“空心村”困境及化解之道

張柏林

（河南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，河南鄭州450002）

“空心村”困境及化解之道

張柏林

（河南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，河南鄭州450002）

一、“空心村”的內(nèi)涵解析及形成機(jī)理

（一）“空心村”的內(nèi)涵解析

“空心村”又被稱為空殼村或者空洞村。有學(xué)者基于地理學(xué)的視角分析農(nóng)村居住空間的演變規(guī)律指出，農(nóng)村空心化是因?yàn)榕f宅基地難以拆除，逐步被遺棄，而新宅地向村外不斷地?cái)U(kuò)展與延伸，住宅用地不斷地外延，而閑置房屋逐步增多，內(nèi)空外延的一種病態(tài)化的演進(jìn)路徑[1]。也有學(xué)者從人口學(xué)的視角分析探究村莊的演進(jìn)形態(tài)，認(rèn)為“空心村”是因鄉(xiāng)村人口入城務(wù)工、人才流失與人力資本的轉(zhuǎn)移所引起的，農(nóng)村的主要人口演化為老人、婦女與兒童，鄉(xiāng)村人口無(wú)論在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量與數(shù)量等方面都出現(xiàn)失衡，老幼婦孺相望成為一種新常態(tài)，進(jìn)而使農(nóng)村出現(xiàn)了知識(shí)、技術(shù)、資金的匱乏[2]。還有學(xué)者從社會(huì)學(xué)維度對(duì)“空心村”進(jìn)行界定，隨著工業(yè)化與城市化的推進(jìn)，農(nóng)村中懂技術(shù)、有知識(shí)的青年不斷入城務(wù)工就業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)失衡[3]。也有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村人才不斷外流，不但使農(nóng)業(yè)，而且也使廣大農(nóng)村的工業(yè)、副業(yè)、教科文衛(wèi)部門出現(xiàn)了人才匱乏的消極現(xiàn)象[4]。

不同的學(xué)者依據(jù)不同的學(xué)科背景，從不同角度對(duì)“空心村”的概念與內(nèi)涵進(jìn)行了界定，均有一定的合理性和可借鑒性。但筆者認(rèn)為，對(duì)“空心村”內(nèi)涵的界定應(yīng)立足于宏觀、全面的視角，“空心村”是在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，由于城鄉(xiāng)資源配置不平衡，致使公共服務(wù)缺失，人口外流，農(nóng)村人口非農(nóng)化速度加快，進(jìn)而帶來(lái)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種要素的空心化，是多元要素“空心”的復(fù)合體。

（二）“空心村”的形成機(jī)理

一是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。我國(guó)城市化不斷加速，1978年我國(guó)城鎮(zhèn)化率較低，僅為17.92%，2015年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已升至56.1%，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變化很大，城市化成為社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨[5]。城鄉(xiāng)的差異日趨明顯，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)收益相對(duì)較低，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施落后的問(wèn)題凸顯，城市的收入、工作條件、工作機(jī)會(huì)、良好的居住環(huán)境等對(duì)鄉(xiāng)村居民有較大的吸引力，推動(dòng)大量農(nóng)民離鄉(xiāng)入城務(wù)工。這樣鄉(xiāng)村勞動(dòng)力持續(xù)向城市遷移，從個(gè)體外遷逐步發(fā)展為全村外遷，致使部分地區(qū)鄉(xiāng)村人走屋空。

二是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度不完善。相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國(guó)農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加，農(nóng)村每年新增建房用地200萬(wàn)畝左右[6]。1996—2009年13年間城鄉(xiāng)建設(shè)用地總計(jì)擴(kuò)展3.8萬(wàn)平方千米，增幅為13.33%?！?015年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年國(guó)務(wù)院與省級(jí)政府批準(zhǔn)建設(shè)用地為592.2萬(wàn)畝。其中，建設(shè)用地增加了388.5萬(wàn)畝，村莊建設(shè)用地增加了45萬(wàn)畝，因建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，全國(guó)減少耕地450萬(wàn)畝[7]。當(dāng)前，我國(guó)的土地管理法尚未對(duì)宅基地有序流轉(zhuǎn)規(guī)定詳盡的交易流程與交易細(xì)則，村民基于出行條件及經(jīng)濟(jì)理性的考量，在村莊外圍交通便利、有一定商業(yè)價(jià)值的主干道甚至在自己的耕地內(nèi)肆意另建新房，導(dǎo)致村子內(nèi)部空置、半空置房屋的數(shù)量逐步增加，村莊內(nèi)住房空置率不斷攀升，村莊空間原有的布局平衡被打破。

