近代接生制度變革與衛(wèi)生行政法(1912
—1948)

彭　博

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

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近代接生制度變革與衛(wèi)生行政法(1912
—1948)

彭博

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

摘要：接生制度關(guān)乎個(gè)體生命的誕生和健康以及人口出生的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)控。近代以西方產(chǎn)科醫(yī)學(xué)為背景的新法接生傳入中國(guó)并與中國(guó)傳統(tǒng)以接生婆為中心的接生制度形成巨大差異并因此掀起了近代中國(guó)接生制度的變革。在這場(chǎng)變革中國(guó)家通過(guò)衛(wèi)生行政立法及衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立一方面為以助產(chǎn)士為中心的新法接生制度提供合法性依據(jù)，另一方面確立新法接生制度中的行政執(zhí)法及行政處罰制度。醫(yī)學(xué)技術(shù)上的更新引發(fā)制度上的革新需要衛(wèi)生行政法制為其提供合法性發(fā)展空間，并以史為鑒探究近代衛(wèi)生行政法制在近代新法接生制度中的角色扮演。

關(guān)鍵詞：助產(chǎn)士；接生制度；衛(wèi)生行政法

婦女生孩子關(guān)系到個(gè)體生命誕生及健康的重大問(wèn)題，接生者是每一個(gè)個(gè)體生命出生的把關(guān)人。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)接生婆自主經(jīng)營(yíng)、游街串巷負(fù)責(zé)新生兒的接生工作。近代隨著西方產(chǎn)科醫(yī)學(xué)的發(fā)展出現(xiàn)了以助產(chǎn)士為中心的新式接生制度。以往大部分相關(guān)研究多停留在中國(guó)近代接生制度近代化過(guò)程本身，很少考慮這一過(guò)程中國(guó)家所起的作用。

本文將從衛(wèi)生行政法學(xué)視角重視近代接生制度的近代化進(jìn)程，探究國(guó)家如何通過(guò)衛(wèi)生行政立法及執(zhí)法規(guī)訓(xùn)中國(guó)傳統(tǒng)接生行業(yè)并全面推進(jìn)近代新法接生制度，最終將民眾的生死控制納入到國(guó)家衛(wèi)生行政權(quán)力范圍之內(nèi)。

一、立法背景

民國(guó)以來(lái)，為表達(dá)強(qiáng)國(guó)強(qiáng)種的決心，政府相繼頒布了一系列衛(wèi)生行政法律法規(guī)，對(duì)于接生行業(yè)的衛(wèi)生行政法律規(guī)范也于這一時(shí)期同步頒行。1913年北洋政府京師警察廳制定頒布《京師警察廳暫行取締產(chǎn)婆規(guī)則》，1928年7月9日南京國(guó)民政府內(nèi)政部公布《助產(chǎn)士條例》，同年8月3日內(nèi)政部頒布《管理接生婆規(guī)則》并于12月20日由衛(wèi)生部修正后再次公布。這一時(shí)期接生行業(yè)衛(wèi)生行政法律法規(guī)的出臺(tái)有三方面的歷史原因：

第一，國(guó)家對(duì)接生制度重要性的認(rèn)知。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，帝國(guó)之間戰(zhàn)爭(zhēng)紛繁,競(jìng)爭(zhēng)日益加劇造成了巨大的人口損失，因此提高人口數(shù)量和質(zhì)量成為各國(guó)政府增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力的一項(xiàng)重要手段。于國(guó)民政府而言對(duì)接生行業(yè)的衛(wèi)生行政規(guī)制有利于國(guó)家對(duì)人口數(shù)量和質(zhì)量的監(jiān)控從而鞏固其統(tǒng)治的穩(wěn)定性。接生行業(yè)關(guān)系人口誕生的第一道門(mén)檻，加強(qiáng)接生行業(yè)的衛(wèi)生行政規(guī)制首先有利于促進(jìn)接生技術(shù)的不斷完善，其次為個(gè)體生命的誕生提供法律保障，最后為出生登記制度的推行提供合法性依據(jù)。

第二，傳統(tǒng)接生模式日益凸顯的弊端。在中國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)科歷史進(jìn)程中，產(chǎn)婆一直扮演著重要的角色，傳統(tǒng)產(chǎn)婆的助產(chǎn)技藝主要來(lái)自三種方式的傳承：自身經(jīng)驗(yàn)積累、家族傳承以及拜師學(xué)藝。隨著現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的不斷進(jìn)步特別是產(chǎn)科醫(yī)學(xué)的發(fā)展，傳統(tǒng)接生模式的弊端日益凸顯：首先傳統(tǒng)接生模式缺乏對(duì)產(chǎn)婦和胎兒的產(chǎn)前護(hù)理和監(jiān)護(hù);其次，由于中國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)對(duì)人體解剖的避諱，使得接生婆對(duì)產(chǎn)婦產(chǎn)道結(jié)構(gòu)并不了解，接生過(guò)程全憑經(jīng)驗(yàn);最后，對(duì)消毒意識(shí)的缺乏,無(wú)論是在生產(chǎn)過(guò)程中還是產(chǎn)后的護(hù)理都缺乏基本的衛(wèi)生保障。

