收入差距調(diào)整視角下政府治理能力的現(xiàn)代化

王詩(shī)卉

（湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 政治理論課部，湖南 長(zhǎng)沙 410205）

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收入差距調(diào)整視角下政府治理能力的現(xiàn)代化

王詩(shī)卉

（湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 政治理論課部，湖南 長(zhǎng)沙 410205）

實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，是基于現(xiàn)實(shí)的理性選擇，是治理時(shí)代對(duì)政府能力的必然要求。目前，我國(guó)政府治理中還存在一些問(wèn)題。在初次分配領(lǐng)域中政府角色的扭曲和越位介入，在再分配領(lǐng)域中政府治理能力弱化，在公共服務(wù)領(lǐng)域中政府治理缺位和不作為，導(dǎo)致收入差距拉大，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，以共享發(fā)展成果理念為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)法治化為保障，以培育公民社會(huì)力量為主體，以消除貧困為目標(biāo)的政府治理能力現(xiàn)代化，是我國(guó)縮小收入差距的實(shí)踐要求。

收入差距；調(diào)整；政府治理

目前，我國(guó)政府治理能力雖然有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但其現(xiàn)代化水平還不高。面對(duì)我國(guó)日益擴(kuò)大的收入差距問(wèn)題，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化勢(shì)在必行。這既是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展迫切需要解決的重大問(wèn)題，也是當(dāng)前中國(guó)縮小收入差距的現(xiàn)實(shí)訴求。

一、收入差距調(diào)整視角下政府治理能力現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)

1989年世界銀行在報(bào)告中首次使用“治理危機(jī)”一詞。自此之后，“治理”便成為學(xué)界頻繁使用的概念，在政治發(fā)展研究中得到了廣泛應(yīng)用，治理理論就此興起。

（一）政府治理理論產(chǎn)生的社會(huì)背景

全球化和經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)政府統(tǒng)治提出了新的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治模式已經(jīng)難以應(yīng)付日益復(fù)雜的公共事務(wù)和國(guó)際性問(wèn)題。國(guó)家調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)生的危機(jī)、官僚制的失效是治理理論興起的直接原因，市場(chǎng)的失靈和政府的失效迫使各國(guó)探求新的治國(guó)方略和管理方式，重塑政府信任。如何解決社會(huì)發(fā)展中的難題，急需新的理論支持。因此，一種全新的政治分析框架和公共管理模式即政府治理理論應(yīng)運(yùn)而生，而且治理理論一經(jīng)產(chǎn)生，就表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。

（二）政府與社會(huì)力量多元主體協(xié)同治理

治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙在其代表作《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀(jì)的治理》等著作中對(duì)“治理”進(jìn)行了界定，他指出：“治理是一種由共同目標(biāo)支持的社會(huì)管理活動(dòng)，這些受支持的管理活動(dòng)的主體不一定是政府，政府不是唯一的主體，并且也不用依靠國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的管理活動(dòng)?！保?］國(guó)內(nèi)較早對(duì)治理理論進(jìn)行研究的學(xué)者俞可平認(rèn)為：“治理的基本涵義是官方政府或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威去維持社會(huì)秩序并滿足公眾的各種合理需要。目的是在各種不同的社會(huì)關(guān)系中用公共權(quán)威去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，使公共利益最大化。從政治學(xué)角度看，治理是一種政治管理過(guò)程，這個(gè)管理過(guò)程包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式以及管理公共資源?！保?］86由于研究者在界定“治理”概念時(shí)的方式不同和使用范疇的差異，對(duì)治理內(nèi)涵的理解上仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。盡管如此，我們還是能從他們對(duì)治理的多維度闡述中歸納出治理理論作為一種新的理論范式的本質(zhì)特征：第一，權(quán)力中心的多元化。治理的主體不只限于政府，非政府組織、社區(qū)、私人機(jī)構(gòu)等組織共同承擔(dān)管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的責(zé)任；第二，權(quán)力運(yùn)行的雙向性。治理理論強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)、公民團(tuán)體之間的相互影響和持續(xù)、良性的互動(dòng)。