三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的推動(dòng)。農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型，技術(shù)力量的支持功不可沒(méi)。農(nóng)村勞動(dòng)力解放程度的高低取決于技術(shù)革新及推廣的程度。隨著現(xiàn)代技術(shù)的不斷進(jìn)步，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的機(jī)械化水平不斷提高，生產(chǎn)工具升級(jí)加速，農(nóng)業(yè)吸納勞動(dòng)力的空間日益縮小，勞動(dòng)力剩余存量不斷增多。技術(shù)高速化帶來(lái)農(nóng)村內(nèi)部斷裂，伴隨而來(lái)的是非地域化的過(guò)程[8]。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵過(guò)程，如種收、家畜的喂養(yǎng)等基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化。夏收一般只需兩三天，秋收一般也只需一周左右。技術(shù)推動(dòng)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不斷提高，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出現(xiàn)成為技術(shù)發(fā)展進(jìn)步的必然結(jié)果。剩余勞動(dòng)力必然要流出農(nóng)村另尋出路，“空心村”逐漸形成。

二、“空心村”面臨的困境審視

（一）農(nóng)村土地資源浪費(fèi)

土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最寶貴的資源，是農(nóng)村生產(chǎn)與生活的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料之一。但是，“空心村”中許多宅基地半空置、空置或閑置，可耕種的土地處于一種耕不能耕、用不能用的不良狀態(tài)，鄉(xiāng)村土地資源浪費(fèi)驚人，土地資源配置極其不合理。依據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的相關(guān)數(shù)據(jù)，2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；農(nóng)村人口減少1.33億，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝[9]。一戶多宅是最主要的原因。據(jù)張寶英2015年對(duì)河南省民權(quán)縣龍?zhí)伶?zhèn)“空心村”的調(diào)查顯示：“龍?zhí)伶?zhèn)龍?zhí)良?個(gè)村村莊人均廢棄閑置宅基地面積約為0.21公頃。擁有3處以上宅基地的戶數(shù)占總戶數(shù)比例為10.55%，擁有2處的比例為30.02%。如果對(duì)村莊廢棄地、閑置地等進(jìn)行治理，可整治、可重復(fù)利用的主地高達(dá)198.23公頃?！盵10]

（二）人力資源匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢

青壯年勞動(dòng)力是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐力量。城市化與工業(yè)化一路高歌猛進(jìn)，吸引了大量農(nóng)村青壯年入城務(wù)工，使得農(nóng)村住宅閑置，同時(shí)也對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2015年全國(guó)在戶籍外鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的外出農(nóng)民工達(dá)到16884萬(wàn)人，比2014年增加了63萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)0.4%；農(nóng)民工仍以青壯年為主，40歲以下農(nóng)民工所占比重為55.2%[11]。大量的青壯年勞力背井離鄉(xiāng)入城務(wù)工，農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺少必要的勞動(dòng)力，缺少了推廣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)所需的人才，農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣困難重重，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提升。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在華北平原，每增加一個(gè)勞動(dòng)力外出，玉米每畝產(chǎn)出減少101斤，占畝產(chǎn)量的14%[12]。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量外流，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無(wú)法隨之進(jìn)行必要的調(diào)整，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以契合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，致使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢甚至徘徊不前，城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的鴻溝被進(jìn)一步拉大。

（三）村中治安環(huán)境惡化

隨著大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力入城務(wù)工，“三留”人口——留守婦女、留守老人、留守兒童——成為村里人口的主體，農(nóng)村既有的人口結(jié)構(gòu)平衡被打破?！叭簟比丝谧鳛槿鮿?shì)群體，安全意識(shí)不強(qiáng)、自衛(wèi)能力有限，極易成為犯罪分子選擇的侵害對(duì)象，進(jìn)而引發(fā)“空心村”中的安全隱患。一是侵財(cái)性案件頻繁發(fā)生。由于老人、小孩防范能力較弱，一些盜賊進(jìn)了“空心村”如入無(wú)人之境，老人小孩被騙案屢見(jiàn)不鮮，假幣案、假藥案在農(nóng)村時(shí)有發(fā)生。2013—2015年，僅河南正陽(yáng)縣法院受理的盜竊、行騙留守老人、婦女犯罪案件就達(dá)124件[13]。二是賭博、高利貸等現(xiàn)象逐步增多，農(nóng)村賭博呈現(xiàn)出“大賭成稀，小賭成批”的特點(diǎn)，盡管金額不大，但對(duì)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣帶來(lái)很大傷害，有的農(nóng)民為翻本不惜借高利貸，由此導(dǎo)致的治安案件頻發(fā)。河南警方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年春節(jié)期間，河南公安機(jī)關(guān)在全省范圍內(nèi)開(kāi)展集中統(tǒng)一行動(dòng)，突出打擊以農(nóng)村地區(qū)聚眾賭博為重點(diǎn)的違法犯罪活動(dòng)，共破獲涉賭刑事案件85起，對(duì)173人采取刑事強(qiáng)制措施，打掉賭博團(tuán)伙25個(gè)，搗毀賭博窩點(diǎn)123處；辦理賭博治安案件1054起，對(duì)4544人實(shí)施行政處罰，共查繳賭資420.2萬(wàn)元[14]。

