農(nóng)村房屋登記的困境及應(yīng)對(duì)

馮樂坤,楊　揚(yáng)

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農(nóng)村房屋登記的困境及應(yīng)對(duì)

馮樂坤,楊揚(yáng)

摘要：在我國不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度的要求下，農(nóng)村地區(qū)也相應(yīng)地進(jìn)行了農(nóng)村房屋登記，但農(nóng)村房屋登記往往處于不重視的困境，主要原因在于立法將房屋占有范圍之內(nèi)的宅基地規(guī)定為集體所有。因農(nóng)民欲要建設(shè)房屋必須要取得宅基地使用權(quán)，但立法卻將宅基地使用權(quán)人限制為農(nóng)村集體成員，農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)際被限制流轉(zhuǎn)，相反，立法并沒有限制農(nóng)村房屋的自由流轉(zhuǎn)，此種狀態(tài)必然導(dǎo)致農(nóng)村房屋所有權(quán)人往往與宅基地使用權(quán)人并不一致，農(nóng)村房屋的價(jià)值受損，登記與否就顯得并不重要。盡管農(nóng)村集體所有土地被賦予了生活保障功能，但宅基地的社會(huì)保障功能逐漸弱化，財(cái)產(chǎn)性功能日益增加，人們在習(xí)慣上以及實(shí)務(wù)中已經(jīng)將其作為私有財(cái)產(chǎn)，即宅基地并非集體所有土地而是私有土地，此種事實(shí)必然為進(jìn)一步宅基地自由流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)，未來立法應(yīng)當(dāng)予以重視。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村房屋登記；農(nóng)村集體成員；宅基地使用權(quán)；宅基地集體所有

我國長期以來不同類型的不動(dòng)產(chǎn)往往由不同的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行負(fù)責(zé)登記，此種分散登記現(xiàn)狀往往形成了增加交易成本以及損害了交易當(dāng)事人利益等等消極后果，如此，自上世紀(jì)80年代開始對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行立法登記的同時(shí)，遂又意識(shí)到了制定統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記的重要性，①孫憲忠著：《中國物權(quán)法總論》，法律出版社2003年版，第247～251頁。2007年《物權(quán)法》第10條明確規(guī)定了“不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，2015年遂制定通過了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，其中的第5條明確規(guī)定實(shí)行登記的不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利范圍。然而，不動(dòng)產(chǎn)包括土地、海域以及房屋林木等定著物，房屋登記理應(yīng)屬于不動(dòng)產(chǎn)登記的范疇，農(nóng)村房屋登記目的在于通過對(duì)農(nóng)村房屋的權(quán)屬確權(quán)而對(duì)農(nóng)村居民以及與其進(jìn)行交易第三方的利益進(jìn)行保護(hù)，盡管各地均通過制定房屋登記辦法而強(qiáng)調(diào)了對(duì)農(nóng)村房屋應(yīng)該登記，且現(xiàn)實(shí)中皆進(jìn)行了農(nóng)村房屋的登記工作，②自2007年的《物權(quán)法》要求對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記以后，在2008年原建設(shè)部通過的《房屋登記辦法》明確要求各地對(duì)國有土地和集體土地范圍內(nèi)的房屋進(jìn)行登記的前提下，各地紛紛制定了各自的房屋登記辦法，由此，全國各地紛紛啟動(dòng)了農(nóng)村房屋的登記工作。但受農(nóng)村土地為集體所有的影響，農(nóng)村房屋登記往往處于被忽視地位。③徐曉松：《中國農(nóng)房登記的制約因素及制度改革思考》，載《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期，第18頁。在城鄉(xiāng)一體化的背景下，農(nóng)村房屋必然要與城鎮(zhèn)房屋一樣進(jìn)行登記，農(nóng)村房屋不重視登記的現(xiàn)狀必然致使此種價(jià)值功能無法得以彰顯，實(shí)有必要對(duì)農(nóng)村房屋登記所涉及的相關(guān)問題進(jìn)行研討。本文特從以下方面進(jìn)行詳細(xì)解讀：

一、農(nóng)村房屋登記困境之梳理

受我國長期以來實(shí)行城鄉(xiāng)二元制度的影響，房屋也就被區(qū)別為城鎮(zhèn)房屋與農(nóng)村房屋，但立法卻一直只比較重視城鎮(zhèn)房屋登記，如1983年12月國務(wù)院發(fā)布的《城市私有房屋管理?xiàng)l例》以及1997年10月原建設(shè)部發(fā)布的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》就規(guī)定了城鎮(zhèn)房屋登記，我國房屋登記其實(shí)就是以城鎮(zhèn)房屋為主。不過，在2007年的《物權(quán)法》規(guī)定應(yīng)制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的要求下，2008年制定的《房屋登記辦法》明確要求對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)村房屋同時(shí)進(jìn)行登記，但農(nóng)村房屋登記仍然被人們所忽視。因農(nóng)村房屋登記與其依附的宅基地使用權(quán)登記密切相關(guān)，為了有效地扭轉(zhuǎn)人們對(duì)農(nóng)村房屋登記的態(tài)度，就需要先對(duì)農(nóng)村房屋登記主體與宅基地使用權(quán)登記主體之間的相關(guān)問題進(jìn)行梳理。