（三）政府治理的終極目標(biāo)和價(jià)值訴求是善治

俞可平認(rèn)為：“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政府國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！保?］123

當(dāng)前，我國(guó)的改革進(jìn)入深水區(qū)，各種社會(huì)矛盾凸顯，尤其是不斷拉大的收入差距已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的突出矛盾和問(wèn)題，也是現(xiàn)階段人們普遍關(guān)注的社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得飛速發(fā)展，居民整體收入水平有了極大提高，但與此同時(shí)，收入差距問(wèn)題日益顯露，城鄉(xiāng)居民收入差距、地區(qū)居民收入差距、行業(yè)居民收入差距在不斷拉大。我國(guó)已由一個(gè)收入相對(duì)均等的國(guó)家變?yōu)槭杖氩罹噍^大的國(guó)家。雖然造成收入差距拉大的原因是復(fù)雜的、多方面的，但是，這是社會(huì)和諧穩(wěn)定不能不解決的重要問(wèn)題，也是在新的歷史條件下對(duì)政府治理能力提出的新挑戰(zhàn)。只有與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，才能解決社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中產(chǎn)生的各種深層次問(wèn)題。因此，實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，是基于現(xiàn)實(shí)的理性選擇，是治理時(shí)代對(duì)政府能力的要求，它意味著我國(guó)政府治理模式的深刻變化。政府治理現(xiàn)代化雖然表現(xiàn)在方方面面，但更具有本質(zhì)性的則是分權(quán)化、民主化、科學(xué)化和法治化［3］。

二、收入差距調(diào)整視角下我國(guó)政府治理能力的理性審視

調(diào)整過(guò)大的收入差距，是政府治理的題中應(yīng)有之義。但就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)在這方面的政府治理還嚴(yán)重滯后，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）在初次分配領(lǐng)域中政府角色扭曲、越位介入使收入差距失衡

傳統(tǒng)的政府管理模式認(rèn)為，政府是國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的唯一中心。在全能政府理念指導(dǎo)下，政府習(xí)慣直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，沒(méi)有理清自己與市場(chǎng)的邊界，用“有形的手”來(lái)干預(yù)“無(wú)形的手”的運(yùn)作，反映在收入分配領(lǐng)域就是政府介入了本應(yīng)由市場(chǎng)充分發(fā)揮作用的初次分配，即政府權(quán)力參與了初次分配。政府行政權(quán)力的越位干預(yù)抑制了各生產(chǎn)要素平等參與分配的權(quán)利，造成各經(jīng)濟(jì)主體在初次分配上的不平等，從而破壞了市場(chǎng)機(jī)制在初次分配中的正常運(yùn)行，導(dǎo)致了權(quán)力尋租和行政壟斷。而權(quán)力尋租是非法收入和灰色收入的主要來(lái)源，一些人因?yàn)閾碛袡?quán)力或能夠接近權(quán)力就能獲得比其他人高出許多的收入。掌握權(quán)力的政府部門(mén)或官員利用手中的權(quán)力來(lái)影響社會(huì)資源的配置，為本部門(mén)或個(gè)人謀取好處，形成了權(quán)錢交易、貪污腐敗的惡性循環(huán)。尋租攫取的是非生產(chǎn)性利潤(rùn)，它導(dǎo)致收入差距扭曲性擴(kuò)大，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。行政壟斷是指以國(guó)家特殊政策和行政權(quán)力為依托，使部分行業(yè)和企業(yè)憑借對(duì)社會(huì)公共資源的壟斷而獲取高額利潤(rùn)，“在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的國(guó)家和地區(qū)的壟斷行業(yè)，運(yùn)用壟斷優(yōu)勢(shì)取得高額收益，從而拉大行業(yè)收入差別，進(jìn)而拉大社會(huì)的收入分配差別的現(xiàn)象是很普遍的”［4］，行政壟斷是我國(guó)行業(yè)收入差距拉大的重要原因。進(jìn)入壟斷企業(yè)的職工，其工資、獎(jiǎng)金、福利待遇遠(yuǎn)高于其他普通行業(yè)。這種高收入是極不合理的，它拉大了我國(guó)收入差距，形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)機(jī)會(huì)等方面的極度不平等，違背了公平正義原則。