第三，近代西方新法接生的傳入。近代以來(lái)西法接生引入中國(guó)，并得到了政府強(qiáng)有力的推廣。一方面是教會(huì)醫(yī)院對(duì)于新法接生知識(shí)的普及和推廣以及對(duì)新式助產(chǎn)士的培訓(xùn)。另一方面南京國(guó)民政府采取了一系列措施培養(yǎng)新式助產(chǎn)士、設(shè)立相應(yīng)的衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)建立了一套完整的婦幼保健體系，正是在這樣的背景之下西法接生制度在中國(guó)推廣。

二、對(duì)傳統(tǒng)接生婆的衛(wèi)生行政規(guī)制和“科學(xué)”訓(xùn)練

清末直至民國(guó)，傳統(tǒng)產(chǎn)婆依然在中國(guó)產(chǎn)科領(lǐng)域占據(jù)著重要位置，但伴隨著西方公共衛(wèi)生知識(shí)的傳入特別是以產(chǎn)科醫(yī)學(xué)為主導(dǎo)的教會(huì)醫(yī)院的開(kāi)設(shè)以及助產(chǎn)士制度的引入，撼動(dòng)了以產(chǎn)婆為中心的中國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)科臨床模式。正是在這樣的背景之下北洋政府時(shí)期京師警察廳曾發(fā)布《暫行取締產(chǎn)婆規(guī)則》到南京國(guó)民政府時(shí)期又頒布了《管理接生婆規(guī)則》，接生婆經(jīng)歷了從強(qiáng)制性被取締到國(guó)家通過(guò)衛(wèi)生行政手段對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的曲折歷程，但至此可見(jiàn)舊式接生婆終將被淘汰的命運(yùn)似乎已被注定。

(一)接生婆概念的法律界定

在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)從事接生業(yè)者的稱呼由于地域及民族文化的不同有“隱婆”、“產(chǎn)婆”、“收生婆”、“接生婆”及“老娘婆”等多種稱呼。近代衛(wèi)生行政立法出于對(duì)傳統(tǒng)接生婆統(tǒng)一規(guī)制的考慮對(duì)其稱呼在法律上做出了統(tǒng)一的概念界定。

1913年北洋政府京師警察廳制定頒布的《京師警察廳暫行取締產(chǎn)婆規(guī)則》，還并未對(duì)接生婆的稱呼做出統(tǒng)一的規(guī)定。從該政令的名稱上看似乎是稱呼“產(chǎn)婆”,但從具體內(nèi)容來(lái)看還并未對(duì)接生者稱呼進(jìn)行統(tǒng)一，規(guī)定稱“經(jīng)批準(zhǔn)注冊(cè)的產(chǎn)婆方能在門(mén)前懸掛木牌標(biāo)明，一般上寫(xiě)‘某氏收洗’、‘快馬輕車(chē)’、‘吉祥姥姥’等類字樣”*參見(jiàn)《舊式產(chǎn)婆》，載于《晨報(bào)》1926年10月13日，第6版。。

南京政府為加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)接生業(yè)者的管理對(duì)從事接生業(yè)務(wù)者的概念及稱呼進(jìn)行了法律上的統(tǒng)一界定?！豆芾斫由乓?guī)則》第1條明確規(guī)定：“凡中華民國(guó)女子，非醫(yī)學(xué)校或助產(chǎn)學(xué)校畢業(yè)，以接生為業(yè)務(wù)者，統(tǒng)稱之為接生婆。”[1]630

接生婆法律概念的界定并不意味賦予所有接生婆執(zhí)業(yè)之合法性，而是通過(guò)衛(wèi)生行政立法將“非醫(yī)學(xué)?；蛑a(chǎn)學(xué)校畢業(yè)，以接生為業(yè)務(wù)者”[1]630納入到衛(wèi)生行政權(quán)力控制范圍內(nèi)，再通過(guò)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入制度的構(gòu)建將接生婆群體予以分類，對(duì)符合政府要求具有相關(guān)執(zhí)業(yè)資質(zhì)之接生婆予以確認(rèn)其執(zhí)業(yè)之合法性并對(duì)其進(jìn)行衛(wèi)生行政監(jiān)管，反之則將采取強(qiáng)制行政措施對(duì)其予以取締。

