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    警務(wù)輔助人員管理再探

    2016-03-15 06:42:36隋英杰
    關(guān)鍵詞:規(guī)范化管理公安機關(guān)

    隋英杰

    (中國人民公安大學(xué),北京 100038)

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    警務(wù)輔助人員管理再探

    隋英杰

    (中國人民公安大學(xué),北京 100038)

    摘要:警務(wù)輔助人員已經(jīng)成為我國公安隊伍的重要補充,警務(wù)輔助人員的工作已成為公安工作中不可或缺的重要組成部分。然而,在當(dāng)前依法治國的背景下,這支隊伍卻面臨著規(guī)范管理的諸多問題。一些地方對規(guī)范警務(wù)輔助人員管理方面已經(jīng)進行了初步探索,研究出臺了地方性規(guī)范文件,但大多數(shù)地方尚未構(gòu)建系統(tǒng)完善的管理制度。深入研究我國警務(wù)輔助人員管理存在的問題,完善適合我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的警務(wù)輔助人員管理制度,已經(jīng)成為擺在公安機關(guān)面前的重要課題。

    關(guān)鍵詞:警務(wù)輔助人員;公安機關(guān);規(guī)范化管理

    一、警務(wù)輔助人員概念的界定

    警務(wù)輔助人員并非我國所獨有,也并非古代從事類似工作的人。輔警制度的產(chǎn)生有其歷史必然性與合理性,它是西方近現(xiàn)代警察制度的衍生物[1]。我國公安機關(guān)警務(wù)輔助人員的發(fā)展經(jīng)歷了多個發(fā)展階段,盡管不同時期、不同地區(qū)稱謂、招錄管理方式不同,國家也并未立法對警務(wù)輔助人員明確定位、統(tǒng)一名稱,但綜合人員職責(zé)、工作性質(zhì)等方面來考察,都可以稱為警務(wù)輔助人員,簡稱警輔。根據(jù)《公安機關(guān)組織管理條例》的規(guī)定,公安機關(guān)可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制,表明公安機關(guān)除了必須由人民警察擔(dān)任的職位外,還應(yīng)當(dāng)存在一些專業(yè)性職位和輔助性職位。《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出了規(guī)范警務(wù)輔助人員管理這一改革任務(wù),明確提出了警務(wù)輔助人員的提法。近年來,警務(wù)輔助人員這一叫法也逐步被理論界和實戰(zhàn)部門認(rèn)可。

    絕大多數(shù)公安學(xué)研究學(xué)者認(rèn)為,警務(wù)輔助人員的概念有廣義和狹義之分。廣義的警務(wù)輔助人員通常是指輔助警察機關(guān)維護國家安全和社會治安秩序的所有非警察身份人員,不僅包括警察機關(guān)招聘的非警察身份人員,還包括治安巡邏隊、治安聯(lián)防隊、企事業(yè)內(nèi)部保衛(wèi)人員、保安公司等協(xié)助公安機關(guān)維護社會秩序的人員。本文所研究的警務(wù)輔助人員是狹義的警務(wù)輔助人員。筆者認(rèn)為,公安機關(guān)警務(wù)輔助人員指由公安機關(guān)直接管理使用的,不具有人民警察身份的,在公安機關(guān)及其人民警察指揮和監(jiān)督下從事警務(wù)輔助工作的人員,包括治安輔助人員、交通協(xié)管員、特勤及文職人員等。其具有以下特點:一是不具有人民警察身份,不具備執(zhí)法主體資格。警務(wù)輔助人員是非人民警察,不能行使法律法規(guī)規(guī)定的人民警察職權(quán)。二是由公安機關(guān)直接管理、使用和監(jiān)督。警務(wù)輔助人員從事的活動由公安機關(guān)承擔(dān)法律后果,本著“誰使用、誰負(fù)責(zé)、誰管理”的原則,警務(wù)輔助人員應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)直接管理、使用和監(jiān)督。三是不能獨立參與警察執(zhí)法工作,應(yīng)當(dāng)在公安民警的指揮和監(jiān)督下開展輔助性警務(wù)工作。警務(wù)輔助人員是人民警察的助手,從事一些非必須由人民警察從事的警務(wù)活動。

