構(gòu)建我國金融消費者保護制度研究

宋 敏

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

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構(gòu)建我國金融消費者保護制度研究

宋 敏

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

發(fā)達國家在世紀之交的金融立法中，已經(jīng)建立了保護金融消費者的制度，也特別重視對金融消費者權(quán)益的保護。我國金融市場在對金融消費者權(quán)益的保護方面存在著很多問題，對于我國而言，對現(xiàn)有的立法、司法以及執(zhí)法資源進行必要的整合，對金融消費者采取更有力的保護措施，使得處于弱勢地位的金融消費者也能夠享有消費者應(yīng)有的權(quán)利是必要的。

保護制度；構(gòu)建；金融消費者

2008年年初，始于美國的全球性金融危機令很多金融消費者損失慘重，因此對金融消費者的保護也被各國政府提上了議事日程。各國都從本國實際出發(fā)，順應(yīng)當前形勢，對本國的金融監(jiān)管和金融服務(wù)法律體系進行了適當?shù)难a充和完善，對與金融消費者權(quán)利息息相關(guān)的法律也進行了專門的立法。由于絕大多數(shù)的金融業(yè)務(wù)都具備專業(yè)性極強這一主要特點，并且金融消費者和金融機構(gòu)的信息獲取的途徑是不對稱的，這就使金融消費者區(qū)別于一般意義的消費者而處于更為弱勢的地位，所以，金融消費者更應(yīng)受到專門法律的保護。

一、我國金融消費者保護中存在的問題

(一)金融消費者的身份界定不清

迄今為止，我國通行的法律對“金融消費者”的概念沒有明確界定?，F(xiàn)行的保護消費者權(quán)益的法律法規(guī)，將關(guān)注的焦點對準了普通消費者權(quán)利的保護。消費者的消費活動都是集中在日常生活的購買商品和接受服務(wù)。金融服務(wù)由于其具備特殊性，導(dǎo)致金融消費者的利益并未得到特別關(guān)注，甚至被長期忽視。金融消費的絕大部分客戶都是投資經(jīng)營，目的是為了獲得經(jīng)濟上的收益，并不是一般意義上的生活消費，這也是金融消費者與普通消費者的最大不同之處。金融消費者與普通消費者概念之間的最大區(qū)別就在于是否為生活需要而購買商品或接受服務(wù)。因此，金融消費者從此種意義上來看似乎不是現(xiàn)有消費權(quán)益保護法所保護的范疇。

(二)我國金融法律不完備

目前我國有保護一般消費者權(quán)利的法律，即《消費者權(quán)益保護法》。而對于金融消費者并沒有專門的法律可以適用。比如，《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》就是以保護存款人和其他客戶合法權(quán)益作為其立法宗旨。保監(jiān)會要保護被保險人、投保人以及受益人的合法權(quán)益也被《保險法》加以明確。證監(jiān)會更是強調(diào)其工作的重點就是保護投資者利益。但是，我國的金融法律很少有具體條文涉及金融消費者的保護問題，其他的法律也缺乏相應(yīng)的對應(yīng)條款和配套措施，和金融消費者保護立法的要求相去甚遠。而且這些僅有的法律中對什么是金融消費者并沒有給出一個明確的概念，因而，對金融消費者的保護也產(chǎn)生了消極影響。

我國現(xiàn)行的與金融相關(guān)的法律都未將對金融消費者保護作為其宗旨。2010年，我國為了規(guī)范銀行業(yè)金融機構(gòu)個人貸款業(yè)務(wù)行為頒行了《中華人民共和國個人貸款管理暫行辦法》。這一辦法對個人貸款業(yè)務(wù)審慎經(jīng)營管理，使得個人貸款業(yè)務(wù)可以有序健康發(fā)展。但是，當金融消費者使用資金和獲得貸款時想要適用這一法律并不容易，這一內(nèi)容對消費者進行了特殊的限制，無形中增加了難度和成本，進一步使消費者處于不利地位。

我國金融法律在起草和征詢意見的時候，很少有消費者直接參與，反倒是金融機構(gòu)積極參與，力求使自身利益最大化，致使很多不利于消費者利益的惡法出現(xiàn)。在面對于己不利情況的時候，消費者找不到相關(guān)的法律依據(jù)并且也沒有能力去抗辯，甚至如何維權(quán)和何謂受侵害的意識和觀念尚未形成，導(dǎo)致惡性循環(huán)[1]。