(二)對(duì)接生婆的行政法律規(guī)制

近代以來(lái)政府頒布相關(guān)衛(wèi)生行政法律法規(guī)對(duì)舊式接生婆進(jìn)行規(guī)制，可謂是近代接生婆群體走向強(qiáng)制性改造的推手。在當(dāng)時(shí)社會(huì)接生婆群體，不但分散居住、營(yíng)業(yè)且大多自恃經(jīng)驗(yàn)豐富，其思想頑固，排斥新法接生。正是如此對(duì)接生婆的新式改造唯有通過(guò)政府權(quán)力機(jī)關(guān)的強(qiáng)行介入方可推行。

1.北洋政府時(shí)期

1913年北洋政府京師警察廳制定頒布《京師警察廳暫行取締產(chǎn)婆規(guī)則》主要出于三個(gè)目的：一是對(duì)現(xiàn)行從事傳統(tǒng)接生業(yè)者的人數(shù)及其情況進(jìn)行了解和統(tǒng)計(jì);二是對(duì)不合格之產(chǎn)婆進(jìn)行取締，對(duì)合格者進(jìn)行注冊(cè)并頒發(fā)執(zhí)照;三是對(duì)注冊(cè)頒發(fā)執(zhí)照的產(chǎn)婆的接生行為進(jìn)行規(guī)范。

從具體內(nèi)容來(lái)看《京師警察廳暫行取締產(chǎn)婆規(guī)則》主要是對(duì)產(chǎn)婆接生行為的限制性規(guī)定以及對(duì)出生登記匯報(bào)制度的強(qiáng)制性規(guī)定?！毒熅鞆d暫行取締產(chǎn)婆規(guī)則》列出了產(chǎn)婆需遵守的“十不”行為*1.非有特別重要事不得不應(yīng)招請(qǐng);2.不得需索重資;3.不得打胎;4.不得危害產(chǎn)婦及生兒;5.不得換掉買(mǎi)賣(mài)男女?huà)牒?6.有難產(chǎn)時(shí)須令本家請(qǐng)求醫(yī)生不得以非法下胎;7.不得妄稱神方及用其他俗傳方藥與產(chǎn)婦及生兒服食;8.不得與產(chǎn)婦及生兒妄施針灸;9.產(chǎn)奇形普狀時(shí)應(yīng)須呈報(bào)官?gòu)d，不得妄為處置;10.不得宣布產(chǎn)婦之秘密隱私及挾持需索。,另外還規(guī)定產(chǎn)婆對(duì)其所接生之?huà)雰骸绊殞⒌刂?、門(mén)牌、戶主、姓名、男女、出生月日及有無(wú)死亡等詳細(xì)情況列表報(bào)給該管警察署，月終匯總呈報(bào)警察廳”*參見(jiàn)《京師警察廳暫行取締產(chǎn)婆規(guī)則》，蔡鴻源主編:《民國(guó)法規(guī)集成》第26冊(cè)，第69-70頁(yè)。。這一系列規(guī)定一方面旨在通過(guò)衛(wèi)生行政的強(qiáng)制干預(yù)手段對(duì)接生婆執(zhí)業(yè)進(jìn)行全面規(guī)制；另一方面旨在通過(guò)衛(wèi)生行政的強(qiáng)制性規(guī)定以及衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性執(zhí)行全面實(shí)施出生登記制度，以便政府對(duì)人口出生的量化監(jiān)控。

2.南京國(guó)民政府時(shí)期

南京國(guó)民政府時(shí)期頒布的《管理接生婆規(guī)則》與《京師警察廳暫行取締產(chǎn)婆規(guī)則》有所不同，其并不強(qiáng)調(diào)對(duì)舊式產(chǎn)婆的立即取締而是希望通過(guò)衛(wèi)生行政之手段對(duì)接生婆群體進(jìn)行規(guī)制并將其改造成為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新式接生人員。