（一）農(nóng)村房屋原始登記主體與宅基地使用權(quán)登記主體的非一致性

在我國現(xiàn)行立法明確規(guī)定農(nóng)村集體對(duì)農(nóng)村土地享有所有權(quán)的前提下，為了解決農(nóng)民住房用地，立法又從農(nóng)村土地用途中劃出了宅基地類型，且歷年來一直將其明確規(guī)定為集體所有。①為了應(yīng)對(duì)實(shí)務(wù)中的兵團(tuán)職工的住房用地，在借鑒立法為農(nóng)村居民從集體所有土地設(shè)立宅基地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，兵團(tuán)管理部門遂為農(nóng)場職工設(shè)立了宅基地，但此種宅基地為國有，而非集體所有。參見李克飛：《對(duì)兵團(tuán)團(tuán)場宅基地及其房屋流轉(zhuǎn)的法律思考——兼與農(nóng)村宅基地之比較》，載《兵團(tuán)黨校學(xué)報(bào)》2012年第1期，第23頁。同時(shí)，為了便于對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行管理，我國又以土地為基礎(chǔ)而構(gòu)建了農(nóng)村集體組織，農(nóng)民往往以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)而歸屬不同的農(nóng)村集體，進(jìn)而，也就成為集體成員而對(duì)集體所有土地享有權(quán)利，為了確保農(nóng)民對(duì)宅基地享有的使用權(quán)利，立法遂又創(chuàng)設(shè)了宅基地使用權(quán)。只不過，基于確保住房用地的公平，現(xiàn)行立法也就明確規(guī)定了農(nóng)民以戶的名義申請取得宅基地使用權(quán)，且實(shí)行一戶一宅。②戶是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下的產(chǎn)物，但戶內(nèi)成員總是處于不確定狀態(tài)，加之，各地對(duì)戶并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)務(wù)中所產(chǎn)生的問題較多，未來立法應(yīng)當(dāng)取消宅基地的一戶一宅的分配制度（申惠文：《農(nóng)村村民一戶一宅的法律困境》，載《理論月刊》2015年第8期，第105頁）。不過，現(xiàn)行立法沒有將一戶一宅的宅基地制度明確廢除，為此，本文仍以其為切入點(diǎn)而對(duì)宅基地主體進(jìn)行研究。

因戶是我國基于便于人口管理而實(shí)行戶籍制度的產(chǎn)物，一般以子女結(jié)婚成家為標(biāo)志而組成一個(gè)家庭戶籍，農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中的戶實(shí)質(zhì)上為農(nóng)村家庭，但農(nóng)村家庭往往由多個(gè)自然人組成，戶其實(shí)為農(nóng)村家庭內(nèi)的自然人聯(lián)合體，③高圣平、劉守英：《宅基地使用權(quán)初始取得制度研究》，載《中國土地科學(xué)》2007年第2期，第36頁。戶內(nèi)成員對(duì)宅基地使用權(quán)其實(shí)就處于準(zhǔn)共有狀態(tài)。④朱巖：《“宅基地使用權(quán)”評(píng)釋評(píng)——<物權(quán)法草案>第十三章》，載《中外法學(xué)》2006年第1期，第87頁。同時(shí)，農(nóng)民成為農(nóng)村集體成員并不以年齡為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)中主要以出生、婚姻為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村家庭成員其實(shí)包括成年人與未成年人。如此，一戶一宅的宅基地使用權(quán)以戶為計(jì)算單位，宅基地使用權(quán)其實(shí)就是農(nóng)村家庭所有成員共享的權(quán)利，即農(nóng)村家庭單獨(dú)享有的權(quán)利，而非農(nóng)村家庭成員個(gè)體享有的權(quán)利，⑤孫憲忠著：《物權(quán)法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第275頁。此點(diǎn)恰好與集體成員平均分配所屬集體所有的土地權(quán)益現(xiàn)實(shí)相吻合。不過，將所有農(nóng)村家庭成員均登記為宅基地使用權(quán)人并不現(xiàn)實(shí)，實(shí)務(wù)中往往需要一位成年人以戶主名義出現(xiàn)，遂將作為家庭成員代表的戶主登記為宅基地使用權(quán)人。

當(dāng)然，農(nóng)村房屋依附在農(nóng)村集體土地之上，確定農(nóng)村房屋所有權(quán)的歸屬并不以是否為農(nóng)村家庭成員為標(biāo)準(zhǔn)，且往往以建設(shè)房屋的出資人為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，建設(shè)房屋的出資人往往被確定為農(nóng)村房屋所有權(quán)人。因?qū)崉?wù)中不乏存有家庭以外的人員單獨(dú)出資或者合伙出資建設(shè)房屋的事實(shí)，農(nóng)村房屋所有權(quán)就并不一定歸農(nóng)村家庭的所有成員，數(shù)個(gè)家庭成員或者單獨(dú)的家庭成員乃至家庭成員以外的人員均有可能成為房屋所有權(quán)人，①農(nóng)民與非農(nóng)村集體成員在宅基地上共建房屋，且約定了各自對(duì)房屋所有權(quán)所占的分配數(shù)額，此類合同應(yīng)當(dāng)有效，非農(nóng)村集體成員也就相應(yīng)的取得了相應(yīng)份額的所有權(quán)。參見周舜?。骸掇r(nóng)村宅基地上共建房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬》，載《人民司法》2010年第22期，第20頁。由此，農(nóng)村房屋所有權(quán)登記必然要以自然人名義進(jìn)行登記，而不能以戶的名義進(jìn)行登記，無論農(nóng)村房屋單獨(dú)所有或者共有，均在所非問。

此外，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的目的在于建設(shè)供其居住使用的房屋，因取得宅基地使用權(quán)以及農(nóng)村房屋建設(shè)許可證的過程中均是以戶的名義，多數(shù)情形下的農(nóng)村房屋所有權(quán)主要體現(xiàn)為家庭成員的共有，但現(xiàn)實(shí)生活中的家庭成員變動(dòng)性較大，將單獨(dú)的農(nóng)村家庭成員登記為農(nóng)村房屋所有權(quán)的權(quán)利主體并不合理，實(shí)務(wù)中就出現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)以戶名義對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)進(jìn)行登記的主張。②任國良：《農(nóng)村村宅產(chǎn)權(quán)登記主體探討》，載《中國房地產(chǎn)》2010年第1期，第43頁。不過，現(xiàn)實(shí)中的大多數(shù)農(nóng)村房屋均由成年的部分農(nóng)村家庭成員出資建設(shè)，以戶的名義對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行登記就是將其視為所有戶內(nèi)成員的共有，此種情形必然侵犯了出資建設(shè)房屋的其他家庭成員利益，如此，此種主張顯然與現(xiàn)實(shí)不符，不應(yīng)當(dāng)采納，仍然需要以建設(shè)房屋的出資人為標(biāo)準(zhǔn)而確定農(nóng)村房屋所有權(quán)的歸屬。