（四）村民自治的弱化與虛化

村民自治是我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的重大創(chuàng)新，是我國(guó)農(nóng)村基層運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制，也是我國(guó)推行國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要基石，在提高農(nóng)民民主意識(shí)、開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)等方面都起到積極的作用。但隨著城市化浪潮的推進(jìn)，農(nóng)村空心化的出現(xiàn)使村民自治效果不斷弱化。一是由于農(nóng)村精英的不斷外流致使許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了人才斷代，“選舉誰(shuí)”成為難題。二是隨著農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化，參與農(nóng)村治理的主體為婦女兒童老人，村民自治組織的整體素質(zhì)由此被拉低，農(nóng)村治理主體的整體素質(zhì)大幅下滑，村“兩委”由“誰(shuí)來(lái)選”的問(wèn)題更加突顯。三是“三留”人口難以對(duì)農(nóng)村“兩委”的權(quán)力做到有效地監(jiān)督，這也在很大程度上虛化了村民自治的效能。四是“空心村”干部年齡結(jié)構(gòu)不合理，普遍存在老齡化現(xiàn)象，沒(méi)有活力和闖勁，無(wú)法建設(shè)好一個(gè)令村民滿意的組織，培養(yǎng)不出村民的向心力與凝聚力，組織工作和組織建設(shè)等無(wú)法進(jìn)行與開(kāi)展[15]。以上原因致使基層組織治理效果大打折扣。

三、“空心村”治理的化解之道

解決“空心村”面臨的諸多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展困境，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。要化解這種困境，必須統(tǒng)籌兼顧，多措并舉。

（一）盤活資源:健全與完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度

我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)定為“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”[16]。但當(dāng)前我國(guó)的土地管理法尚未對(duì)宅基地有序流轉(zhuǎn)規(guī)定詳盡的交易流程與交易細(xì)則，這必然會(huì)對(duì)農(nóng)村宅基地的有序、有效、依法流轉(zhuǎn)帶來(lái)一定的障礙與困難。法律法規(guī)的遲滯對(duì)農(nóng)村土地資源有效整合利用構(gòu)成了制度瓶頸，因此必須順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要對(duì)現(xiàn)有法律制度進(jìn)行調(diào)整完善。中共中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組于2014年12月審議通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出了在堅(jiān)持三原則“即土地公有不變、耕地紅線不變、農(nóng)民利益不變”的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村試點(diǎn)地區(qū)積極有序推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)工作，并在2017年年底結(jié)束試點(diǎn)工作。地方政府可以因地制宜制定與出臺(tái)符合本地實(shí)際的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、交易的政策、法規(guī)，建立與完善農(nóng)村宅基地多元化的交易平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)村大批廢棄、半空置或空置的宅基地入市流轉(zhuǎn)交易，實(shí)現(xiàn)閑置土地的再利用。這樣，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工的宅基地今后有可能有償流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村沉睡的土地資源有可能被再次激活利用。