    二、我國警務(wù)輔助人員法律定位和職責(zé)權(quán)限研究

    (一)我國警務(wù)輔助人員法律定位研究

    對警務(wù)輔助人員的法律地位的爭論,目前主要存在兩種觀點:行政助手和行政委托。所謂行政委托,是指由法律規(guī)定或者行政機關(guān)授權(quán),將特定事務(wù)的執(zhí)行權(quán)限委托私人或民間團體,由其獨立并負(fù)責(zé)代為執(zhí)行者[2]。也就是說,受委托者可以是個人,也可以是團體,被委托的事項由受委托者以委托者的名義獨立完成,并由委托者承擔(dān)法律后果。所謂行政助手,又稱為行政輔助人,是指私人受行政機關(guān)委托,以委托機關(guān)的名義,并聽其指揮,從事與特定行政任務(wù)相關(guān)的輔助性活動[3]。也就是說,受委托者是個人,以委托者的名義,在委托者指揮下完成輔助性的事項,并由委托者承擔(dān)法律后果。我們將行政委托與行政助手相比較得知,行政助手的適用范圍更廣泛。我國公安機關(guān)警務(wù)輔助人員不是一個團體或者組織,不具有人民警察身份,不具有獨立執(zhí)法資格,由公安機關(guān)直接管理、使用和監(jiān)督,在人民警察的指導(dǎo)和監(jiān)督下開展輔助性警務(wù)工作,這顯然與行政委托不符合,而更符合行政助手的情形。綜合以上觀點,我們可以認(rèn)為,我國警務(wù)輔助人員應(yīng)當(dāng)定位為行政助手而不是行政委托。

    (二)我國警務(wù)輔助人員職責(zé)權(quán)限研究

    警務(wù)輔助人員的法律定位決定了其職責(zé)權(quán)限。將警務(wù)輔助人員定位為行政助手,為我們的立法探索提供了理論依據(jù),有助于警務(wù)輔助人員職責(zé)權(quán)限的設(shè)置。我國地方性警務(wù)輔助人員管理的探索已經(jīng)取得了一些成績。例如,《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》是我國第一部地市級政府規(guī)章,該辦法第5條明確規(guī)定了警務(wù)輔助人員是人民警察的助手這一身份地位。第10條規(guī)定了警務(wù)輔助人員按照相應(yīng)崗位輔助履行的職責(zé),前提是在公安機關(guān)及其人民警察的指揮和監(jiān)督下?!洞筮B市警務(wù)輔助人員管理辦法》第12條規(guī)定了警務(wù)輔助人員按照相應(yīng)崗位輔助人民警察工作需要履行的職責(zé),前提同樣是在公安機關(guān)及其人民警察的指揮和監(jiān)督下。此外,其他地區(qū)已經(jīng)制定的警務(wù)輔助人員的管理辦法或者征求意見稿也都采取了和“在公安機關(guān)及其人民警察指揮和監(jiān)督之下”相同和相近的規(guī)定。當(dāng)前我國警務(wù)輔助人員立法和制度建設(shè)仍處于初步階段,警務(wù)輔助人員職責(zé)的設(shè)置以公安機關(guān)及其人民警察指揮和監(jiān)督下為前提較為合適。這些對警務(wù)輔助人員職責(zé)權(quán)限的探索將會為公安部統(tǒng)一制定警務(wù)輔助人員管理辦法提供參考意見。