總之，宅基地使用權(quán)人與農(nóng)村房屋所有權(quán)人并不一致，宅基地使用權(quán)人往往登記為作為農(nóng)村家庭代表的戶主，農(nóng)村房屋所有權(quán)人登記為具體的自然人，因房屋與土地的天然聯(lián)系使然，房屋所有權(quán)人應(yīng)與宅基地使用權(quán)人具有一致性，但宅基地使用權(quán)人與房屋所有權(quán)人并不一致，兩者登記主體必然有所不同，此種情形一定程度地阻礙了農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村房屋價(jià)值也就無法充分體現(xiàn)出來，人們對(duì)農(nóng)村房屋登記的積極性也就不高。盡管2008年的《房屋登記辦法》第8條明確規(guī)定了“房屋登記應(yīng)當(dāng)遵循房屋所有權(quán)和房屋占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則”，但農(nóng)村房屋所有權(quán)人與宅基地使用權(quán)人之間不一致的事實(shí)卻致使無法實(shí)踐此種原則，反而又致使農(nóng)村房屋登記出現(xiàn)了諸多問題。

（二）非農(nóng)村集體成員的農(nóng)村房屋登記與宅基地使用權(quán)登記主體的矛盾性

農(nóng)民建設(shè)房屋的目的主要供自己居住，農(nóng)民理所當(dāng)然地會(huì)其原始取得所有權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中又大量存在著人們通過繼承、買賣、贈(zèng)與、共建等方式而繼受取得農(nóng)村房屋所有權(quán)的事實(shí)。就農(nóng)村房屋的繼受主體而言，不僅包括本農(nóng)村集體成員，也包括非本農(nóng)村集體成員，部分主體甚至為城鎮(zhèn)居民，即農(nóng)村房屋所有權(quán)人就在同一農(nóng)村集體成員之間以及農(nóng)村集體與非農(nóng)村集體成員之間不斷進(jìn)行變動(dòng)，農(nóng)村房屋所有人就并不一定為農(nóng)村集體成員，非農(nóng)村集體成員亦可成為農(nóng)村房屋所有權(quán)人，為此，農(nóng)村房屋登記就必須對(duì)此種情形予以面對(duì)。③關(guān)于將農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)村集體成員的效力，大多數(shù)見解并沒有將其認(rèn)定為無效合同，而是在有所區(qū)別的基礎(chǔ)上將部分轉(zhuǎn)讓合同認(rèn)定為有效，即非農(nóng)村集體成員亦可以取得農(nóng)村房屋所有權(quán)。主要文獻(xiàn)參見應(yīng)秀良：《農(nóng)村房屋買賣合同效力辨析》，載《法律適用》2009年第7期，第54頁；戴孟勇：《城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋糾紛的司法規(guī)制》，載《清華法學(xué)》2009年第3期，第74頁；石鳳友著：《土地法律制度研究》，山東大學(xué)出版社2011年版，第224～225頁。盡管我國2008年的《房屋登記辦法》第87條明確規(guī)定了對(duì)不屬于房屋所在地農(nóng)村集體成員的繼受取得房屋所有權(quán)人不應(yīng)辦理轉(zhuǎn)移登記，但農(nóng)村房屋為農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，為了對(duì)其財(cái)產(chǎn)利益進(jìn)行保護(hù)，理應(yīng)將繼受取得房屋所有權(quán)人登記為農(nóng)村房屋所有權(quán)主體，且不論是否為農(nóng)村集體成員，均應(yīng)允許登記。④高圣平：《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記視野下的農(nóng)村房屋登記：困境與出路》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第2期，第51～53頁。

然而，在立法明確將宅基地使用權(quán)人限制為農(nóng)村集體成員的前提下，農(nóng)村房屋所有權(quán)人理應(yīng)限制在同一農(nóng)村集體成員內(nèi)，但現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村房屋所有權(quán)繼受主體已經(jīng)包括了非本農(nóng)村集體成員，因農(nóng)村房屋所有權(quán)主體變動(dòng)必然涉及到了房屋占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)主體變動(dòng)，尤其是非本農(nóng)村集體成員享有農(nóng)村房屋所有權(quán)的事實(shí)已經(jīng)致使宅基地使用權(quán)人突破了僅為同一農(nóng)村集體成員的規(guī)定，①各地關(guān)于農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓后的宅基地使用權(quán)登記主體的立法并不一致，部分立法允許將非農(nóng)村集體成員確定為宅基地使用權(quán)人，如2008年《海南省土地權(quán)屬確定與爭議處理?xiàng)l例》第23、24條之規(guī)定，部分立法則不允許非集體成員取得宅基地使用權(quán)，如2005年的《臨沂市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》第 7、9條之規(guī)定。此種事實(shí)卻與宅基地使用權(quán)人為農(nóng)村集體成員的立法限制相悖，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)必然受阻，財(cái)產(chǎn)性價(jià)值無法充分得以體現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村房屋登記也就一直持有無所謂的態(tài)度，即使國家一再要求對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行登記，仍然無濟(jì)于事。

總之，現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村房屋所有權(quán)總是在不同主體之間不斷轉(zhuǎn)移，②鄭尚元：《宅基地使用權(quán)使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》，載《中國法學(xué)》2014年第2期，第151頁。農(nóng)村房屋所有權(quán)人已經(jīng)不一定為農(nóng)村集體成員，非農(nóng)村集體成員往往成為了農(nóng)村房屋所有權(quán)人，以往僅將農(nóng)村房屋的登記主體限制為農(nóng)村集體成員的立法理念也就不盡合理，將非農(nóng)村集體成員登記為農(nóng)村房屋所有人要必然予以面對(duì)，但現(xiàn)行立法仍將宅基地使用權(quán)人往往限制為農(nóng)村集體成員，此種情形必然致使農(nóng)村房屋僅供居住使用，農(nóng)村房屋價(jià)值沒有得到充分彰顯，農(nóng)民利益無法得以保護(hù)。

二、農(nóng)村房屋登記問題之本質(zhì)