(三)專門保護機構(gòu)匱乏

旨在保護金融消費者權(quán)益的政府部門和相應(yīng)的職能機構(gòu)在我國是立法空白，當金融消費者的權(quán)益受到侵害時，解決具體問題仍然采取依靠群眾性自治組織和行業(yè)協(xié)會來維權(quán)的落后狀況?，F(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)不夠完善，職能不健全。這些機構(gòu)人力、物力以及財力的資源都不充裕，無法實現(xiàn)保護金融消費者合法權(quán)益的工作，導(dǎo)致可操作性低。

(四)執(zhí)法力度疲弱

我國現(xiàn)有的一些單行法律法規(guī)雖然對金融消費者權(quán)利保護有一些零散的規(guī)定，但是在執(zhí)法過程中表現(xiàn)得較為疲弱。在備受詬病的銀行業(yè)收費問題上，我國于2003年由國家發(fā)展和改革委員會以及中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合頒布了《商業(yè)銀行服務(wù)價格管理暫行辦法》。頒布這一辦法的目的是使商業(yè)銀行的服務(wù)價格更為規(guī)范，進而使金融消費者的權(quán)利得到保護。但是該法公布以來收效甚微，金融機構(gòu)對收費問題仍然是我行我素。與此同時，銀行業(yè)金融機構(gòu)，甚至是國有銀行仍然在不斷增設(shè)新的收費項目。在不得已的情況下，2010年發(fā)改委頒行新的《商業(yè)銀行服務(wù)價格管理辦法》與銀監(jiān)會相配合。法律法規(guī)多次被頒行僅為某一行為，這也從側(cè)面反映了職能部門在執(zhí)法過程中的無奈。

(五)缺乏完善的信息披露制度

金融行業(yè)對專業(yè)性程度有著更高的要求，而對于缺乏專業(yè)訓(xùn)練的普通金融消費者而言，想要全面了解金融產(chǎn)品存在的風(fēng)險是很難做到的。隨之而來的，在購買金融服務(wù)和金融產(chǎn)品時嚴重的信息不對稱是存在的較為突出的問題。大多數(shù)金融機構(gòu)在從事金融交易的過程中，往往過分強調(diào)自身優(yōu)勢、淡化風(fēng)險[2]。系統(tǒng)性風(fēng)險對某些金融機構(gòu)造成的影響微乎其微，相關(guān)的法律法規(guī)也就相應(yīng)的對其應(yīng)盡的信息披露責(zé)任不恰當?shù)孛獬恕ＯM者可以獲得信息的渠道少之又少，對金融業(yè)的發(fā)展趨勢和動向的信息無從了解，金融消費者的自主選擇的范圍受到了制約，從而進一步加重了金融消費者從事金融消費的風(fēng)險程度。我們?yōu)橄M者提供了投訴的渠道和方法，但是熱線在工作時只將投訴意見反饋給各個金融機構(gòu)，本身并不具有處理糾紛的功能[3]。由此可見，我國在處理金融消費者糾紛時并沒有真正的調(diào)解機構(gòu)來為其調(diào)解。

二、金融消費者保護制度的國外借鑒

眾所周知，2007年爆發(fā)了世界性金融危機，全球處于經(jīng)濟動蕩之中。恰恰在此種背景之下，金融消費者的利益往往得不到及時的保護，導(dǎo)致金融消費者與金融機構(gòu)的矛盾與日俱增。因而，保護金融消費者權(quán)益的問題引起了有關(guān)部門的高度重視。美國以及其他發(fā)達國家和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)率先對此問題積極響應(yīng),制定了保護金融消費者權(quán)益的措施和方案來協(xié)調(diào)金融矛盾。

(一)美國的金融消費者保護制度

美國是世界上金融產(chǎn)品最發(fā)達的國家之一，有著一套相對完整的保護金融消費者的措施。在提供金融服務(wù)時，金融機構(gòu)往往處于強勢地位，為了打破這一僵局，使金融消費者的權(quán)益得到更全面的保護，美國國會及政府通過頒布大量的法規(guī)和措施的方式來達到建立健全金融消費者權(quán)益保護體系的目的。美國的金融消費者保護機制將以下兩個方面作為切入點：首先，建立健全專門的金融消費者立法來保護金融消費者的合法權(quán)益；其次，完善解決糾紛應(yīng)急機制。