    三、我國警務(wù)輔助人員管理的現(xiàn)狀

    (一)警務(wù)輔助人員管理日益規(guī)范化

    2012年7月,《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》開始實施,這是我國首部規(guī)范警務(wù)輔助人員管理的地方政府規(guī)章。該辦法明確了警務(wù)輔助人員的職責(zé)定位,使警務(wù)輔助人員的存在實現(xiàn)了“合法化”。此后,各地陸續(xù)開展研究制定警務(wù)輔助人員管理辦法,對警務(wù)輔助人員規(guī)范管理的探索再次出現(xiàn)熱潮,我國警務(wù)輔助人員制度建設(shè)進入新的發(fā)展階段。警務(wù)輔助人員在警務(wù)實戰(zhàn)中發(fā)揮的作用有目共睹。一是警力不足的矛盾得以部分緩解。我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展,警務(wù)活動的數(shù)量也隨之快速增長,僅僅依靠現(xiàn)有公安民警無法滿足當(dāng)前警務(wù)活動的要求。二是提高了警務(wù)執(zhí)法規(guī)范化。警務(wù)輔助人員的存在,能夠幫助處理一些輔助性警務(wù)工作,使民警能夠有更多的精力投入到高質(zhì)量執(zhí)法活動中,促進警務(wù)執(zhí)法的規(guī)范化。三是優(yōu)化警務(wù)資源配置。警務(wù)輔助人員相對人民警察來說用人成本低,可以以較低警務(wù)資源成本處理輔助性事務(wù),使有限警力的資源分配更加科學(xué)合理。

    (二)警務(wù)輔助人員管理仍存在諸多問題

    1.法律地位不明確,難以依法規(guī)范管理。公安機關(guān)對于輔警職業(yè)應(yīng)當(dāng)進行清晰定位并承認(rèn)其職業(yè)的重要價值,這樣方可加強輔警隊伍的職業(yè)化與專業(yè)化建設(shè),同時也是穩(wěn)定輔警隊伍的重要途徑[4]。然而,我國到目前為止還沒有一部適用于全國的關(guān)于警務(wù)輔助人員管理的法律法規(guī)。在《人民警察法》中我們找不到關(guān)于公安機關(guān)警務(wù)輔助人員的條文?!豆矙C關(guān)組織管理條例》中規(guī)定了公安機關(guān)可以招聘專業(yè)性和輔助性職務(wù),但沒有更詳細(xì)的規(guī)定。盡管我國警務(wù)輔助人員管理日漸規(guī)范化,但離依法規(guī)范管理還有較大的差距。實踐中,對警務(wù)輔助人員的稱呼有輔警、協(xié)警、臨時工、非正式等,一些地方警務(wù)輔助人員的職責(zé)范圍和禁止事項不明確、各地區(qū)的管理規(guī)定也是五花八門。警務(wù)輔助人員的法律地位不明確,管理制度的建設(shè)也無法律依據(jù),在實踐中難以依法規(guī)范管理,違法現(xiàn)象時有發(fā)生,嚴(yán)重影響了公安機關(guān)的形象和執(zhí)法公信力,甚至一度引發(fā)廢除輔警的爭議。

    2.職責(zé)范圍不清,越權(quán)時有發(fā)生。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展,警力不足的矛盾日益加劇,各地為了緩解警力不足,招錄了數(shù)量眾多的警務(wù)輔助人員。在一些基層公安執(zhí)法單位,警務(wù)輔助人員的人數(shù)遠(yuǎn)多于甚至數(shù)倍于人民警察的人數(shù),公安機關(guān)大部分執(zhí)法活動由基層執(zhí)法單位行使,規(guī)范使用警務(wù)輔助人員關(guān)系到公安機關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化、法治化。從法理上解析,輔警是警察的助手,意味著輔警的角色是“配角”,而不是“主角”,不具有獨立的執(zhí)法主體資格[5]。由于警務(wù)輔助人員法定職責(zé)范圍不明確,警務(wù)輔助人員在實踐中的工作安排往往較為隨意,甚至不在人民警察的帶領(lǐng)、指揮和監(jiān)督下進行人民警察的執(zhí)法活動,或者在群眾不清楚其身份和權(quán)力的情形下借助自己的身份從事違法犯罪活動。