從《管理接生婆規(guī)則》的具體規(guī)定來(lái)看，政府對(duì)接生婆的行政規(guī)制主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，接生婆執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入的法律界定?！豆芾斫由乓?guī)則》對(duì)接生婆執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入的法律規(guī)定包含兩方面的內(nèi)容。首先是實(shí)質(zhì)上的要求：一是年齡上的限制須在“三十歲以上六十歲以下”[1]630; 二是對(duì)身體健康狀況的基本要求，“耳、目、肢體及精神狀態(tài)均健全，并無(wú)傳染病”[1]630。另外是程序上的要求，即“接生婆必須向營(yíng)業(yè)地該管官署請(qǐng)領(lǐng)接生婆執(zhí)照。未領(lǐng)執(zhí)照前，不得開(kāi)始營(yíng)業(yè)”[1]630。接生婆執(zhí)照的請(qǐng)領(lǐng)意味著對(duì)接生婆合法性地位及其合法營(yíng)業(yè)資格的確認(rèn)，該執(zhí)照具有法律效力，是接生婆營(yíng)業(yè)的合法性書(shū)面憑證。在請(qǐng)領(lǐng)執(zhí)照之時(shí)需要對(duì)申請(qǐng)之接生婆的姓名、年齡、籍貫及接生年限、營(yíng)業(yè)地點(diǎn)等信息進(jìn)行登記。此項(xiàng)規(guī)定屬于行政規(guī)管類的強(qiáng)制性規(guī)定,主要是出于對(duì)接生婆之執(zhí)業(yè)資質(zhì)的審核以及對(duì)準(zhǔn)入之接生婆進(jìn)行行政備案記錄的需要。

綜上所述,根據(jù)《管理接生婆規(guī)則》之規(guī)定,接生婆只有符合年齡在三十歲以上六十歲以下，身體及精神均健全且無(wú)傳染病之實(shí)質(zhì)條件并取得接生婆執(zhí)照者方可營(yíng)業(yè)。

第二，接生婆營(yíng)業(yè)之法律規(guī)定?！豆芾斫由乓?guī)則》第8條至第12條對(duì)接生婆營(yíng)業(yè)之規(guī)范做出了具體規(guī)定：

首先，接生婆無(wú)論是“開(kāi)業(yè)、歇業(yè)、復(fù)業(yè)，及遷移、死亡等事，應(yīng)于十日內(nèi)，由本人或其關(guān)系人”[1]630向當(dāng)?shù)氐牡胤叫l(wèi)生行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)告。

其次，明確將接生婆與醫(yī)生相區(qū)別，界定二者不同的法律地位，并對(duì)接生婆之具體執(zhí)業(yè)行為做出規(guī)范?！豆芾斫由乓?guī)則》第9條明確規(guī)定：“接生婆應(yīng)于門(mén)首懸牌標(biāo)明接生婆某氏字樣，不得稱醫(yī)生或其他名目。”[1]630中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)并未將接生婆與醫(yī)者相分離，接生婆屬于醫(yī)者范圍之內(nèi)，是專門(mén)從事婦兒科的醫(yī)者。這一職業(yè)結(jié)構(gòu)的改變是受西方助產(chǎn)士制度的影響，在西方助產(chǎn)士職業(yè)地位位于醫(yī)師之下，護(hù)士之上，助產(chǎn)士與醫(yī)師是兩種完全不同的職業(yè)?！豆芾斫由乓?guī)則》第10條規(guī)定更進(jìn)一步明確了接生婆之職業(yè)法律地位，同時(shí)對(duì)其執(zhí)業(yè)行為作出集體規(guī)范“接生婆對(duì)于妊婦、產(chǎn)婦、褥婦，或胎兒、生兒，不得施行外科、產(chǎn)科手術(shù)。但施行消毒及剪臍帶之類，不在此限”[1]630，即接生婆在接生過(guò)程中不得施行只有外科醫(yī)生才能施行的外科手術(shù)以及產(chǎn)科醫(yī)生才能施行的產(chǎn)科手術(shù)，施行手術(shù)的權(quán)利是專業(yè)醫(yī)師特有權(quán)利，而接生婆只享有施行消毒及剪臍帶之類措施之權(quán)利。

最后，強(qiáng)制執(zhí)行接生登記備案制度。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)產(chǎn)婆職業(yè)具有兩方面的意義：一是出于產(chǎn)科醫(yī)者的身份進(jìn)行接生工作；二是作為傳統(tǒng)嬰兒出生儀式的見(jiàn)證人，為嬰兒舉行出生洗禮儀式[2]。無(wú)論出于職業(yè)身份還是社會(huì)身份，傳統(tǒng)接生制度都未強(qiáng)制性要求接生婆需對(duì)所接生之新生兒及產(chǎn)婦之具體情況進(jìn)行登記并向地方政府匯報(bào)備案。因此近代隨同新法接生而引進(jìn)的出生登記制度就需國(guó)家通過(guò)衛(wèi)生行政強(qiáng)制手段方能在接生婆群體中施行。