美國政府要求銀行要充分履行告知義務(wù)并維護金融消費者的知情權(quán)。2009年之后，新建了獨立的消費者金融保護署(CFPA)，目的是對給金融消費者提供產(chǎn)品和服務(wù)的金融機構(gòu)進行監(jiān)管，必要時還可能會強制執(zhí)行。保護署的責(zé)任人既要由總統(tǒng)任命，同時也要經(jīng)過參議院的認可才能夠行使職權(quán)，其一個工作周期為5 年。保護署的職權(quán)為：監(jiān)督管理金融機構(gòu)對相關(guān)合同的制定、阻止金融機構(gòu)的不公平行為，對金融機構(gòu)的欺詐行為進行實時的監(jiān)管。

世界各國也紛紛效仿美國建立了解決糾紛的相應(yīng)機制。美國的金融行業(yè)對消費者就其金融產(chǎn)品和服務(wù)方面所進行的投訴極為重視。只要有投訴，大部分都被金融機構(gòu)自行解決并處理了。而對于那些金融機構(gòu)不能直接解決和處理的糾紛，則交由監(jiān)管機構(gòu)進行處理。美國成立了眾多的專門性監(jiān)管機構(gòu)，這也是美國解決相應(yīng)問題的一大特色，這些機構(gòu)包括聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦存款保險公司、貨幣管理署等等,都是處理問題的典型機構(gòu)。

在美國，解決糾紛有兩種途徑：其一,金融消費者小額訴訟；其二，集體訴訟。金融消費者通過司法途徑對自己的權(quán)益進行最后維護。手續(xù)極其簡便是小額訴訟的顯著特點，處理問題用時短。如果金融消費者購買的金融產(chǎn)品品種單一，并且金額也不大，這樣的金融消費者進行維權(quán)采取小額訴訟的方式是極為便捷的。金融消費者進行集體訴訟的情況往往是多數(shù)金融消費者對于同一類型的金融產(chǎn)品或者對商家所提供的金融服務(wù)均不滿意。此種情況，可以采用通過集體訴訟的方式要求賠償?shù)乃痉ň葷贫?。不得不說，集體訴訟實際上是對小額訴訟的有效延續(xù)。針對單個的金融消費者是小額訴訟的主要特點，而通過集體賬戶資金的累加達到巨大的金額是集體訴訟的顯著特征，集體訴訟更好地解決了消費者單一個體力量不足的問題，訴訟成本也降低到最小化。

(二)英國的金融消費者保護制度

英國政府于2001年建立了全新且單一的監(jiān)督管理職能機構(gòu)，即：金融服務(wù)管理局(Financial Services Authority，簡稱“FSA”)。這一機構(gòu)的職能非常廣泛，它可以通過對金融服務(wù)行業(yè)進行監(jiān)管來保持市場運行機制的高效、有序、公正，并且金融消費者的保護職能也是由該機構(gòu)行使。 “金融服務(wù)賠償計劃”由管理局制定，如果因金融機構(gòu)破產(chǎn)，金融消費者權(quán)益受損，那么，該機構(gòu)就要受理金融消費者所提出的賠償申請；同時，對消費者進行教育和幫助以及“一站式”的公眾咨詢服務(wù)也是管理局的日常工作[4]。

英國的銀行業(yè)有著嚴格的自律機制。英國《銀行業(yè)守則》是銀行業(yè)普適的自律規(guī)則。銀行遵守該《守則》均出于自愿。該守則明確了金融機構(gòu)必須做出的承諾，并對銀行必要的注意事項進行了界定。這一《守則》無形中提升了對金融消費者的權(quán)益保護的力度。銀行業(yè)守則標準委員嚴格執(zhí)行《守則》。一旦金融消費者對銀行提出了違規(guī)指控，那么有關(guān)銀行就必須采取必要的措施并且要對是否侵權(quán)做出合理解釋。但是，《銀行業(yè)守則》也不是強制性規(guī)范，銀行是否遵守出于自愿，委員會也無權(quán)強制銀行必須遵守該守則的規(guī)定。雖然不能強制執(zhí)行，在實踐中，英國的銀行在自愿的前提下，幾乎全部在遵守該《守則》，正是由于銀行的高度自律，英國的金融服務(wù)行業(yè)成為了全球典范。