    3.管理機制不健全,隊伍管理混亂。我國各地區(qū)關(guān)于警務(wù)輔助人員的管理仍處于探索階段,很不成熟,有較為完善的警務(wù)輔助人員管理機制的地方公安機關(guān)還較少。管理制度不健全,錄用、培訓(xùn)、考核、獎懲、辭退等更多的是以單位內(nèi)部文件規(guī)定的,執(zhí)行起來隨意性也較大,甚至一些有違法前科的人員也混入警務(wù)輔助人員隊伍。警務(wù)輔助人員佩戴的肩章、臂章、編號存在較大差別,甚至同一單位的警務(wù)輔助人員佩戴的這些標(biāo)志也沒有統(tǒng)一。警務(wù)輔助人員的職責(zé)范圍也往往不清,對警務(wù)輔助人員的不規(guī)范行為難以有效監(jiān)管,警務(wù)輔助人員對群眾態(tài)度蠻橫、漠視群眾權(quán)利的現(xiàn)象比較突出,損害了公安機關(guān)的形象和公信力。

    4.職業(yè)技能差,綜合素質(zhì)低。我國現(xiàn)有警務(wù)輔助人員文化程度普遍不高,大多數(shù)地區(qū)對警務(wù)輔助人員的招收條件十分寬松,一般要求身體條件可以、無違法犯罪記錄即可。一些地區(qū)對這支隊伍不夠重視,不愿意對警務(wù)輔助人員的培訓(xùn)和考核投入過多。招收警務(wù)輔助人員后幾乎不進行有效培訓(xùn)就分配到工作崗位上,更多的是邊工作邊培訓(xùn),后續(xù)使用過程中不進行評估考核或者只是進行形式上的考核。一些警務(wù)輔助人員思想作風(fēng)、紀(jì)律意識差,業(yè)務(wù)素質(zhì)低、法律意識不強,工作方式簡單粗暴。許多年輕的警務(wù)輔助人員更只是作為一項過渡性的工作,沒有學(xué)習(xí)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)的積極性,綜合素質(zhì)難以提高。

    5.福利保障不利,隊伍不穩(wěn)定。限于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,警務(wù)輔助人員的收入差距較大,甚至在同一地區(qū),不同單位的警務(wù)輔助人員收入都存在較大差距。相對其他社會合同工來說,警務(wù)輔助人員收入普遍較低,在一些地區(qū),警務(wù)輔助人員的收入甚至與普通工人都有較大差距。福利保障不利,難以招到較高素質(zhì)、較高文化水平的警務(wù)輔助人員,更難以留住人才。警務(wù)輔助人員從事的一些警務(wù)活動,同樣也會面臨相當(dāng)?shù)奈kU性,甚至因公負(fù)傷、犧牲,但我國并沒有立法規(guī)定警務(wù)輔助人員因公負(fù)傷、犧牲的撫恤制度,諸多因素導(dǎo)致警務(wù)輔助人員作風(fēng)散漫,得過且過,混天熬時間。福利保障差,缺乏職業(yè)歸屬感,導(dǎo)致警務(wù)輔助人員隊伍不穩(wěn)定,人員流失多,積極性和主動性不高,戰(zhàn)斗力不強。

    四、警務(wù)輔助人員管理制度的完善

    (一)立法使警務(wù)輔助人員“合法化”