依前述，農(nóng)村房屋登記主體與宅基地使用權(quán)登記主體不一致的事實(shí)致使農(nóng)村房屋登記并沒有充分地將農(nóng)村房屋價(jià)值彰顯出來，即使將農(nóng)村房屋進(jìn)行登記，也不符合現(xiàn)實(shí)中對(duì)農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)需求，再者，作為宅基地所有權(quán)主體的各個(gè)農(nóng)村集體往往具有獨(dú)立性，在城鄉(xiāng)一體化的背景下，此種事實(shí)必然進(jìn)一步限制了農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)。不過，形成此種事實(shí)的根本原因就是立法將宅基地使用權(quán)人限制為農(nóng)村集體成員，為此，本部分特從農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地的集體所有與農(nóng)村房屋關(guān)系方面而對(duì)影響農(nóng)村房屋登記的本質(zhì)問題進(jìn)行解讀。

（一）農(nóng)村房屋與宅基地使用權(quán)之關(guān)系

就房屋與土地之間的關(guān)系而言，現(xiàn)實(shí)中主要存在兩種形態(tài)：一種是房屋所有權(quán)人與土地所有權(quán)人為同一主體，另一種則為房屋所有人與土地所有權(quán)人為不同主體，即房屋與土地分別歸屬不同的權(quán)利人。在房屋所有權(quán)人與土地所有權(quán)為同一主體的情形下，房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移之時(shí)，土地所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移，也就形成了房地一致的原則，相反，若房屋所有權(quán)人與土地所有權(quán)人為不同主體，因房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移必然涉及到土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，實(shí)行房地一致原則必然會(huì)損害土地所有權(quán)人的利益，為此，立法往往采納了賦予房屋所有權(quán)人對(duì)土地享有使用權(quán)，轉(zhuǎn)移房屋所有權(quán)只能將其占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移，房地一致原則也就進(jìn)一步得到了深化，已經(jīng)從注重所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厥褂脵?quán)。不過，立法對(duì)房屋所有人所取得的土地使用權(quán)往往設(shè)定了一定期限，期限屆至之時(shí)，又通過規(guī)定房屋所有權(quán)人對(duì)土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期或者由土地所有人購買房屋所有權(quán)的方式予以解決。

實(shí)際上，在我國土地所有權(quán)實(shí)行國有和集體所有的前提下，房屋所有權(quán)人并不對(duì)土地享有所有權(quán)，為了應(yīng)對(duì)此種尷尬的困境，立法遂通過創(chuàng)設(shè)房屋所有權(quán)人對(duì)土地享有使用權(quán)的模式即建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)村地區(qū)又稱之為宅基地使用權(quán)。因我國農(nóng)村地區(qū)長期以來欠缺社會(huì)保障制度，宅基地使用權(quán)往往作為一種福利而由農(nóng)村居民無償無期的使用，基于彰顯居住權(quán)公平以及農(nóng)村土地所擔(dān)負(fù)糧食安全等等公共利益之考慮，立法就明確規(guī)定了“農(nóng)村居民以戶的名義申請取得宅基地使用權(quán)，且實(shí)行一戶一宅以及禁止批準(zhǔn)農(nóng)村村民出賣、出租住房后而再申請宅基地”。③參見2004年《土地管理法》第62條第1款、第4款之規(guī)定。據(jù)此，宅基地使用權(quán)只能由本村集體成員申請取得，且禁止非集體成員申請取得宅基地使用權(quán)，尤其是禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地，①1988年的《土地管理法》第41條、1991年的《土地管理法實(shí)施條例》第26～27條明確允許“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口”以及“回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞”可以申請農(nóng)村宅基地，但1998年修訂后的《土地管理法》及其實(shí)施條例則又將其予以刪除，農(nóng)村宅基地申請主體也就被限制為農(nóng)村居民，相關(guān)規(guī)范性文件也就一再禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，如2004年11月的國土資源部發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》。此種立法設(shè)計(jì)無疑限制了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，進(jìn)而，也就形成了農(nóng)村房屋滅失后的宅基地由農(nóng)村集體收回或者由本農(nóng)村集體收回宅基地使用權(quán)而對(duì)房屋補(bǔ)償?shù)牧⒎▽?shí)踐。②劉紅梅、段季偉等：《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承研究》，載《中國土地科學(xué)》2014年第2期，第47頁。

顯然，農(nóng)村房屋與宅基地分屬不同主體，立法遂設(shè)計(jì)了宅基地使用權(quán)，農(nóng)民在取得宅基地使用權(quán)后，才能進(jìn)行房屋建設(shè)，農(nóng)村房屋所有權(quán)人也就同時(shí)享有宅基地使用權(quán)，繼受取得農(nóng)村房屋的所有權(quán)人必然要同時(shí)取得宅基地使用權(quán)，此種法理邏輯也正好與房地一致的原則相符。然而，宅基地使用權(quán)的一戶一宅以及宅基地使用權(quán)人只能為農(nóng)村集體成員的立法限制卻致使繼受取得人只能對(duì)房屋享有所有權(quán)，除本農(nóng)村集體成員且沒有享有宅基地使用權(quán)以外，取得農(nóng)村房屋所有權(quán)的非本農(nóng)村集體成員無法取得宅基地使用權(quán)，房地一致原則遂就無法彰顯，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)就受到了限制，僅體現(xiàn)了農(nóng)村住房的居住使用價(jià)值，農(nóng)村房屋的登記與否就顯得并不重要，農(nóng)村房屋登記的必要性也就受到了質(zhì)疑！如此，目前正在進(jìn)行的農(nóng)村房屋登記其實(shí)就是借助國家行政力量而強(qiáng)制推行的結(jié)果，并非農(nóng)村居民的自愿選擇。