在收入分配中，初次分配應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，這是保證收入分配公平和效率的基礎(chǔ)和源泉。如果政府濫用行政權(quán)力，直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的微觀運(yùn)作，將抹殺市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴以生存的自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)精神。政府權(quán)力在初次分配領(lǐng)域的越位介入，實(shí)質(zhì)上就是與民爭(zhēng)利，這是導(dǎo)致收入差距拉大的所有原因中民眾最不滿的，也是我國(guó)收入分配不合理的根本所在，是社會(huì)不和諧的癥結(jié)所在。

（二）在再分配領(lǐng)域中政府治理能力弱化，進(jìn)一步拉大收入差距

再分配的基本功能在于緩解初次分配中因市場(chǎng)機(jī)制不完善或市場(chǎng)缺陷產(chǎn)生的矛盾。在再分配過(guò)程中，政府的作用就是進(jìn)行宏觀調(diào)控，以“公共利益調(diào)節(jié)者”的身份，依據(jù)公平公正原則，通過(guò)稅收等手段來(lái)調(diào)整和緩解收入差距。但是，在實(shí)踐中，政府調(diào)控再分配的能力欠缺、功能弱化，無(wú)法對(duì)收入差距進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，不僅不能緩解和縮小收入差距，反而助長(zhǎng)了收入的不公平，使差距進(jìn)一步拉大。

首先，政府稅收對(duì)收入差距的調(diào)節(jié)功能弱化。稅收是進(jìn)行收入再分配調(diào)節(jié)中最重要的一個(gè)手段。但現(xiàn)階段，我國(guó)稅收制度不健全，改革不到位，稅收的調(diào)節(jié)功能發(fā)揮不到位。一是稅法不健全，對(duì)收入差距調(diào)節(jié)能發(fā)揮重大作用的一些稅種如遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅等，因?yàn)榉N種原因，遲遲未能出臺(tái)；二是稅制不合理，個(gè)人所得稅的征收使中低收入者成為主要的稅收承擔(dān)者，缺乏對(duì)高收入群體的有效調(diào)節(jié)；三是稅收征管不力，偷稅、漏稅現(xiàn)象較嚴(yán)重，稅收的公平性沒(méi)有充分體現(xiàn)。

其次，我國(guó)的社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后。社會(huì)保障制度是在政府的管理之下，以國(guó)家為主體，依據(jù)一定的法律和規(guī)定，通過(guò)國(guó)民收入的再分配，以社會(huì)保障基金為依托，對(duì)公民在暫時(shí)或者永久性失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難時(shí)給予物質(zhì)幫助，用以保障居民的最基本的生活需要。因此，社會(huì)保障制度是社會(huì)的減震閥和穩(wěn)定器，也具有縮小收入差距的作用。但是，從實(shí)際情況看，我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)不到位，問(wèn)題較突出：一是政府在社會(huì)保障方面的資金投入嚴(yán)重不足，制約了我國(guó)的社會(huì)保障水平。二是社會(huì)保障的覆蓋率低。目前，我國(guó)廣大的農(nóng)村還是以家庭養(yǎng)老和家庭保障為主，民眾所獲得的實(shí)際社會(huì)保障普遍偏低，難以滿足基本生活的需要。三是社會(huì)保障制度的監(jiān)督機(jī)制不健全?，F(xiàn)有保障制度管理體制較為落后，基金監(jiān)管漏洞多，被挪用和因投資不善導(dǎo)致虧損等問(wèn)題比較突出。