綜上所述,民國(guó)以來(lái)政府為了加強(qiáng)對(duì)接生婆群體的行政規(guī)制通過(guò)衛(wèi)生行政制度建設(shè)構(gòu)建了相應(yīng)的管理機(jī)制并通過(guò)衛(wèi)生行政立法將其以法律形式確立下來(lái)。首先，政府通過(guò)衛(wèi)生行政立法對(duì)接生婆概念及執(zhí)業(yè)資格予以法律上的統(tǒng)一界定，將接生婆群體納入到衛(wèi)生行政權(quán)力范圍之內(nèi)。其次，政府通過(guò)對(duì)接生婆執(zhí)業(yè)資質(zhì)審核程序的規(guī)定，對(duì)合法之接生婆予以執(zhí)業(yè)資格的合法性確認(rèn)，給其頒發(fā)接生婆執(zhí)照允許其進(jìn)行合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。最后，政府通過(guò)對(duì)接生婆具體執(zhí)業(yè)活動(dòng)的規(guī)定，對(duì)接生婆具體的執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范。這一系列的法律制度性保障為接生婆的行政規(guī)制提供了法律依據(jù)。

(三)對(duì)接生婆的“科學(xué)”訓(xùn)練

近代出于傳統(tǒng)接生婆“污名化”的輿論壓力，政府出臺(tái)了相關(guān)衛(wèi)生行政法律法規(guī)，一方面對(duì)接生婆群體進(jìn)行行政規(guī)制，另一方面對(duì)接生婆進(jìn)行“科學(xué)”接生法的培訓(xùn)。但這一過(guò)渡時(shí)期接生婆培訓(xùn)班之成效以及其是否真正“科學(xué)”都值得再次對(duì)其進(jìn)行反思，而在這一過(guò)程中同樣需要反思的是國(guó)家衛(wèi)生行政立法技術(shù)化的制度反思。

民國(guó)時(shí)期接生婆的新式培訓(xùn)制度具有三大特點(diǎn)：

首先，課時(shí)有限，學(xué)程較短。對(duì)近代接生婆進(jìn)行職業(yè)規(guī)訓(xùn)以來(lái)，各地不同訓(xùn)練班接踵而來(lái)，但總體而言無(wú)論是早期民間舉辦的培訓(xùn)班還是后來(lái)政府舉辦的培訓(xùn)班其學(xué)時(shí)期限都較短。上海早期接生婆補(bǔ)習(xí)班規(guī)定學(xué)程“以一年為度，以每六個(gè)月畢業(yè)一次”*俞松筠：《關(guān)于上海產(chǎn)婆補(bǔ)習(xí)所之事實(shí)報(bào)告》，載《醫(yī)藥評(píng)論》，1929年第5期。而《管理接生婆規(guī)則》對(duì)此之規(guī)定則直接縮短為“兩個(gè)月”，更是以法規(guī)之名義強(qiáng)制推行接生婆速成培訓(xùn)班之模式。

其次，教授內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)約，實(shí)踐與理論相脫節(jié)。中國(guó)傳統(tǒng)接生婆接生技術(shù)的背后有著傳統(tǒng)中醫(yī)學(xué)婦科及產(chǎn)科理論的指導(dǎo)，而近代對(duì)接生婆的“科學(xué)”訓(xùn)練忽視了傳統(tǒng)產(chǎn)婆接生背后的中醫(yī)學(xué)理論基礎(chǔ)，一味強(qiáng)調(diào)對(duì)接生婆群體強(qiáng)制性灌輸以西方醫(yī)學(xué)知識(shí)為背景的西法接生術(shù)。導(dǎo)致的結(jié)果是由于缺乏基本醫(yī)學(xué)理論的指導(dǎo)，培訓(xùn)的內(nèi)容只能停留在最簡(jiǎn)單的技術(shù)性操作層面。因此可謂近代衛(wèi)生行政法規(guī)訓(xùn)之下的接生婆是滿腦子中醫(yī)理論卻行著西洋接生技術(shù)的接生者。

最后，課程考核的行政處罰性質(zhì)。接生婆練習(xí)的考核不同于一般的資格考核，一方面對(duì)于“練習(xí)期滿，成績(jī)優(yōu)良者，由該管地方署核給證明書(shū)”[1]630以此來(lái)確定合格之接生婆的執(zhí)業(yè)合法性；另一方面對(duì)于“毫無(wú)成績(jī)者，撤銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照”[1]630，這一規(guī)定賦予了接生婆練習(xí)考核制度行政處罰的性質(zhì)，即地方官署對(duì)接生婆練習(xí)期滿且毫無(wú)成績(jī)者給予撤銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰。

對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)婆的規(guī)制與訓(xùn)練開(kāi)啟了近代接生制度的新進(jìn)程，在這一過(guò)程中國(guó)家通過(guò)頒布相應(yīng)的衛(wèi)生行政法律法規(guī)運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力將傳統(tǒng)接生婆群體納入到衛(wèi)生行政權(quán)力規(guī)制范圍之內(nèi)，希望依托國(guó)家力量達(dá)到置換傳統(tǒng)的目的，但出乎意料的是結(jié)果似乎并不盡如人意，除了反思諸多外部因素之外，更應(yīng)反思制度設(shè)計(jì)本身的問(wèn)題所在。