（二）農(nóng)村房屋與農(nóng)村土地之關(guān)系

為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村房屋與農(nóng)村土地所有權(quán)人不一致的情形，立法創(chuàng)設(shè)了宅基地使用權(quán)，但僅允許農(nóng)村集體成員申請取得宅基地使用權(quán)，此種宅基地使用權(quán)的身份性限制就致使農(nóng)村房屋所有權(quán)的價(jià)值受損，農(nóng)村房屋登記就處于被忽視的困境。究其原因，此種困境無非是與農(nóng)村土地的集體所有密不可分，盡管現(xiàn)實(shí)中的諸多見解極力主張應(yīng)允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，③目前，我國多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（韓世遠(yuǎn)：《宅基地的立法問題——兼析物權(quán)法草案第十七章宅基地使用權(quán)》，載《政治與法律》2005年第5期；申建平、孫毅著：《建設(shè)用地使用權(quán)宅基地使用權(quán)》，中國法制出版社2007年版；陳小君、高飛等：《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)地權(quán)利體系與運(yùn)行機(jī)理研究論綱》，載《法律科學(xué)》2010年第1期；王崇敏：《論我國宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)代化構(gòu)造》，載《法商研究》2014年第2期；賀日開：《我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2014年第6期），相反，部分學(xué)者則持堅(jiān)持不允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（孟勤國：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第4期；陳柏峰：《農(nóng)村宅基地限制交易的正當(dāng)性》，載《中國土地科學(xué)》2007年第4期；胡呂銀：《中國土地權(quán)利立法論綱》，載《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期；韓松：《論對(duì)農(nóng)村宅基地的管理與<土地管理法>的修改》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期）。但并沒有對(duì)影響其深層次的原因進(jìn)行解讀，為了有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村房屋登記問題，有必要以農(nóng)村土地集體所有為切入點(diǎn)而對(duì)其進(jìn)行探究。

既然我國立法規(guī)定農(nóng)村集體可以為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，因現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村集體為獨(dú)立的社會(huì)組織，各農(nóng)村集體之間并沒有隸屬關(guān)系，各農(nóng)村集體的土地所有權(quán)就具有了獨(dú)立性，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體實(shí)質(zhì)上并不具有統(tǒng)一性。同時(shí)，在城鄉(xiāng)二元體制下，基于社會(huì)公共利益考慮，立法又禁止集體所有土地通過買賣、出租等形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體所有土地就不能轉(zhuǎn)讓予任何社會(huì)組織與個(gè)人，僅僅允許國家為實(shí)現(xiàn)公共利益之目的而對(duì)其征收，即農(nóng)村集體所有土地只能單向變?yōu)閲?，不能轉(zhuǎn)變?yōu)槿魏纹渌鐣?huì)組織、個(gè)人所有。如此，在立法確認(rèn)農(nóng)村集體對(duì)土地享有獨(dú)立所有權(quán)的同時(shí)，各農(nóng)村集體對(duì)其所有土地的處分權(quán)卻受到了嚴(yán)格限制，農(nóng)村土地必然不能自由流轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，與農(nóng)村土地集體所有相比，立法將城鎮(zhèn)土地所有權(quán)明確規(guī)定為國有，且往往授權(quán)各級(jí)地方以國家名義具體管理，但禁止國有土地以各種形式自由流轉(zhuǎn)。同時(shí)，為了對(duì)土地使用人的利益進(jìn)行保護(hù)，立法又設(shè)計(jì)了建設(shè)用地使用權(quán)。不過，盡管各建設(shè)用地使用權(quán)人并不一致，作為其基礎(chǔ)的土地所有權(quán)主體卻統(tǒng)一為國家，此種主體的統(tǒng)一性恰為不同建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)，即使立法為建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)計(jì)了權(quán)利存續(xù)期限，但在該權(quán)利存續(xù)期限之內(nèi)，也允許其流轉(zhuǎn)。由此，因土地所有權(quán)為同一主體即國家，建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就不會(huì)在土地所有權(quán)人之間形成利益沖突，依附國有土地上的城鎮(zhèn)房屋就可以自由流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)房屋價(jià)值就得到了充分彰顯，城鎮(zhèn)房屋登記也就受到了人們的重視。進(jìn)而，因城鎮(zhèn)房屋登記重視程度與城鎮(zhèn)土地歸國家所有具有本質(zhì)聯(lián)系，城鎮(zhèn)土地所有權(quán)的統(tǒng)一性往往為城鎮(zhèn)房屋流轉(zhuǎn)排除了障礙，此點(diǎn)往往對(duì)解決農(nóng)村房屋登記問題有所啟示，即必須注意土地所有權(quán)統(tǒng)一性對(duì)城鎮(zhèn)房屋流轉(zhuǎn)所起的基礎(chǔ)作用。

總之，宅基地所具有的獨(dú)立性以及非流轉(zhuǎn)性就致使宅基地使用權(quán)無法自由流轉(zhuǎn)，即使允許宅基地隨房屋一并轉(zhuǎn)移，①有人認(rèn)為，“宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，但房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)隨之轉(zhuǎn)移”。參見王利明主編：《中國民法典學(xué)者建議稿及立法理由——物權(quán)編》，法律出版社2005年版，第274頁。但在立法仍然固守農(nóng)村土地歸集體所有的前提下，此種立法設(shè)計(jì)往往與法理相悖，農(nóng)村房屋登記問題就無法真正地得以解決。需要注意是，為了解決宅基地使用權(quán)在實(shí)務(wù)中存在的弊端，部分學(xué)者主張應(yīng)通過賦予法定租賃權(quán)、地上權(quán)、永久性用益物權(quán)等方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)，②法定租賃權(quán)主要由韓世遠(yuǎn)、劉凱湘等人主張（韓世遠(yuǎn)：《宅基地的立法問題——兼析物權(quán)法草案第十七章宅基地使用權(quán)》，載《政治與法律》2005年第5期；劉凱湘：《法定租賃權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想》，載《法學(xué)論壇》2010年第1期），地上權(quán)主要由王衛(wèi)國、朱慶育、唐文平、高圣平等人主張（王衛(wèi)國、朱慶育：《宅基地如何進(jìn)入市場——以畫家村房屋買賣案為切入點(diǎn)》，載《政法論壇》2014年第3期；唐文平：《宅基地上私權(quán)處分的路徑設(shè)計(jì)》，載《北方法學(xué)》2010年第6期；高圣平：《宅基地制度改革試點(diǎn)的法律邏輯》，載《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期），永久性用益物權(quán)由國務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行組成的“中國土地政策綜合改革課題組”主張（《強(qiáng)化中國城鄉(xiāng)土地權(quán)利：整體性法律框架與政策設(shè)計(jì)》，載《改革》2008年第3期）。但諸種見解仍然以農(nóng)村土地歸集體所有為前提，因集體所有主體的非統(tǒng)一性也就致使宅基地使用權(quán)以及農(nóng)村房屋無法自由轉(zhuǎn)讓，諸種見解并不能將農(nóng)村房屋登記問題徹底解決。所以，農(nóng)村房屋登記問題解決實(shí)質(zhì)上與農(nóng)村土地的集體所有具有本質(zhì)關(guān)系，只要仍然固守各個(gè)農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)村房屋登記問題就無法真正解決。