總之，政府在再分配領(lǐng)域的功能弱化進(jìn)一步加劇了我國(guó)的收入差距。

（三）在公共服務(wù)領(lǐng)域中政府治理的不到位，加劇了收入差距

現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本職能就是為社會(huì)提供公共服務(wù)。政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入雖然不能直接影響和縮小收入差距，但是，有效、充足的公共服務(wù)在消除由于收入差距造成的社會(huì)不公現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)個(gè)體發(fā)展機(jī)會(huì)相對(duì)均等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。目前，我國(guó)政府的公共服務(wù)能力和責(zé)任意識(shí)有待提高。

首先，我國(guó)公共服務(wù)的支出水平低，服務(wù)能力不足。在我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面的支出比例較高，而對(duì)關(guān)乎民生的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)方面的支出較低。以教育為例，2001—2010年，我國(guó)財(cái)政支出的年均增長(zhǎng)率為19.0%，但同期財(cái)政教育支出的年均增長(zhǎng)率卻為17.2%，低于財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度。并且，財(cái)政教育支出占財(cái)政支出的比重從2001年的16.2%下降到2010年的13.9%。此外，財(cái)政教育支出占GDP的比重也是國(guó)際公認(rèn)評(píng)價(jià)各國(guó)教育投入的主要指標(biāo)。我國(guó)教育支出占GDP的比重較低，2001—2010年一直在3%左右，這個(gè)數(shù)據(jù)低于《教育法》規(guī)定的4%的比例，無(wú)法與發(fā)達(dá)國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重的平均數(shù)5%相比［5］。醫(yī)療、失業(yè)等方面的支出也一直在低位徘徊。針對(duì)經(jīng)費(fèi)不足，政府試圖用市場(chǎng)化的手段籌措資金，提升公共服務(wù)水平，但由于其他配套措施不力，導(dǎo)致教育、醫(yī)療等非生產(chǎn)性公共服務(wù)行業(yè)扭曲和變形，無(wú)法滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。以致于上學(xué)難、看病難等問(wèn)題又激化了收入差距帶來(lái)的矛盾。

其次，公共服務(wù)的區(qū)域配置嚴(yán)重失衡。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，醫(yī)療衛(wèi)生的財(cái)政支出城鄉(xiāng)之間不合理，拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。自2003年我國(guó)實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療以來(lái)，農(nóng)村衛(wèi)生支出在財(cái)政支出中的比重迅速提高，從2004年的15.8%增加到2007年的32.0%。但不可否認(rèn)的是，2007年，占我國(guó)總?cè)丝诩s60%的農(nóng)村居民擁有的公共衛(wèi)生資源僅為32%，衛(wèi)生資源的68%卻為占人口比例40%左右的城市居民所擁有［6］。正是由于這種衛(wèi)生資源城鄉(xiāng)間的不合理配置，造成了農(nóng)村基層醫(yī)療服務(wù)的落后，農(nóng)民無(wú)論大小病都要進(jìn)城，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致收入差距尤其是城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步拉大。

三、政府治理能力現(xiàn)代化是治理收入分配差距的迫切需要

合理、適度的收入差距有利于調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，但是，非正常的過(guò)大收入差距會(huì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)威脅。為解決日益擴(kuò)大的收入差距，急需實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。

（一）以共享發(fā)展理念為指導(dǎo)的政府治理能力現(xiàn)代化，是政府治理收入分配差距的理論基礎(chǔ)

黨的十八屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了共享發(fā)展的理念，指出：“堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感?！保?］將共享發(fā)展理念列為五大發(fā)展理念之一，并明確為中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，這是國(guó)家發(fā)展理念的重大改變，也是政府治理能力現(xiàn)代化基本要求。共享發(fā)展理念深刻闡釋了“為了誰(shuí)發(fā)展、依靠誰(shuí)發(fā)展和發(fā)展成果的分配”等問(wèn)題，與堅(jiān)持人民主體地位的首要原則前后呼應(yīng)，是從源頭調(diào)整和化解差距過(guò)大及由此導(dǎo)致的各種矛盾和問(wèn)題的理論基礎(chǔ)。有了共享的發(fā)展理念，政府治理的相關(guān)制度安排才有了明確方向。切實(shí)貫徹共享發(fā)展理念，必須實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變。