三、新式助產(chǎn)士制度的推廣與法制化

中國(guó)在近代衛(wèi)生事業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中不可避免地要面臨的一個(gè)問(wèn)題就是對(duì)傳統(tǒng)生育觀念、生育制度以及生育舊俗的改革，其中一項(xiàng)措施便是上文中所提的通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制行政手段對(duì)傳統(tǒng)接生婆群體的規(guī)訓(xùn)與改造，另一項(xiàng)措施便是通過(guò)立法為新法接生構(gòu)建法制之施行環(huán)境。

(一)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)助產(chǎn)士的管理

民國(guó)時(shí)期，衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷，而在這一過(guò)程中助產(chǎn)士始終明確被列入衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)管理范圍之內(nèi)。

首先，最高衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)對(duì)助產(chǎn)士的管理。民國(guó)以來(lái)從北洋政府到南京國(guó)民政府，中央衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷。北洋政府時(shí)期，1912年在內(nèi)政部下設(shè)衛(wèi)生司，1913年在內(nèi)務(wù)部警政司下設(shè)衛(wèi)生科，1916年恢復(fù)衛(wèi)生司，助產(chǎn)士的管理工作納入到衛(wèi)生司的職能范圍之內(nèi)。南京國(guó)民政府時(shí)期，1928年首設(shè)衛(wèi)生部，助產(chǎn)士管理直接隸屬衛(wèi)生部管理。1931年衛(wèi)生部改為衛(wèi)生署，助產(chǎn)士資格及業(yè)務(wù)審核等工作隸屬于衛(wèi)生署下設(shè)醫(yī)政科進(jìn)行管理。

其次，研究性機(jī)構(gòu)對(duì)助產(chǎn)士管理和培訓(xùn)工作的參與。1931年全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)中央衛(wèi)生設(shè)施實(shí)驗(yàn)處設(shè)立，負(fù)責(zé)衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)及藥品檢驗(yàn)工作，是全國(guó)最高衛(wèi)生技術(shù)機(jī)構(gòu)，1933年改稱衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處。衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處除主要負(fù)責(zé)衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)及相關(guān)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)和衛(wèi)生專門(mén)人才的培訓(xùn)外，助產(chǎn)士的培訓(xùn)也在其工作職能范圍之內(nèi)。

最后，助產(chǎn)教育委員會(huì)的設(shè)立。助產(chǎn)教育委員會(huì)于1929年由衛(wèi)生部和教育部聯(lián)合創(chuàng)設(shè)，專門(mén)負(fù)責(zé)助產(chǎn)士的培訓(xùn)和管理工作。

民國(guó)時(shí)期政府通過(guò)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的不斷創(chuàng)設(shè)與改革，將助產(chǎn)士的管理及新法接生制度納入到現(xiàn)行衛(wèi)生行政管轄范圍之內(nèi)，以此為新式接生制度提供組織上的保障，為新式接生制度的大力推行提供必要條件。

(二)助產(chǎn)士法律法規(guī)的制定

1928年7月9日由內(nèi)政部第一次公布了《助產(chǎn)士條例》，幾經(jīng)修改后于1929年5月21日由衛(wèi)生部再次公布。直至1943年9月國(guó)民政府公布《助產(chǎn)士法》這一系列法律法規(guī)的公布為新式助產(chǎn)士制度的推行提供了法律依據(jù)及法律保障，同時(shí)也使新式接生制度納入到了國(guó)家衛(wèi)生行政權(quán)力之中。

無(wú)論是《助產(chǎn)士條例》還是后來(lái)出臺(tái)的《助產(chǎn)士法》主要從以下四個(gè)方面對(duì)助產(chǎn)士執(zhí)業(yè)進(jìn)行了法律規(guī)定：