三、農(nóng)村房屋登記的應(yīng)對(duì)之策

依前述，農(nóng)村房屋登記問題其實(shí)與宅基地使用權(quán)以及農(nóng)村土地的集體所有相關(guān)，因農(nóng)村集體各不相同，各個(gè)集體所有的土地必然各不相同，但現(xiàn)行立法禁止各個(gè)農(nóng)村集體所有土地自由流轉(zhuǎn)，加之，宅基地使用權(quán)只能由本集體成員享有，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)必然受限，農(nóng)村房屋登記就顯得無足輕重。因農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村房屋登記的態(tài)度往往由農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)決定，應(yīng)對(duì)農(nóng)村房屋登記問題其實(shí)就要以農(nóng)村土地集體所有權(quán)改革為切入點(diǎn)進(jìn)行研討。當(dāng)然，農(nóng)村土地往往擔(dān)負(fù)了社會(huì)保障功能，但宅基地的私有財(cái)產(chǎn)屬性比較明顯，此兩點(diǎn)因素往往影響了人們對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)改革的態(tài)度，為此，本部分特對(duì)其詳細(xì)進(jìn)行解讀：

（一）農(nóng)村土地的農(nóng)村社會(huì)保障功能弱化

自上世紀(jì)50年代至70年代末期，在我國將公有制界定為國有制與集體所有制后，城鎮(zhèn)地區(qū)往往大量發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村則大量推行集體經(jīng)濟(jì)，但國家為城鎮(zhèn)居民提供較為完備的社會(huì)保障制度，農(nóng)村則設(shè)立了以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度。然而，隨著土地承包制度在農(nóng)村的實(shí)行，集體經(jīng)濟(jì)相應(yīng)地日漸式微，農(nóng)村社會(huì)保障制度也就逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝ズ娃r(nóng)村土地保障為基礎(chǔ)。③陳少輝、李麗琴等：《60年建構(gòu)與改革：漸行漸近的農(nóng)村社會(huì)保障制度》，載《當(dāng)代中國史研究》2009年第5期，第137～140頁。不過，為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失，我國自上世紀(jì)80年代開始又進(jìn)行了農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活補(bǔ)助、農(nóng)民工、失地農(nóng)民等方面社會(huì)保障制度的立法構(gòu)建，但與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度相比，農(nóng)村社會(huì)保障制度仍然存在覆蓋面窄、保障水平低等問題，并沒有達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障水平。至此，我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度并沒有完全建構(gòu)起來，仍然延續(xù)了以家庭和農(nóng)村土地為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度。

當(dāng)然，我國的農(nóng)村集體是以農(nóng)村集體所有土地為標(biāo)準(zhǔn)而具體劃分的結(jié)果，土地往往成為了農(nóng)村集體的主要財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)必然主要以農(nóng)村土地的經(jīng)營為主，上世紀(jì)50年代開始的以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)村社會(huì)保障制度其實(shí)就是以農(nóng)村土地保障為主。同時(shí)，盡管隨著農(nóng)村土地承包制度的實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)保障制度又以家庭和土地為基礎(chǔ)，但家庭收入主要以土地承包收入為主，以家庭為基礎(chǔ)的社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上仍以土地為基礎(chǔ)。如此，我國長期以來的農(nóng)村社會(huì)保障制度其實(shí)仍然以農(nóng)村土地為基礎(chǔ)，為了充分彰顯農(nóng)村土地所具有的社會(huì)保障功能，在農(nóng)村集體內(nèi)部，不論土地承包或者宅基地取得，均以農(nóng)村集體人口數(shù)量為基礎(chǔ)而進(jìn)行平均分配。

就社會(huì)保障制度中的國家與個(gè)人的各自責(zé)任限度而言，國家承擔(dān)過多責(zé)任往往又增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，如何在國家與個(gè)人之間合理分配各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)責(zé)任也就成為了立法設(shè)計(jì)者首要的考量因素。①林輝煌：《家產(chǎn)制與中國家庭法律的社會(huì)適應(yīng)—— 一種“實(shí)踐的法律社會(huì)學(xué)”分析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第4期，第152頁。因我國目前農(nóng)村社會(huì)保障制度沒有完全構(gòu)建，農(nóng)民仍然從集體土地所有權(quán)中享有各種財(cái)產(chǎn)利益和權(quán)利，②韓松：《論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的集體成員受益權(quán)能》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期，第53頁。農(nóng)民其實(shí)更多地僅關(guān)心土地收益與國家的福利，③吳越：《從農(nóng)民角度解讀農(nóng)村土地權(quán)屬制度變革——農(nóng)村土地權(quán)屬及流轉(zhuǎn)調(diào)研報(bào)告》，載《河北法學(xué)》2009年第2期，第73頁。理應(yīng)繼續(xù)對(duì)農(nóng)村土地社會(huì)保障功能予以肯定，堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有也就具有了正當(dāng)性。只不過，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能會(huì)逐漸減弱，④李郁芳：《試析土地保障在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中的作用》，載《暨南學(xué)報(bào)》2001年第6期，第63頁；韓松：《農(nóng)地社保功能與農(nóng)村社保制度的配套建設(shè)》，載《法學(xué)》2010年第6期，第67頁。農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能畢竟不夠全面，農(nóng)村要逐步推進(jìn)實(shí)施全面的社會(huì)保障制度，在目前城鄉(xiāng)一體化的背景下，城鎮(zhèn)與農(nóng)村必然會(huì)實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，如此，農(nóng)村社會(huì)保障制度的完全構(gòu)建其實(shí)有效地應(yīng)對(duì)了農(nóng)民的生存之憂，此點(diǎn)正好有效抑制了對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)改革的顧慮。⑤關(guān)于農(nóng)村土地的改革，目前主要存有私有化、國有化的見解，因農(nóng)村土地具有的社會(huì)保障功能限制，此種見解也就遭到人們的質(zhì)疑。實(shí)際上，在農(nóng)村構(gòu)建社會(huì)保障制度后，相關(guān)農(nóng)村土地所有權(quán)的改革才有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。參見趙小軍：《對(duì)土地私有化之批判—兼論農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能》，載《河北法學(xué)》2007年第1期，第90～93頁；葉明：《城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化的法制前提：農(nóng)村土地國有化》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期，第94～99頁；陶鐘太郎：《論城鄉(xiāng)一體化視域下集體土地所有權(quán)的走向》，載《中國土地科學(xué)》2015年第3期，第65頁。