（二）固本強(qiáng)基:培育新農(nóng)人，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

一是培育職業(yè)農(nóng)民，推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系。農(nóng)業(yè)要繁榮發(fā)展，就必須依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，走新型農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。因此，地方各級(jí)政府要不斷依據(jù)本地發(fā)展實(shí)際，推出各種切實(shí)可行的興農(nóng)惠農(nóng)的優(yōu)惠政策，加快推動(dòng)培育新型職業(yè)農(nóng)民的步伐，吸引新型職業(yè)農(nóng)民及涉農(nóng)企業(yè)到農(nóng)村廣闊的天地就業(yè)創(chuàng)業(yè)。農(nóng)村未來(lái)的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)也必定為專職的新型職業(yè)農(nóng)民，為此目標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)做到：首先，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)知識(shí)與技術(shù)的培訓(xùn)，并強(qiáng)化實(shí)踐層面的指導(dǎo)應(yīng)用，從而培育一大批技術(shù)精湛、能力較強(qiáng)的新型職業(yè)農(nóng)民團(tuán)隊(duì)，而后用這批人來(lái)吸引與帶動(dòng)更多的人成為新型職業(yè)農(nóng)民，為農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供豐厚的人才儲(chǔ)備；同時(shí)，通過(guò)政策的傾斜與鼓勵(lì)，引導(dǎo)更多的大學(xué)生投身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為農(nóng)村輸送新鮮力量，提供高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)人才。其次，要充分發(fā)揮現(xiàn)代技術(shù)的力量，依托技術(shù)的倍增力量，促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民的成長(zhǎng)。2016年中央一號(hào)文件指出：“大力推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+’現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)等現(xiàn)代信息技術(shù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈改造升級(jí)”。“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”是一種生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)模式與經(jīng)營(yíng)手段的創(chuàng)新，以“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”為驅(qū)動(dòng)，有助于提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。各級(jí)政府要積極推進(jìn)與深度實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”計(jì)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的運(yùn)用，創(chuàng)造農(nóng)業(yè)發(fā)展的新模式與新業(yè)態(tài)，讓現(xiàn)代技術(shù)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，成為新型職業(yè)農(nóng)民成長(zhǎng)的新起點(diǎn)與新動(dòng)能，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增添新動(dòng)力。

二是激勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，吸引人才回流，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。農(nóng)民工大都在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)務(wù)工經(jīng)商，通過(guò)外出務(wù)工經(jīng)商，他們擁有了先進(jìn)的生產(chǎn)理念，掌握了一定的技術(shù)，熟稔了現(xiàn)代化的生產(chǎn)流程與生產(chǎn)模式，具有思想、資金、經(jīng)驗(yàn)等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是農(nóng)村“精英”不可或缺的組成部分?；鶎诱敕皆O(shè)法積極引導(dǎo)與鼓勵(lì)他們返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這能夠從根源上改變農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀，提升農(nóng)村人力資源的整體素養(yǎng)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。返鄉(xiāng)農(nóng)民工具有地緣、情緣與人緣的天然優(yōu)勢(shì)，他們創(chuàng)業(yè)成本相對(duì)于招商引資成本要降低很多。政府要采取多種措施為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供金融、政策、信息、人力培訓(xùn)的支持，為其積極創(chuàng)業(yè)提供一個(gè)良好的外部環(huán)境，使返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工“留得住、干得好”，形成示范效應(yīng)與蝴蝶效應(yīng)，吸引更多農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，讓廣闊的農(nóng)村成為有才華的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的熱土，提升其對(duì)家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命感與責(zé)任感，充分發(fā)揮其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展主力軍的作用。

（三）防控結(jié)合:多管齊下，打造和諧宜居的生存環(huán)境

筆者認(rèn)為，為了徹底整治與消除“空心村”治安現(xiàn)存的諸多問(wèn)題，必須多管齊下，綜合整治。

一是加強(qiáng)安全意識(shí)宣傳教育。要利用傳單、廣播、電視及新媒體等各種手段加大對(duì)各種安全知識(shí)的宣傳力度，重視廣大農(nóng)村的精神文明建設(shè)，推進(jìn)普法活動(dòng)走村入戶。通過(guò)“送法進(jìn)基層”“巡回法庭”等多種形式，以案說(shuō)法，通過(guò)典型案例講解，提醒村民應(yīng)注意的安全事宜，消除安全隱患，提升村民的安全意識(shí)與自我保護(hù)能力。

二是動(dòng)員和組織廣大群眾參與社會(huì)治安綜合治理，實(shí)行社會(huì)治安群防群治。建立由鄉(xiāng)綜治中心牽頭、派出所指導(dǎo)、群眾參與的巡邏防范機(jī)制，加強(qiáng)治安信息員、中心戶長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)，最大限度地發(fā)揮群眾自治作用，健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層群防群治網(wǎng)絡(luò)，提高社會(huì)治安整體防控能力。各村要根據(jù)本地區(qū)的情況，發(fā)動(dòng)群眾，組建專門的鄉(xiāng)村巡邏力量，對(duì)“空心村”及周邊區(qū)域進(jìn)行治安巡查，及時(shí)消除安全隱患。尤其是對(duì)賭博、封建迷信等社會(huì)丑惡現(xiàn)象要果斷亮劍，堅(jiān)決鏟除，從而提升“空心村”群眾的安全指數(shù)。

