改革開放以來我國體育社會組織發(fā)展：問題反思與策略探討

汪　流

(首都體育學院，北京　100191)

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改革開放以來我國體育社會組織發(fā)展：問題反思與策略探討

汪流

(首都體育學院，北京100191)

摘要：體育社會組織的發(fā)展與其生存的外部環(huán)境和體育發(fā)展的內在要求密切相關。運用文獻資料法和邏輯分析法，對改革開放以來我國體育社會組織的發(fā)展背景、歷程進行闡述，從制度層面、社會層面和組織自身層面分析了當前體育社會組織發(fā)展中存在的問題，指出應該改變體育的治理方式、加大國家級體育社會組織的改革力度、重視基層社區(qū)體育社會組織發(fā)展、增強群眾體育活動的自組織意識，以及加強體育社會組織自身能力建設，旨在為學界研究和相關政策制定提供理論參考。

關鍵詞：體育社會組織；發(fā)展歷程；體育治理改革；社區(qū)體育社會組織；自組織；能力建設

改革開放以來，得益于社會環(huán)境的深刻變化及其相應制度空間的擴展，我國體育社會組織在橫向類型、縱向層次上獲得飛快發(fā)展，體育事業(yè)治理主體的多元化成為可能。體育社會組織在體育事業(yè)發(fā)展中具有不可或缺的積極作用已成為社會各界的共識。近年來，體育、民政等有關部門不斷出臺相關政策和措施，加大體育社會組織的培育和扶持力度，力圖使其成為公共體育服務的重要供給者、政府職能轉移的合格接收者。然而，不可否認的是，相對于政府職能轉移的迫切需求和國人強烈的體育需求，當前體育社會組織的作用發(fā)揮還存在較大的差距。

本研究運用文獻資料法和邏輯分析法，對改革開放以來我國體育社會組織的發(fā)展背景、歷程進行闡述，在此基礎上分析和思考了當前體育社會組織發(fā)展中存在的問題及其發(fā)展路徑，旨在為學界研究和相關政策的制定提供積極的理論參考。

1我國體育社會組織發(fā)展的宏觀社會環(huán)境

1.1體制轉軌

所謂體制轉軌，就是由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的過程[1]。

在計劃經濟時期，國家對社會生活全面滲透與控制，對經濟和社會資源實行全面壟斷。由于缺乏發(fā)展的資源和活動空間，社會自治和自組織能力受到抑制和剝奪，真正意義上的社會組織并不存在。在此環(huán)境下，我國建立起計劃經濟時期的高度集中的體育管理體制，自上而下地調控體育資源。

黨的十一屆三中全會以后，中國開始了改革開放的歷史進程，這一進程的根本任務和重要內容就是進行社會主義市場經濟體制改革，傳統(tǒng)計劃時代所形成的特定社會利益格局逐漸解體，以市場調節(jié)社會資源配置的市場經濟模式逐漸確立。市場化改革以及由此帶動的政府體制的改革和政府職能的轉化，也使得一些原來國家控制的社會空間歸還社會。這一方面使得社會組織的形成成為必要，另一方面也為社會組織的形成和發(fā)展創(chuàng)造了基本的條件和空間。

1.2社會轉型

“轉型”原本是一個生物學概念，指“微生物細胞之間以‘裸露的’脫氧核糖核酸形式轉移遺傳物質的過程?！盵2]這一概念后來為社會科學所借用，意指社會的變化、變遷與變革。20世紀90年代開始，“社會轉型”逐漸成為中國社會科學界普遍使用的一個熱門術語，用以描述和解釋改革開放以來中國社會所發(fā)生的劇烈變遷。

新中國成立后到改革開放前，國家與社會高度合一，社會結構屬于政府一統(tǒng)天下的一大板塊結構。針對當時中國這種特殊的社會結構，有學者將其稱為“總體性社會”，其基本特征是政府控制一切[3]。改革開放以來，“總體性社會”的格局逐漸被打破，國家與社會的關系發(fā)生了重組，國家對社會控制范圍縮小，國家與社會之間開始出現(xiàn)有限的分化[4]。