總之，農(nóng)村房屋登記困境與農(nóng)村土地的集體所有具有本質(zhì)聯(lián)系，有效地應(yīng)對(duì)農(nóng)村房屋登記就必須要允許集體所有土地可以自由流轉(zhuǎn)，但在農(nóng)村社會(huì)保障制度沒有完全構(gòu)建的前提下，農(nóng)村集體所有土地仍然擔(dān)負(fù)著農(nóng)村社會(huì)保障職能，允許各個(gè)農(nóng)村集體所有土地自由流轉(zhuǎn)也就會(huì)誘發(fā)諸多社會(huì)問題，解決農(nóng)村房屋登記困境必然依賴于農(nóng)村社會(huì)保障制度完全構(gòu)建。⑥在制定《物權(quán)法》過程中，有人認(rèn)為，允許宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓可以解農(nóng)民的燃眉之急，因缺乏后續(xù)的生存手段，往往致使賣地的農(nóng)民變成生活無著的流民，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了社會(huì)動(dòng)蕩（主要文獻(xiàn)參見王利明著：《物權(quán)法論》，中國政法大學(xué)出版2003年版；孟勤國：《物權(quán)法開禁宅基地交易之辯》，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第4期）。相反，有人卻認(rèn)為，農(nóng)民是理性主體，往往權(quán)衡利弊之后而追求利益的最大化，將農(nóng)民視為非理性主體往往缺乏科學(xué)依據(jù)（王文龍：《中國農(nóng)村土地制度改革相關(guān)理論評(píng)述》，載《東南學(xué)術(shù)》2012年第4期）。須注意的是，我國目前的土地管理實(shí)行土地用途管制制度，農(nóng)村土地主要分為農(nóng)業(yè)、建設(shè)用地等類型，但不同用途的農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能有所不同，農(nóng)業(yè)用地主要作為農(nóng)民的生存保障，宅基地主要作為居住保障。因土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)，宅基地的取得途徑已經(jīng)由繼承、轉(zhuǎn)讓等方式替代了原來的福利分配，①馮?。骸墩貦?quán)屬觀念的地方性建構(gòu)——基于皖北S村宅基地制度實(shí)踐的分析》，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期，第4～6頁。已經(jīng)突破了居住保障功能，②參見劉紅梅、段季偉等：《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承研究》，載《中國土地科學(xué)》2014年第2期，第48頁。財(cái)產(chǎn)功能已經(jīng)日益突出，宅基地的社會(huì)保障功能日益減弱。③高圣平、劉守英：《土地權(quán)利制度創(chuàng)新：從<土地管理法>修改的視角》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2010年第3期，第64頁；余永和、張鳳：《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的論證與宅基地制度的完善》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第6期，第10頁。據(jù)此，宅基地已經(jīng)成為了農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村房屋就成為農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，實(shí)有必要對(duì)農(nóng)民的此類財(cái)產(chǎn)利益進(jìn)行立法保護(hù)，允許宅基地隨著農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)移而一并轉(zhuǎn)移也就成為了必然。

（二）宅基地的私有化

在目前農(nóng)村沒有構(gòu)建完整的社會(huì)保障制度的背景下，任何對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)改革均會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定。但不容忽視的是，農(nóng)村房屋往往為大多數(shù)農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，立法所確立的宅基地集體所有以及禁止集體所有土地自由流轉(zhuǎn)的理念反而又致使農(nóng)村房屋價(jià)值無法體現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)其房屋登記態(tài)度也就比較消極，即使對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行登記也無濟(jì)于事。為了充分地對(duì)農(nóng)民的利益進(jìn)行保護(hù)，理應(yīng)允許農(nóng)村房屋進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)，但其基本前提就是要正確理解宅基地的權(quán)利屬性。

自上世紀(jì)60年代將農(nóng)村土地確定為集體所有之前，我國農(nóng)村土地長期以來一直實(shí)行私有化，宅基地往往由農(nóng)民個(gè)人享有所有權(quán)，宅基地及其房屋往往被稱為祖業(yè)或者家產(chǎn)，即使立法已經(jīng)將宅基地規(guī)定為集體所有，受農(nóng)村房屋私有以及原有的農(nóng)村土地私有制度的慣性所致，人們習(xí)慣上必然將宅基地視為了私有。④黃鵬進(jìn)：《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)的三重維度及其內(nèi)在沖突——理解當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)沖突的一個(gè)中層視角》，載《中國農(nóng)村觀察》2014年第6期，第18頁。同時(shí)，基于彰顯宅基地的住房保障功能，農(nóng)民對(duì)宅基地往往無償、無期限使用，農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)事實(shí)上已經(jīng)享有了永久性權(quán)利，宅基地其實(shí)處于私有。⑤賀日開：《我國農(nóng)村自己地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2014年第6期，第76頁。為了解決農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓問題，有人主張，應(yīng)將現(xiàn)行對(duì)宅基地使用從無償、無期限變?yōu)橛袃?、有期限使用（申建平：《宅基地使用?quán)流轉(zhuǎn)模式的選擇》，載《政法論叢》2011年第3期，第37頁；劉廣明：《“雙軌”運(yùn)行：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地（使用權(quán)）制度解困的可行性》，載《法學(xué)論壇》2014年第2期，第108頁），但此種見解無視《物權(quán)法》所確立的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動(dòng)續(xù)期的立法理念，不值得采納。再者，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)，宅基地已經(jīng)無法通過集體分配而取得，現(xiàn)實(shí)中取得宅基地主要通過分家析產(chǎn)、繼承、轉(zhuǎn)讓等方式，將宅基地視為了私有財(cái)產(chǎn)已經(jīng)毋庸置疑。⑥馮?。骸墩貦?quán)屬觀念的地方性建構(gòu)——基于皖北S村宅基地制度實(shí)踐的分析》，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期，第4頁。如此，為了應(yīng)對(duì)農(nóng)民對(duì)房屋享有所有權(quán)的事實(shí)，宅基地也往往隨著房屋所有權(quán)一并流轉(zhuǎn)，實(shí)務(wù)中亦有農(nóng)村集體認(rèn)可了本集體成員向非集體成員出讓房屋，且將宅基地使用權(quán)人登記為受讓人。⑦吳越：《從農(nóng)民角度解讀農(nóng)村土地權(quán)屬制度變革——農(nóng)村土地權(quán)屬及流轉(zhuǎn)調(diào)研報(bào)告》，載《河北法學(xué)》2009年第2期，第75頁。