第一，助產(chǎn)士執(zhí)業(yè)資格的法律界定。1929年《助產(chǎn)士條例》第1、2條以及1948年總統(tǒng)令修正公布的《助產(chǎn)士法》第一章資格內(nèi)容，明確規(guī)定了助產(chǎn)士執(zhí)業(yè)資格的要求。對(duì)助產(chǎn)士執(zhí)業(yè)資格的認(rèn)定包含四個(gè)方面的內(nèi)容：首先是對(duì)在專門(mén)助產(chǎn)教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)滿一定期限且得有畢業(yè)證書(shū)者的助產(chǎn)士資格的認(rèn)定?！吨a(chǎn)士條例》規(guī)定：“在本部認(rèn)可之本國(guó)助產(chǎn)學(xué)校，產(chǎn)科學(xué)?；虍a(chǎn)科講習(xí)所二年以上畢業(yè)，領(lǐng)有證書(shū)者”,“在外國(guó)助產(chǎn)學(xué)校二年以上畢業(yè)，領(lǐng)有證書(shū)者”[1]635得請(qǐng)給助產(chǎn)士證書(shū)?！吨a(chǎn)士法》規(guī)定“公里或經(jīng)主管官署立案或承認(rèn)之國(guó)內(nèi)外助產(chǎn)學(xué)校、產(chǎn)科學(xué)?；虍a(chǎn)科講習(xí)所，修習(xí)二年以上畢業(yè)，領(lǐng)有證書(shū)者”[1]679準(zhǔn)予請(qǐng)給助產(chǎn)士證書(shū)。其次是對(duì)具有助產(chǎn)執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)者的資格的認(rèn)定，《助產(chǎn)士條例》、《助產(chǎn)士法》規(guī)定對(duì)“修學(xué)不滿二年，在本條例實(shí)施前，已執(zhí)行助產(chǎn)業(yè)滿三年以上者”[1]635得請(qǐng)給助產(chǎn)士證書(shū)。再次是對(duì)經(jīng)助產(chǎn)士考試及格者的職業(yè)資格的認(rèn)定。最后是對(duì)國(guó)外政府所頒布的助產(chǎn)士證書(shū)的效力的認(rèn)定?！吨a(chǎn)士法》規(guī)定“在國(guó)外政府領(lǐng)有助產(chǎn)士證書(shū)，經(jīng)主管官署認(rèn)可者”[1]679得請(qǐng)給助產(chǎn)士證書(shū)。助產(chǎn)士執(zhí)業(yè)資格的衛(wèi)生行政法律界定為助產(chǎn)士執(zhí)業(yè)提供了合法性依據(jù)，同時(shí)也使助產(chǎn)士業(yè)務(wù)的基本水平和職業(yè)道德有了基本保障。

第二，明確助產(chǎn)士的執(zhí)業(yè)規(guī)范和行政法律地位?！吨a(chǎn)士條例》及《助產(chǎn)士法》都明確規(guī)定了助產(chǎn)士在接生過(guò)程中的職業(yè)規(guī)范，助產(chǎn)士在接生過(guò)程中“若認(rèn)為妊婦、產(chǎn)婦、褥婦或胎兒、生兒有異狀時(shí)，應(yīng)告其家族延醫(yī)診治，不得自行處理。但臨時(shí)救急處置不在此例”[1]635。另外助產(chǎn)士在接生過(guò)程中“不得施行外科、產(chǎn)科手術(shù)”只能實(shí)施“消毒、灌腸及剪臍帶”之類的措施。這一規(guī)定一方面對(duì)助產(chǎn)士職業(yè)范圍做出了法律規(guī)定以及如若違反需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，另外也明確了助產(chǎn)士是介于醫(yī)師之下護(hù)士之上的這一職業(yè)法律地位。

第三，對(duì)助產(chǎn)士工作程序的衛(wèi)生行政監(jiān)管。《助產(chǎn)士條例》、《助產(chǎn)士法》中都明確規(guī)定了出生登記制度，助產(chǎn)士從業(yè)者應(yīng)備接生簿，并要認(rèn)真詳細(xì)地按照法律規(guī)定填寫(xiě)產(chǎn)婦姓名、年齡、住址、生產(chǎn)次數(shù)、生兒性別等具體內(nèi)容，并需保存法律規(guī)定之年限(《助產(chǎn)士條例》規(guī)定期限為五年，《助產(chǎn)士法》中改為十年)。另外助產(chǎn)士需將上一月份助產(chǎn)之人數(shù)匯總列表，報(bào)告給當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政官署。這一條款的規(guī)定對(duì)助產(chǎn)士的工作程序進(jìn)行了完善，并有助于衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)對(duì)助產(chǎn)士之工作及當(dāng)?shù)氐某錾蔬M(jìn)行了解和監(jiān)督。

第四，助產(chǎn)士的法律義務(wù)及其法律責(zé)任。無(wú)論是《助產(chǎn)士條例》還是《助產(chǎn)士法》都未提及助產(chǎn)士之權(quán)利，更多的是對(duì)助產(chǎn)士執(zhí)業(yè)者義務(wù)性的規(guī)定以及法律責(zé)任的明確?！吨a(chǎn)士法》第三章專列義務(wù)一章，具體內(nèi)容包括助產(chǎn)士助產(chǎn)之時(shí)應(yīng)注意之事項(xiàng)，助產(chǎn)士應(yīng)對(duì)助產(chǎn)之事務(wù)進(jìn)行登記備案之義務(wù)，與助產(chǎn)職業(yè)相關(guān)之不得登載或散布虛偽廣告之義務(wù)以及不得收受超額助產(chǎn)費(fèi)之義務(wù)。這一法律義務(wù)的規(guī)定規(guī)范了助產(chǎn)士之執(zhí)業(yè)規(guī)范，保障了生產(chǎn)者之利益，但從助產(chǎn)者角度來(lái)看該法保護(hù)利益失衡對(duì)于助產(chǎn)者應(yīng)享有之權(quán)利只字未提。