    根據(jù)當(dāng)前我國的社會發(fā)展階段和公安法治建設(shè)狀況,警務(wù)輔助人員立法可通過部門規(guī)章的形式解決,即由公安部制定公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法,明確公安機關(guān)警務(wù)輔助人員的地位性質(zhì)和職責(zé),使警務(wù)輔助人員的存在實現(xiàn)“合法化”。省、直轄市、自治區(qū)可根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展和警務(wù)輔助人員管理的現(xiàn)狀,制定地方性法規(guī)。各地市結(jié)合本地特色制定政府規(guī)章和實施細(xì)則,實現(xiàn)警務(wù)輔助人員管理因地制宜,推動警務(wù)輔助人員管理的規(guī)范化、法治化?!度嗣窬旆ā肥枪矙C關(guān)法律體系的核心法律,警務(wù)輔助人員立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)結(jié)合《人民警察法》的內(nèi)容全面綜合考慮后予以制定。鑒于《人民警察法》的修改已經(jīng)提上日程,公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法應(yīng)當(dāng)在《人民警察法》修改之后再制定,以保證立法的科學(xué)性。同時,通過不斷探索和完善,最終將警務(wù)輔助人員寫進《人民警察法》條文中。

    (二)推動警務(wù)輔助人員組織正規(guī)化建設(shè)

    自二十公會議以來,公安機關(guān)人民警察隊伍的正規(guī)化建設(shè)不斷向前推進。無論是隊伍正規(guī)化建設(shè)抑或是打造過硬隊伍,輔警隊伍的正規(guī)化建設(shè)都是題中應(yīng)有之義[6]。警務(wù)輔助人員的組織層次、規(guī)模和職位設(shè)計要與各地工作要求相適應(yīng),本著有利于完成警務(wù)工作任務(wù)和目標(biāo)的原則,科學(xué)合理設(shè)置。在公安機關(guān)人民警察規(guī)范化建設(shè)的過程中,警務(wù)輔助人員規(guī)范化建設(shè),應(yīng)當(dāng)著重做好以下工作:一是明確各級公安機關(guān)為警務(wù)輔助人員的主管部門,在公安機關(guān)內(nèi)部設(shè)立警務(wù)輔助人員管理機構(gòu),由人民警察擔(dān)任主管人員。二是統(tǒng)一警務(wù)輔助人員管理機構(gòu)的名稱、規(guī)格、層級和數(shù)量,統(tǒng)一警務(wù)輔助人員的服裝、肩章、臂章、警號等外觀標(biāo)識,并與人民警察相區(qū)別。三是明確警務(wù)輔助人員上級管理機構(gòu)和下級管理機構(gòu)的關(guān)系,直接用人單位、部門與警務(wù)輔助人員的關(guān)系,解決好分工與合作、領(lǐng)導(dǎo)與指揮的關(guān)系。四是根據(jù)各警種、各部門的不同,設(shè)置綜合警務(wù)輔助人員、文職人員、特勤、治安輔助人員、交通協(xié)管員、公安技術(shù)輔助人員等多種類別,明確各種警務(wù)輔助人員的職權(quán)劃分。

    (三)完善警務(wù)輔助人員經(jīng)費和福利保障

    目前我國很多地區(qū)的警務(wù)輔助人員經(jīng)費保障主要依靠公安機關(guān)自身,而公安機關(guān)自身運轉(zhuǎn)經(jīng)費也存在一定缺口,部分基層所隊出于經(jīng)費缺口的無奈從事一些創(chuàng)收性的行政管理活動,嚴(yán)重影響了公安機關(guān)的形象,同時也不利于警務(wù)輔助人員隊伍管理的規(guī)范化、法治化。各地區(qū)可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際財政狀況,在按需嚴(yán)格控制警務(wù)輔助人員數(shù)量的前提下,逐步完善由財政專項經(jīng)費和公安機關(guān)部分行政經(jīng)費共同保障的警務(wù)輔助人員經(jīng)費保障制度。在改善和提高警務(wù)輔助人員物質(zhì)生活水平的同時,依據(jù)勞動法等法律法規(guī)的規(guī)定,逐步使警務(wù)輔助人員享受養(yǎng)老、醫(yī)療保險等基本的保險待遇。此外,根據(jù)警務(wù)輔助人員崗位的危險程度為其投保意外傷害險,建立和完善警務(wù)輔助人員因公傷殘、犧牲的相關(guān)撫恤待遇。對因公犧牲事跡突出的警輔人員,積極申報烈士使其享受國家規(guī)定的優(yōu)待政策。