1.3政府職能轉變

自國家產生以來，政府職能問題始終是政府的基本問題之一[5]。

計劃經濟體制下，大量的具體事務使得政府機構臃腫，管理部門出現(xiàn)結構性膨脹。同時，在公共產品和公共服務的提供上，形式單一，效率低下，難以適應社會的需求。改革開放后，我國政府管理理念逐漸由“全能政府”轉向“有限政府”，管理方式由微觀管理變?yōu)楹暧^調控。與之相適應，政府機構改革確立了“小政府、大社會”目標，轉變政府職能成為必然。1992年，黨的十四大首次明確提出政府職能轉變是“上層建筑適應經濟基礎和促進經濟發(fā)展的大問題”。政府職能轉變一方面意味著政府職能內容的變化和轉換，另一方面意味著政府職能運行方式的變化和轉換，即調整政府權力的運行范圍及方式，把本應由社會履行的職能還給社會。

毋庸置疑，改革開放以來的體制轉軌、社會轉型及其所要求的政府職能轉變，為體育社會組織的發(fā)展拓展了空間，我國原有的體育組織結構也因此發(fā)生了一系列新的變化，在縱向層次、橫向種類上均有較大突破。

2發(fā)展的基本歷程

計劃經濟時期的體育社會組織，形成方式單一，基本由政府推動組建，往往只有牌子無實質意義。20世紀80年代以來，各項改革釋放出來的社會空間催生了社會自發(fā)成立的體育社會組織，并加速了其發(fā)展，開啟了中國體育社會組織發(fā)展的新時代。在改革開放迄今為止的30多年的發(fā)展過程中，中國體育社會組織的發(fā)展大致經歷了三個階段。

2.1興起階段(20世紀70年代末至80年代末)

1978年開始的改革開放翻開了中國歷史發(fā)展的新的一頁，也為體育社會組織帶來了良好的發(fā)展機遇。計劃經濟逐步向社會主義市場經濟過渡，社會需求增多并逐漸多樣化，人們參與體育的積極性日益高漲，如何發(fā)揮體育社會組織的作用成為學界和政府共同關注的話題。相關研究表明，1979年全國共有60個社團成立，其中全國性體育社團就占了13個[6]。這一時期，“官辦”或有官方背景的體育社會組織大量出現(xiàn)，從中央到地方，各級政府體育部門紛紛建立由政府牽頭的體育社團，一些離退休干部也不甘寂寞，抱著從事公益體育的目的加入到體育社團的創(chuàng)建中來。

老年人體育協(xié)會就是這一時期體育社會組織的典型。為進一步加強老年人體育工作，1981年5月5日—8日，原國家體委會同衛(wèi)生部、全國總工會等部門召集了多省、市體育部門負責人，召開了中國老年人體育協(xié)會籌備會議。1983年4月11日—15日，中國老年人體育協(xié)會成立大會在洛陽召開。1983年5月3日，原國家體委向國務院呈報了《關于成立中國老年人體育協(xié)會的報告》。同年6月28日，國務院辦公廳轉發(fā)文件批準成立。中國老年人體育協(xié)會的成立迅速推動了省級老年人體育協(xié)會的建立，此后的三年內，除了西藏自治區(qū)外，各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市的老年人體育協(xié)會都在政府的推動下得以成立。

1986年，原國家體委制定的《關于體育體制改革的決定(草案)》中明確指出，要充分發(fā)揮體育總會和各種體育協(xié)會、運動協(xié)會的作用，進一步推動了地方體育社團的創(chuàng)建工作。

2.2快速發(fā)展階段(20世紀90年代初期至90年代末)

1992年鄧小平南巡講話之后，中國經濟社會進入新一輪的快速發(fā)展階段。1993年，黨的十四屆三中全會確定了建立社會主義市場經濟體制、轉變政府管理職能和建立“小政府、大社會”等改革目標，為社會組織的進一步發(fā)展提供了契機[7]。1993年5月24日，原國家體委發(fā)布《國家體委關于深化體育改革的意見》，提出體育行政部門要轉變職能，調整內設機構，將大量事務性工作交給事業(yè)單位和社會團體，把工作重點真正轉移到宏觀調控上來。在此期間，原國家體委在前期試點的基礎上，開始了體育協(xié)會實體化改革。

這一時期的體育社會組織建設取得較大成績：一是體育社團的數(shù)量和類型大量增加，特別是社區(qū)草根體育組織；二是地方政府的管理方式發(fā)生變化，培育力度加大；三是部分地方體育社會組織自我造血功能增強，在市場中取得了生存發(fā)展的活力；四是各種形式的體育類民辦非企業(yè)單位迅速發(fā)展。