關(guān)于助產(chǎn)士之法律責(zé)任主要包括兩方面的內(nèi)容：一是行政法律責(zé)任。助產(chǎn)士行政法律責(zé)任的內(nèi)容包括罰鍰、繳銷(xiāo)執(zhí)照、責(zé)令停業(yè)或撤銷(xiāo)助產(chǎn)士資格等。二是刑事法律責(zé)任。《助產(chǎn)士條例》及《助產(chǎn)士法》都明確規(guī)定對(duì)于曾犯墮胎罪者撤銷(xiāo)助產(chǎn)士資格，按照相關(guān)法律法規(guī)來(lái)看嚴(yán)禁助產(chǎn)士為產(chǎn)婦墮胎，若助產(chǎn)士擅自為產(chǎn)婦下胎，不僅要承擔(dān)被助產(chǎn)士公會(huì)除名，撤銷(xiāo)助產(chǎn)士資格之行政法律責(zé)任，同時(shí)受到刑法的處罰，以非法墮胎罪移送司法機(jī)關(guān)依法辦理。

助產(chǎn)士制度的大力推行得益于衛(wèi)生行政組織的建立以及相關(guān)助產(chǎn)士法律法規(guī)的公布，國(guó)家通過(guò)衛(wèi)生行政立法賦予了新法接生制度以合法性并為新法接生制度的施行提供了法律上的保障。

四、結(jié)語(yǔ)

近代生育制度的改革挑戰(zhàn)了中國(guó)傳統(tǒng)的產(chǎn)婆職業(yè)群體以及傳統(tǒng)生育觀念，這一過(guò)程能夠進(jìn)展得如此迅速為國(guó)家衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相關(guān)衛(wèi)生行政法律法規(guī)的公布起到了助推作用。國(guó)家更是通過(guò)衛(wèi)生行政將“接生”這一傳統(tǒng)行政權(quán)力范圍之外的制度納入到了國(guó)家權(quán)力范圍之內(nèi)。這一歷史過(guò)程中國(guó)家通過(guò)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及衛(wèi)生行政立法加速了接生制度近代化進(jìn)程，但也存在一些問(wèn)題值得注意并引以為戒。首先，衛(wèi)生行政立法與執(zhí)法的脫節(jié)。新法接生制度不斷推廣的同時(shí)，舊式接生婆仍然大量存在。近代衛(wèi)生行政立法雖然對(duì)舊式產(chǎn)婆的規(guī)訓(xùn)和改造做出了規(guī)定，但這一規(guī)訓(xùn)和改造要靠衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)來(lái)施行，對(duì)于邊遠(yuǎn)地區(qū)及小城市衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)無(wú)法觸及的地方，舊式接生婆仍舊十分有市場(chǎng)，依舊我行我素地繼續(xù)著她們的傳統(tǒng)的接生方式。因此立法的同時(shí)還需將法律落實(shí)到實(shí)處。其次，科學(xué)接生法的推廣普及不可一蹴而就，需要一個(gè)漸進(jìn)的學(xué)習(xí)適應(yīng)過(guò)程。衛(wèi)生行政法立法往往面對(duì)的是新興的醫(yī)學(xué)技術(shù)或制度，一項(xiàng)新技術(shù)或制度的推廣衛(wèi)生行政法主要起到賦予其合法性之作用，國(guó)家在這一過(guò)程中通過(guò)衛(wèi)生行政手段為新技術(shù)或制度提供制度上的保障，而新技術(shù)或制度的真正普及則需經(jīng)歷時(shí)間的考驗(yàn)。

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[責(zé)任編輯:陳晨]

收稿日期:2016-03-15

基金項(xiàng)目：四川醫(yī)事衛(wèi)生法治研究中心立項(xiàng)資助的重點(diǎn)項(xiàng)目“近代以來(lái)中國(guó)中醫(yī)藥法制的歷史研究”(YF15-Z07)

作者簡(jiǎn)介：彭博(1987-)，女，湖北武漢人，2014級(jí)法律史學(xué)專業(yè)博士研究生。

中圖分類號(hào)：D90

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-7966(2016)03-0004-04