(三)日本的金融消費者保護制度

日本這一國家的金融衍生品市場出現(xiàn)的比發(fā)達國家晚，但是，日本相對于其他亞洲國家，其接觸金融衍生品市場的經(jīng)驗最為豐富。中國作為發(fā)展中國家，對其理念和制度進行學(xué)習(xí)和借鑒是有必要的。日本在提供金融服務(wù)和滿足金融消費者的需求方面都可圈可點。在經(jīng)濟高速發(fā)展時期，日本通過創(chuàng)新經(jīng)營的模式來打開金融衍生品的銷路，并且將盡可能多的金融產(chǎn)品投放于市場，各銀行可以不經(jīng)過中央銀行，運用利率自由化原則直接制定利率。面對大量金融產(chǎn)品涌入市場，金融消費者的購買欲望高度膨脹，盲目購買金融產(chǎn)品或者理財產(chǎn)品，沖動消費使得消費者損失慘重。據(jù)不完全統(tǒng)計， 1997年，日本全國消費者中心收到銀行投訴案件增加了近四倍。證券類產(chǎn)品和保險類商品更是投訴的重災(zāi)區(qū)。

三、我國金融消費者保護制度的構(gòu)建

(一)明確金融消費者的概念

金融消費者，作為消費者的特殊組成部分，是消費者概念在金融領(lǐng)域的延伸和拓展。為了滿足個人或者家庭的生活需要而購買或者使用金融機構(gòu)所提供的商品，抑或是接受金融機構(gòu)提供的服務(wù)的個人投資者，均可成為金融消費者。日常生活中，與廣大百姓接觸最為密切的金融機構(gòu)不外乎是銀行、基金公司、證券公司以及保險公司等。目前，金融產(chǎn)品和金融服務(wù)名目繁多，金融消費的形式也由單一性向多元化轉(zhuǎn)化。以往，金融消費者就是簡單的去銀行辦理存取款業(yè)務(wù)，而現(xiàn)在的金融消費已經(jīng)拓展到了支付、理財融資、投資等金融項目。

(二)建立健全金融消費者保護法律制度勢在必行

金融機構(gòu)欺詐金融消費者，對金融消費者的利益造成損害的行為是與金融市場的建立相伴相生的。金融機構(gòu)和金融消費者之間獲取金融信息的渠道不同，不可避免地會產(chǎn)生信息不均衡的現(xiàn)象。金融衍生品更新?lián)Q代的越快，信息不對稱的弊端就愈加凸顯，欺詐行為表現(xiàn)方式多種多樣，金融消費者在金融消費過程中權(quán)益屢受侵害。

我國對于金融欺詐行為缺乏一般性的條款，雖然證券法在制定時個別條款對金融欺詐有所提及，但是并不明確具體，針對性不強。因此,在金融消費者的立法保護體系中增加金融反欺詐條款就顯得刻不容緩，只有將金融欺詐行為細化并提出行之有效的解決對策,才能更好地保護金融消費者的合法權(quán)益。我國證券法在制定的過程中已經(jīng)盡量考慮到各種可能性，內(nèi)容也相對完備,在此基礎(chǔ)上，有必要制定一般性反欺詐條款。

金融機構(gòu)所提供的金融產(chǎn)品的產(chǎn)品說明和對于其所提供的金融產(chǎn)品存在的風(fēng)險的揭示義務(wù)也需要通過法律手段加以強化。2009年9月，中國保監(jiān)會在其發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈人身保險新型產(chǎn)品信息披露管理辦法〉有關(guān)事項的通知》中的第二條對保險服務(wù)者的風(fēng)險揭示義務(wù)進一步進行了強化。2009年保險法在修訂時,強調(diào)了保險服務(wù)者的說明義務(wù)，說明義務(wù)究竟包括什么，范圍又是怎樣的。保險人如何履行“提示”義務(wù)，采用何種方式，并且對其程度也有限制，保險人一旦違反義務(wù)將受到嚴厲的懲罰。另外,還應(yīng)該以保護金融消費者利益為前提，適當向金融消費者的利益進行傾斜，對金融機構(gòu)的違法行為進行更嚴厲的制裁和懲處。