一是從管制型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。雖然歷經(jīng)30多年的改革開(kāi)放，但我國(guó)政治體制改革卻嚴(yán)重滯后，未能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，政府角色定位上存在問(wèn)題。目前，政府對(duì)社會(huì)的掌控，更多的是管理、統(tǒng)治而不是服務(wù)，政府的服務(wù)意識(shí)淡漠，服務(wù)能力不足，尤其是公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。政府管制過(guò)多過(guò)細(xì)，極易造成權(quán)力異化，引發(fā)權(quán)力越位。要消除由此導(dǎo)致的收入差距，政府角色必須重新定位?，F(xiàn)代政府治理應(yīng)以服務(wù)為理念，“政府不是為了自己而存在著，它的存在或它所行使的權(quán)力必須具備一種理由，為了某個(gè)超越政府自身的目的而服務(wù)”［8］。為此，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，政府的職能應(yīng)由統(tǒng)治管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為主，把最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益作為價(jià)值目標(biāo)，做服務(wù)型政府。衡量政府治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志就是看它是否有較高的服務(wù)能力和服務(wù)水平，從這個(gè)意義上說(shuō)，重塑政府治理理念首先必須實(shí)現(xiàn)從管制型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，在政府治理的各個(gè)層面貫徹服務(wù)意識(shí)和服務(wù)理念。只有牢固樹(shù)立服務(wù)理念，不與民爭(zhēng)利，權(quán)力退位、歸位，政府才有可能提供以公眾需求為導(dǎo)向的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

二是從全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府管理模式中，政府以全能自居，認(rèn)為政府能力是無(wú)限的。其實(shí)質(zhì)是政府權(quán)力界定不清晰，不知什么該做、什么不該做。如此，政府治理能力的現(xiàn)代化只能是一句空話。治理能力的有限性要求合理確定政府的職能邊界，管自己應(yīng)該管且必須管好的事情，即有所為，有所不為。為此，必須正確處理兩個(gè)關(guān)系：其一，理順政府與市場(chǎng)的治理邊界。政府要實(shí)現(xiàn)有效治理，必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。杜絕政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場(chǎng)的直接干預(yù)，逐步退出由市場(chǎng)主導(dǎo)的初次分配領(lǐng)域和其它公共領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向培育公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)體系，維護(hù)市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)。退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，能有效避免尋租腐敗和行政壟斷帶來(lái)的困擾，消除因政府權(quán)力介入導(dǎo)致的收入差距；同時(shí)市場(chǎng)規(guī)則的建立，公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成能使收入分配日益公平，再輔之以適當(dāng)?shù)脑俜峙湔?，收入差距就能控制在合理的范圍之?nèi)。政府與市場(chǎng)之間建立起良性互動(dòng)關(guān)系，這樣的治理才會(huì)有效，才能有效根除收入分配領(lǐng)域的諸多弊端。此外，還要理順政府與社會(huì)的職能邊界。治理理論強(qiáng)調(diào)多元化的、合作的公共管理，實(shí)現(xiàn)“協(xié)調(diào)共治”；政府應(yīng)減少對(duì)社會(huì)的直接管控，將權(quán)力下放給社會(huì)，鼓勵(lì)、扶持社會(huì)組織的發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，建立政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的社會(huì)協(xié)同治理。