2.3規(guī)范發(fā)展階段(2000年至今)

隨著改革開放的深入推進，社會組織在中國的發(fā)展已經成為一種重要趨勢。為適應管理、引導社會組織發(fā)展的需要，1998年6月，民政部原社會團體管理司改為“民間組織管理局”，地方民政部門也新設或者將社會團體管理部門改為“民間組織管理局”“民間組織管理辦”等。1998年10月，國務院分別以第250號令和第251號令發(fā)布了新修訂的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，逐漸形成了社會組織的“雙重管理、分級負責”的體制。從2000年1月起，民政部門對之前成立的各類民辦非企業(yè)單位進行復查登記。2000年11月，民政部和國家體育總局聯(lián)合下發(fā)了《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》，2001年國家體育總局下發(fā)了《全國性體育社團管理暫行辦法》。地方體育社會組織的規(guī)范化建設力度也逐步加大。以江蘇為例，2013年，江蘇省體育局、省民政廳下發(fā)《關于培育發(fā)展基層體育社會組織的指導意見》；2015年，江蘇省體育局、省財政廳出臺《江蘇省本級向社會組織購買公共體育服務暫行辦法》；2016年1月，江蘇省體育局、省體育總會印發(fā)了《進一步加強體育社會組織建設的指導意見》。2000年至今，國家和地方層面的多項政策法規(guī)的頒布表明國家開始關注和重視體育社會組織發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，采取了多種應對措施，體育社會組織發(fā)展進入了制度化、規(guī)范化管理的新時期，其發(fā)展已經由過去單純的數(shù)量增長轉移到質量提高上來，在數(shù)量、種類、結構和布局等方面正逐步滿足人們日益增長的體育需求。

3問題反思

一般認為，社會組織應具備非政府性、非營利性、自主性等基本屬性。但如果我們稍加留意和比較，上述屬性在我國體育社會組織身上表現(xiàn)得并不鮮明，甚至或多或少地都包含著與之相悖的方面。可以說，在“大政府、小社會”格局未發(fā)生根本性改變的轉型階段，盡管體育社會組織在數(shù)量、類型上飛速發(fā)展，但也面臨著諸多問題。當然，這些問題的產生和存在并不是孤立的，而是相互聯(lián)系、相互制約，共同構成體育社會組織發(fā)展中的障礙因素。

3.1制度層面的問題

3.1.1登記注冊受限

以1989年國家發(fā)布的《社會團體登記管理條例》為基點，對社會組織雙重負責、分級管理的管理體制初步確立。而這一制度安排是社會組織(包括體育社會組織)登記注冊的最基本障礙。本世紀初，關于社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三類組織的管理條例修訂問題就已提上日程，但由于涉及部委之間的職能調整，至今尚未完成。

2013年底，一些地方根據當年兩會上公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》精神，實施了部分類型的體育社會組織直接登記工作，如體育類民辦非企業(yè)單位和基金會可以直接登記，而成立體育社團仍然需要業(yè)務主管部門的審查同意。同時，由于還沒有法規(guī)支持，一些地方的登記難題尚無法立刻解決，登記體育社會組織的要求依然是“業(yè)務主管部門同意”。

3.1.2稅收制度缺失

稅收制度是對體育社會組織進行扶持的一項十分有力的機制。稅收制度是“關系到民間組織存在與發(fā)展的舉足輕重的問題”[8]。“對于民間社會發(fā)展相對滯后、人們的公益捐助意識相對淡薄的中國來說，這一制度顯得尤為關鍵”[9]。

但目前缺乏有力的稅收優(yōu)惠政策，尚未建立財政資助機制，在地方的實踐中缺乏相關制度及操作層面上的法律法規(guī)。雖然地方政府紛紛出臺一些關于社會組織的減稅免稅政策，但要么沒有涉及體育社會組織，要么執(zhí)行力度不夠，在制度及操作層面上則還遠未兌現(xiàn)，對于制定和完善體育社會組織發(fā)展的配套措施推進力度不足。