(三)成立專門的金融消費者保護機構(gòu)

一行(即中國人民銀行)，三會(即銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會)的分業(yè)監(jiān)管模式是現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式。而對于金融消費者權(quán)益保護尚未成立任何一個監(jiān)管機構(gòu)來履行這一職能。通過對國外立法經(jīng)驗的分析，我們可以結(jié)合我國實際情況，吸取其長處，在我國也可以設(shè)立類似于美國的消費者金融保護局來行使保護金融消費者權(quán)益的職能，進而達到保護金融消費者的目的。監(jiān)督過程中的檢查權(quán)和執(zhí)法權(quán)等權(quán)力應(yīng)是該機構(gòu)的主要職權(quán)，這一機構(gòu)同時也要肩負起對金融消費者進行管理和教育的工作。金融保護局的工作人員對金融政策，金融法規(guī)，以及金融消費產(chǎn)品和服務(wù),要進行專業(yè)知識培訓(xùn),以確保優(yōu)質(zhì)、高效地解決糾紛。

(四)建立金融糾紛的多元解決機制

由于金融消費者的信息不對稱和專業(yè)知識不足，在同金融機構(gòu)之間的紛爭中必然處于弱勢地位，僅依靠一般民事訴訟程序無法有效解決金融消費者的維權(quán)需求，必須確立專門的金融消費者訴訟制度，使得救濟途徑多樣化，對金融消費者提供多渠道保護。第一，應(yīng)該建立可行的投訴機制。一旦消費者與金融機構(gòu)發(fā)生糾紛，金融消費者可進行投訴。第二，建立專門的金融消費訴訟制度。如果金融消費者在與金融機構(gòu)發(fā)生糾紛時，采取到相應(yīng)機構(gòu)進行投訴仍然不能妥善解決問題，金融消費者可以效仿發(fā)達國家的模式通過仲裁、小額訴訟或者集體訴訟等司法途徑來解決實踐中所遇到的金融糾紛。

(五)建立信息公開制度

陽光是最好的殺毒劑，金融消費者在進行金融消費的過程中，如果相關(guān)金融機構(gòu)將產(chǎn)品和服務(wù)的信息充分公開的話，金融消費者在接受金融產(chǎn)品和金融服務(wù)前充分了解該產(chǎn)品或者服務(wù)的特點及風(fēng)險，金融消費者在選擇金融產(chǎn)品和金融服務(wù)時，也會相應(yīng)的做出理性的選擇和判斷，也就是說要保證金融消費者行使知情權(quán)。同時，通過信息公開對金融機構(gòu)形成一種有力約束。通過信息公開，信息透明，使得金融機構(gòu)在欺詐消費者方面有所收斂，減少金融侵權(quán)行為，做到事前制約。對金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息公開應(yīng)當無論在內(nèi)容上還是過程上都做到公開。由此可見，只有從廣度和深度上對金融機構(gòu)提出更高的要求，才能使信息發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也能更好地將這一制度落在實處。

總之，隨著金融混業(yè)經(jīng)營，針對存款人、投資人等不同服務(wù)對象的保護制度日趨融合，金融消費者保護制度在我國建立也勢在必行。一個國家金融市場的發(fā)展，離不開金融消費者的積極參與，只有金融消費者的合法權(quán)益得到有效保護，我國的金融市場秩序才會更加穩(wěn)定和完善，金融改革開放深化才會有效推進。

[1]戎素云.消費者權(quán)益保護運動的制度分析[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2008:38-40.

[2]何穎.論金融消費者保護的立法原則[J].法學(xué),2010,(2).

[3]王靖琳.金融消費者保護職能及我國金融監(jiān)管制度的完善[J].福建金融,2006,(3).

[4]周良.論英國金融消費者保護機制對我國的借鑒與啟示[J].上海金融,2008,(1).

[責(zé)任編輯:劉曉慧]

2015-10-20

宋敏(1976-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，副教授，碩士，主要從事經(jīng)濟法學(xué)研究。

D912.294

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1008-7966(2016)01-0077-03