（二）以法治化為核心的政府治理能力現(xiàn)代化，是政府治理收入分配差距的法制保障

“法治是這樣一種治理狀態(tài)，在這一治理狀態(tài)中，存在著法的普遍性和有效適應(yīng)性，法律之于政府權(quán)力具有優(yōu)先的、至上的權(quán)威或者說(shuō)政府應(yīng)該由法律規(guī)制并服從法律，最終公民的自由權(quán)利得到維護(hù)、保障并擴(kuò)大。”［9］沒(méi)有法治就沒(méi)有現(xiàn)代政府治理。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的“十三五”規(guī)劃建議中更是把建設(shè)法治政府作為全面建成小康社會(huì)的新目標(biāo)和新要求。法治政府是連接法治國(guó)家和法治社會(huì)的橋梁和紐帶，只有法治政府建設(shè)好了，法治國(guó)家才有基礎(chǔ)［10］。建設(shè)法治政府就是將政府治理全面納入法治軌道，運(yùn)用法治思維履行各項(xiàng)政府職能，其本質(zhì)是限制和規(guī)范政府權(quán)力，尊重和保障公民和社會(huì)的權(quán)利。法治政府的建設(shè)包含兩個(gè)層面：依法治理政府和政府依法治理社會(huì)。一方面，法治政府的要義在于“治國(guó)者必先受治于法”，即政府必須嚴(yán)格在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)，做到法無(wú)授權(quán)不可為，政府公職人員、任何組織和機(jī)構(gòu)都不能凌駕于法律之上；另一方面，政府公職人員要具備法治思維，要善于用法治方式處理社會(huì)問(wèn)題，做到遵循法律法規(guī)行使相關(guān)權(quán)力。政府還要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，按照有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的要求，建立權(quán)責(zé)一致、高效規(guī)范的行政執(zhí)法體制，真正做到嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)法。

法治政府的建設(shè)，是提高政府治理能力的重要途徑，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治進(jìn)一步發(fā)展的重要保障，對(duì)有效縮小收入差距意義重大。首先，法治是預(yù)防和消除權(quán)力尋租與腐敗的利器。從法律層面規(guī)定政府行為的活動(dòng)空間和政府權(quán)力的范圍，能有效防止因權(quán)力過(guò)分介入收入分配領(lǐng)域而導(dǎo)致的權(quán)利尋租，遏制腐敗的滋生蔓延。其次，進(jìn)一步完善打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的法律體系，提高執(zhí)法效率，依法取締非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依法治理以不正當(dāng)或非法手段謀取財(cái)富的行為，為收入公平分配創(chuàng)造條件。再次，依法整頓不合理的收入，打破行業(yè)壟斷，治理由行政壟斷對(duì)社會(huì)資源的高度占有而形成的收入分配不公，消除由此帶來(lái)的行業(yè)收入差距，并營(yíng)造公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

建設(shè)法治政府是實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。法治政府的建設(shè)是一個(gè)由多元治理主體積極參與的政府治理現(xiàn)代化過(guò)程，需要政府、社會(huì)以及公民社會(huì)等作出持久不懈的努力。

（三）以培育公民社會(huì)為主體的政府治理能力現(xiàn)代化，是政府治理收入分配差距的群眾基礎(chǔ)。

面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)的各種問(wèn)題，單一的政府主體已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)治理的需要?，F(xiàn)代治理理論主張治理主體多元化，政府不再是唯一的權(quán)力中心，多元治理主體在協(xié)調(diào)合作中共同開(kāi)展治理活動(dòng)。同時(shí)，市場(chǎng)的失靈和政府的失效也需要作為第三方力量的社會(huì)組織參與到政府治理中來(lái)。政府治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力來(lái)自于政府與公民社會(huì)的良性互動(dòng)。沒(méi)有一個(gè)健全的公民社會(huì)，就不可能有真正意義上的治理，公民社會(huì)的培育和發(fā)展是政府高效治理的基礎(chǔ)。政府從社會(huì)領(lǐng)域退出，積極培育公民社會(huì)，是其責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任。政府應(yīng)為公民社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策、法律環(huán)境，提供資金支持；加強(qiáng)同公民社會(huì)的合作，將一部分社會(huì)治理職能交由公民社會(huì)來(lái)承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理、自我服務(wù)，能有效化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)多樣化的需求。政府與公民社會(huì)形成的合作關(guān)系有利于政府履行職責(zé)，提高政府的行政效率。收入分配中，政府再分配能力不足和在公共服務(wù)領(lǐng)域的缺位是收入差距長(zhǎng)期得不到改善的重要原因。公民社會(huì)充分發(fā)展，政府就可以專心致力于完善稅收制度及社會(huì)保障制度，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，為公眾提供更多更好的保障，來(lái)有效縮小收入差距。公民社會(huì)也是制約政府權(quán)力的最重要力量。政府的權(quán)力和行為受到來(lái)自公民社會(huì)的監(jiān)督，在外在壓力下，政府能更好地承擔(dān)和完成其應(yīng)有的職責(zé)與任務(wù)；合理合法用權(quán)，這樣就會(huì)使因?qū)ぷ夂蛪艛鄬?dǎo)致的收入差距得到有效遏制。