此外，自2008年來，我國開始允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，尤其是2013年的十八屆三中全會(huì)明確提出了允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。然而，現(xiàn)行立法對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍并沒有具體規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地往往限制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，將宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地入市于法無據(jù)，但在理論界要求放開宅基地流轉(zhuǎn)的呼吁下，各地方也進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，典型的就是宅基地置換模式，此種模式實(shí)際上就是將宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地。⑧侯銀萍：《產(chǎn)權(quán)性質(zhì)視角下的“農(nóng)地入市”困境破解》，載《法學(xué)》2014年第5期，第60～61頁。當(dāng)然，宅基地?fù)Q房模式表面上是農(nóng)民以其宅基地面積換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，實(shí)質(zhì)上是各地已經(jīng)將農(nóng)村宅基地視為了私有，此種后果無疑就是間接承認(rèn)了房屋及其宅基地已經(jīng)歸農(nóng)民私有，此種現(xiàn)實(shí)恰為反思宅基地的權(quán)利屬性奠定了基礎(chǔ)。

總之，盡管現(xiàn)行立法將宅基地規(guī)定為集體所有，但農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣一直將宅基地視為私有財(cái)產(chǎn)，即在立法禁止將農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓給非集體成員的前提下，不僅沒有禁止作為非本集體成員的繼承人進(jìn)行繼承，也并沒有禁止將農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓給非集體成員，只不過，目前我國的房地產(chǎn)市場主要是建設(shè)在國有土地上的城鎮(zhèn)房屋的交易市場，若允許農(nóng)村房屋進(jìn)行交易，兩種土地所有權(quán)必然會(huì)誘發(fā)沖突，立法就將宅基地私有化程度限制在一定范圍。①朱新華、柴濤修等：《土地股份合作制效率的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——基于國家、產(chǎn)權(quán)和契約的視角》，載《中國土地科學(xué)》2010年第6期，第40～44頁。當(dāng)然，目前對(duì)宅基地所有權(quán)的改革見解較多，但不容忽視的是，人們已經(jīng)將其視為了私有財(cái)產(chǎn)，宅基地已經(jīng)成為了農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，②實(shí)務(wù)中已經(jīng)出現(xiàn)了將宅基地確定了農(nóng)戶所有的見解。參見徐萬鋼、楊少壘：《城市化視角下的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度分析》，載《社會(huì)科學(xué)家》2009年第3期，第69頁。宅基地集體所有的權(quán)利屬性已經(jīng)弱化，宅基地自由流轉(zhuǎn)也就會(huì)成為必然，此點(diǎn)恰為解決現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村房屋登記困境提供了有效基礎(chǔ)。

四、余論

現(xiàn)實(shí)中所出現(xiàn)的農(nóng)村房屋登記諸問題其實(shí)與農(nóng)村土地的集體所有具有本質(zhì)關(guān)系，因在農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全的前提下，農(nóng)村土地往往又負(fù)有社會(huì)保障功能，禁止集體所有的農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)也就理所當(dāng)然，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)也就受到了限制。然而，隨著近年來農(nóng)村社會(huì)保障制度逐步予以完善，人們其實(shí)已經(jīng)將宅基地視為了私有，為了對(duì)農(nóng)民的利益充分保護(hù)，理應(yīng)允許農(nóng)村房屋及其占有范圍內(nèi)的宅基地一并流轉(zhuǎn)，現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村房屋登記諸多問題也就得到了迎刃而解。只不過，城鎮(zhèn)房屋以國有土地為基礎(chǔ)，土地使用權(quán)人已經(jīng)向國家繳納了土地出讓費(fèi)，若允許農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)，因宅基地為集體所有，宅基地使用權(quán)人往往無償使用，此種情形必然致使統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場中存有兩種不同類型的房屋所有權(quán)，房地產(chǎn)市場必然處于混亂狀態(tài)。③參見何博：《從政法傳統(tǒng)看中國的地方變通——以宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)為切入點(diǎn)》，載《政法論壇》2012年第2期，153～154頁；朱新華、陳利根等：《農(nóng)村宅基地制度變遷的規(guī)律及啟示》，載《中國土地科學(xué)》2012年第7期，第41頁。如此，目前應(yīng)對(duì)農(nóng)村房屋登記困境的諸多見解并不能徹底解決諸多問題，④為了破除此種城鄉(xiāng)土地所有權(quán)二元的現(xiàn)狀，實(shí)有必要對(duì)兩類土地所有權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一而設(shè)立統(tǒng)一的土地使用權(quán)。參見李鳳章、張秀全：《土地所有權(quán)立法之反思：透過歷史的映照》，載《北方法學(xué)》2009年第2期，第64頁。有待進(jìn)一步詳細(xì)研討。

（責(zé)任編輯：常琳）

【作者簡介】馮樂坤（1972- ），男，甘肅榆中人，甘肅政法學(xué)院教授，甘肅省經(jīng)濟(jì)法制研究中心研究人員。楊揚(yáng)（1991 - ），男，四川成都人，甘肅政法學(xué)院2013級(jí)民商法學(xué)碩士研究生。

【基金項(xiàng)目】本文系2010年國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《村民自治的基本理論研究》（項(xiàng)目編號(hào)：10XF0007）、2011年甘肅省高等學(xué)?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目《農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)研究》的階段性研究成果。

【收稿日期】2015-12-02

中圖分類號(hào)：D922.38;F301.22

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-8557（2016）01-0049-09