢必需要法律正義的保護與支持。而如何更有效地保障林地流轉中失去林地農(nóng)民的權益，是集體林權制度改革中必須要重視解決的問題。筆者另辟蹊徑試圖在正義的視闕下，分析目前失地林農(nóng)的權益保護問題，為失地林農(nóng)權益的保護提出了從亞里士多德“正義社會”延伸出的制度體系。此外，從立法、守法以及執(zhí)法等方面在對待失地林農(nóng)權利的問題上都會有本質(zhì)的提高，失地林農(nóng)權益保障的完善也將指日可待。

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（編輯：周利海）

Rights and Interests Protection of The Losing-land Forest Farmers in The Perspective of Justice

Zhu Ruina,Zhou Bohuang
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

With the development of collective forest rights system,forestland circulation is becoming a trend.This article,based on the justice terms,analyzed the condition of political rights weaken,economical rights lost and social security rights damaged of the losing-land forest farmers in forestland circulation,and aimed at forming a regimental antidote by constructing forestland property,forestland compensation and social security mechanism,in order to protect the rights and interests of forest farmers.

justice,losing-land forest farmers,damage condition,rights and interests protection

D922.6

A

1008-813X（2016）06-0022-05

10.13358 /j.issn.1008-813x.2016.06.06

2016-10-25

朱瑞娜（1992-），女，浙江瑞安人，浙江農(nóng)林大學環(huán)境與資源保護法專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境與資源保護法學研究。