    (四)管理和使用的規(guī)范化

    1.規(guī)范警務(wù)輔助人員招錄。參照《公務(wù)員法》和《人民警察法》的相關(guān)規(guī)定,由省一級公安機關(guān)在充分考慮本省實際情況的基礎(chǔ)上制定警務(wù)輔助人員招錄辦法,市一級公安機關(guān)制定招錄方案,根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實狀況和公安工作的需要,合理確定招錄的人數(shù),本著公開、公平、競爭、擇優(yōu)的原則,參照公安機關(guān)人民警察的錄用程序制定科學(xué)的錄用程序,嚴(yán)格入口關(guān),切實能夠招錄素質(zhì)較高的警務(wù)輔助人員,逐步改變我國警務(wù)輔助人員總體素質(zhì)較低的局面。

    2.強化警務(wù)輔助人員培訓(xùn)。對新招錄的警務(wù)輔助人員應(yīng)當(dāng)進行崗前培訓(xùn),包括增強政治紀(jì)律意識、掌握常用法律知識和實戰(zhàn)技能訓(xùn)練等項目,培訓(xùn)合格方能錄用,使警務(wù)輔助人員明確工作職責(zé),禁止事項,并具有一定的警務(wù)實戰(zhàn)能力。還要根據(jù)警務(wù)發(fā)展的需要,法律規(guī)章制度的更新,對在崗的警務(wù)輔助人員特別是一些技術(shù)含量較高的崗位進行一定時間的輪訓(xùn),逐步提高所有警務(wù)輔助人員的綜合素質(zhì)和崗位技能,保證警務(wù)輔助人員能夠不斷適應(yīng)警務(wù)發(fā)展的需要。

    3.建立警務(wù)輔助人員職務(wù)序列。各級公安機關(guān)可參照《公安機關(guān)組織管理條例》中規(guī)定的人民警察執(zhí)法勤務(wù)類職務(wù)序列建立警務(wù)輔助人員職務(wù)序列。應(yīng)當(dāng)先探索設(shè)置警務(wù)輔助人員大隊、中隊、警務(wù)長等,根據(jù)警務(wù)輔助人員工作能力、工作年限等安排一定的職務(wù)。警務(wù)輔助人員職務(wù)的設(shè)置不是為了管理,而是根據(jù)職位設(shè)置不同的福利待遇,以提高警務(wù)輔助人員的工作積極性。

    4.建立和完善考核獎懲機制。為了增強警務(wù)輔助人員工作積極性,考核工作應(yīng)當(dāng)作為警務(wù)輔助人員管理的一項重要內(nèi)容,對此可參照公安機關(guān)人民警察的一些考核辦法,考核警務(wù)輔助人員的工作態(tài)度、工作技能、遵紀(jì)守法等方面,并制定嚴(yán)格的獎懲標(biāo)準(zhǔn),做到獎罰分明。對工作表現(xiàn)特別突出的警務(wù)輔助人員可以進行職務(wù)提升、獎金激勵、授予表彰證書等方式予以鼓勵。對工作積極性差的,要進行談話批評,對違法亂紀(jì)的要予以處分,嚴(yán)重者予以開除。

    參考文獻(xiàn):

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    [責(zé)任編輯:陳晨]

    收稿日期:2016-03-15

    作者簡介:隋英杰(1989-),男,山東臨沂人,2014級公安學(xué)專業(yè)公安管理學(xué)方向碩士研究生。

    中圖分類號:D912.14

    文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

    文章編號:1008-7966(2016)03-0137-03

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