三是推進(jìn)警力下沉，推行民警包村制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所要定期與不定期地對(duì)“空心村”開(kāi)展治安巡邏與安全排查，重點(diǎn)關(guān)注與關(guān)心孤寡老人、留守婦女與留守兒童，入戶進(jìn)行走訪、暗訪，分片包干，責(zé)任到人。包村民警要有意提升“空心村”安全級(jí)別，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村黑惡勢(shì)力的苗頭，要及時(shí)向上級(jí)公安機(jī)關(guān)匯報(bào)，拔除毒瘤。同時(shí)，要運(yùn)用技術(shù)手段打造立體監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，在“空心村”的關(guān)鍵道路、主要活動(dòng)場(chǎng)所、治安事件多發(fā)區(qū)安裝高清攝像頭，并與公安監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，認(rèn)真查找與消除社會(huì)治安中有可能產(chǎn)生的隱患與死角，預(yù)防與減少各種治安案件發(fā)生，做到“空心村”安全的可防、可控。

（四）組織重構(gòu):制度與非制度安排協(xié)同發(fā)力，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

當(dāng)前學(xué)界都認(rèn)為治理“空心村”必須有組織載體，因?yàn)閺V大農(nóng)村基層組織是農(nóng)村治理中村務(wù)管理的核心力量，也是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品的最重要提供者。由此可見(jiàn)，“空心村”治理必須加強(qiáng)組織建設(shè)，這樣才能使“空心村”走出治理弱化、基層民主虛化的困境，實(shí)現(xiàn)村民自治制度的有效落實(shí)，使鄉(xiāng)村社會(huì)的共同體得到重構(gòu)。筆者認(rèn)為，通過(guò)制度安排與非制度安排，引導(dǎo)、鼓勵(lì)外部精英回歸農(nóng)村，構(gòu)建多元化的治理主體，引導(dǎo)村民正確行使民主權(quán)利，讓“空心村”治理實(shí)至名歸。

一是制度安排。它包括了“第一書(shū)記”“企業(yè)家村官”“村醫(yī)村教”村“兩委”三種制度安排。“第一書(shū)記”的制度安排是由上級(jí)政府選派優(yōu)秀的干部入住“空心村”擔(dān)任第一書(shū)記，通過(guò)外部精英的力量，針對(duì)“空心村”問(wèn)題開(kāi)展科學(xué)規(guī)劃，提升“空心村”黨組織的治理能力?！捌髽I(yè)家村官”“村醫(yī)村教”都是為了應(yīng)對(duì)“空心村”的人才大量外流，村干部素質(zhì)不高、后繼乏人的情況選派優(yōu)秀的本地人充實(shí)村“兩委”班子，提升村“兩委”班子的領(lǐng)導(dǎo)水平。當(dāng)然，這些制度安排都是為引導(dǎo)人才賢達(dá)進(jìn)入基層組織，提高基層組織人員素質(zhì)，提升其治理能力，引領(lǐng)基層組織走向善治，有利于克服基層自治組織治理能力弱化的問(wèn)題。

二是非制度安排，主要為“村民理事會(huì)”作為制度外參與治理主體。村民理事會(huì)是以自然村為主體，通過(guò)吸納村中有威望的長(zhǎng)者、老黨員、老干部和經(jīng)濟(jì)能人等農(nóng)村精英群體，成為一個(gè)連接政府與村民的自治組織[17]。村民理事會(huì)同村民自治組織不是沖突、對(duì)立的關(guān)系，而是職能上的一種互補(bǔ)互動(dòng)的關(guān)系，不少“空心村”的村委會(huì)因接受基層政府委派的大量行政性事務(wù)，對(duì)村子里的公共事務(wù)難以全面管控，而村民理事會(huì)就可以有效彌補(bǔ)這種職能的缺失與不足。山東新泰市平安協(xié)會(huì)，廣東云浮市的鄉(xiāng)賢理事會(huì)、揭陽(yáng)市揭東縣公益理事會(huì)和民主監(jiān)事會(huì)等都開(kāi)展了積極的治理實(shí)踐，取得了良好的治理效果，搭建了村民、社會(huì)與政府聯(lián)結(jié)的新平臺(tái)，推動(dòng)了“空心村”公共服務(wù)與公益事業(yè)有序、有效的發(fā)展，回應(yīng)了“空心村”農(nóng)民的實(shí)際需求，為“空心村”治理提供了寶貴的領(lǐng)導(dǎo)力資源，有效解決了“空心村”治理虛化的問(wèn)題。

本文系2016年度河南省政府決策研究課題（2016B299）的階段性成果。

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[17]王亞華，高瑞，孟慶國(guó).中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)治理的危機(jī)與響應(yīng)[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016，（02）:23—29.

責(zé)任編輯 嵩陽(yáng)