治理主體的多元化客觀上要求一個(gè)“強(qiáng)社會(huì)”，因此，公民社會(huì)的發(fā)展是必然趨勢(shì)。培育公民社會(huì)的力量，建立主體多元化的公共事務(wù)管理格局已成為政府治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我國(guó)現(xiàn)階段公民社會(huì)的發(fā)育程度還不高，在政府治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，來(lái)自公民社會(huì)的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。因此，培育公民社會(huì)，為政府治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)群眾基礎(chǔ)是當(dāng)務(wù)之急。

（四）以精準(zhǔn)扶貧為目標(biāo)的政府治理現(xiàn)代化，是政府治理收入分配差距的現(xiàn)實(shí)要求

貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義要消滅貧窮。消除貧困是社會(huì)主義的內(nèi)在要求，也是收入差距調(diào)整的重要內(nèi)容。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)還有7 000萬(wàn)貧困人口沒(méi)有脫貧?！笆濉币?guī)劃建議提出，到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口要實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題［7］?！笆濉睍r(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決勝階段，如果不能使7 000萬(wàn)貧困人口脫貧，充分享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，那么很難說(shuō)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)就實(shí)現(xiàn)了。全面脫貧既是“十三五“規(guī)劃建議的亮點(diǎn)，也是難點(diǎn)，更是對(duì)政府治理能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。脫貧攻堅(jiān)工程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，采取切實(shí)可行的辦法，激發(fā)社會(huì)各界的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)“人人參與、人人盡力、人人享有”的和諧社會(huì)。

一要精準(zhǔn)幫扶。完善國(guó)家層面的扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，對(duì)貧困人口建檔立卡，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，因地制宜制定政策，以提高扶貧的實(shí)效性。對(duì)有勞動(dòng)能力的支持其發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”的實(shí)施扶貧搬遷，對(duì)生態(tài)特別重要和脆弱的實(shí)行生態(tài)保護(hù)扶貧，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的實(shí)施兜底性保障政策，對(duì)因病致貧的提供醫(yī)療救助保障。實(shí)行低保政策和扶貧政策銜接，對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保［7］。二要確立重點(diǎn)。重點(diǎn)突破革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)的幫扶工作。加大財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付力度，著力解決教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)不足的問(wèn)題。

總之，扶貧工作任務(wù)艱巨，需要多方力量共同參與，建立相應(yīng)的長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制。唯有如此，消除貧困，縮小收入差距，共同富裕的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：張群喜）

王詩(shī)卉，女，湖南衡陽(yáng)人，湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院政治理論課部講師，湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，研究方向?yàn)轳R克思主義中國(guó)化。

D035-3

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1674-9014（2016）03-0045-05

2016-03-02

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“和諧社會(huì)構(gòu)建視野下的收入分配差距問(wèn)題研究”（2010YBB052）；湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目“從政府治理視角解讀我國(guó)收入分配差距問(wèn)題”（11C0226）；湖南省教育廳科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“城市生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的機(jī)制研究”（15A033）。