3.1.3政府購買服務非制度化

隨著我國服務型政府建設、政府職能積極轉型和體育社會組織蓬勃興起，我國各地都出現(xiàn)了政府購買體育社會組織服務的嘗試與創(chuàng)新。作為政府體育管理體制創(chuàng)新的手段，政府購買體育社會組織服務有利于轉變“公共體育服務應該由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬”的舊觀念，推動和完善多元公共體育服務供給體系的發(fā)展，滿足社會不同層次的體育需求。

但目前政府向體育社會組織購買服務還處于啟動和探索階段。在各地政府購買體育社會組織服務的過程中還存在很多問題。一是購買行為“內部化”，即服務提供方往往是體育部門自己組建的體育組織，與購買方存在較強的“近親”關系。二是購買行為“運動化”，缺乏長效機制。近年來，北京、上海、廣州和深圳等地以“費隨事轉”、項目發(fā)包和公開招標等方式探索政府購買服務，但資金規(guī)模不大，資金來源也不固定，而且缺乏相應的制度保障。

3.2社會層面的問題

3.2.1社會認可度較低

作為公益性質或互益性質的體育社會組織，社會認同是其可持續(xù)發(fā)展的重要源泉和動力。然而，體育社會組織發(fā)展過程中，在社會認同方面存在兩方面的問題，一是認識不足，二是認可度不高。

中國兩千年封建社會形成的國家主導格局和建國以來形成的政府的絕對權威，使中國人對“官辦”“國營”有著獨特的情結。在一些人看來，非“官辦”的組織是不可信任的，這一心理在我國市場經濟發(fā)展尚不成熟的現(xiàn)階段，在整個社會信任體系尚未建立的情況下尤為突出。同時，當前一些體育社會組織打著政府的旗號，憑借行政壟斷力量，只管收錢不為社會服務，或以為社會服務為幌子謀求個人或小團體的狹隘利益，有悖于社會組織應有的“非營利”本質。在實踐中，部分體育社會組織就是由于存在公益腐敗或因脫離群眾而無法贏得社會認同。

3.2.2社會支持力度有限

一般而言，體育社會組織履行的是服務社會大眾的公益使命，來自社會的支持必不可少，而社會性資金的支持是其重要方面?？傮w而言，盡管中國體育社會組織的資金來源經歷了從早期比較單一的政府拔款到多渠道自籌的過程，但來自于社會的資金支持十分有限。目前國內企業(yè)的公益意識淡薄，獲得利潤是企業(yè)的唯一目標。當社會效益與經濟利益發(fā)生沖突時，一些企業(yè)決策者寧愿花費大量的資金投入廣告，也不愿意資助公益體育事業(yè)，對尋求捐助的社會組織持排斥態(tài)度。

3.2.3社會參與意識薄弱

真正意義上的社會事業(yè)發(fā)展源于公民的積極參與，而非僅僅依靠政府的推動和市場的拉動。20世紀80年代以來的體育社會化改革正是要改變長期以來體育事業(yè)單純依靠國家和政府的局面，擴大體育的社會參與。然而，計劃經濟體制下政府、單位包辦體育的局面抑制了人們的主動性、自覺性，民眾對政府和單位組織的體育活動多是一種被動的參與。同時，長期以來政府、單位對體育的包辦也使民眾認為發(fā)展體育事業(yè)、組織體育活動是政府的事、單位的事，個體的參與熱情不高、志愿服務意識和責任感不強。這種依賴性和思維模式在“單位人”向“社會人”轉變的今天，依然還存在影響。

3.3體育社會組織自身的問題

我國體育社會組織的層級較多、類型復雜，從自身情況看，不同層級、不同類別的體育社會組織存在不同的問題。正是鑒于這種復雜性和多樣性，我們也無法對所有體育社會組織所存在的問題進行逐一分析。以下提出的前兩個問題在所有體育社會組織中都不同程度地存在，而第三個問題則主要存在于由政府推動創(chuàng)建的體制內組織中。

3.3.1能力較弱

從各地的實踐看，當前各級政府已在很大程度上認識到體育社會組織在促進社會建設、提升體育公共服務數(shù)量和質量方面的積極作用，并普遍將體育社會組織納入觀察視野，但其能力是政府在選擇合作伙伴時的重要參考因素。值得注意的是，受資金、制度、人力資源、社會文化等因素的影響，體育社會組織提供公共體育服務的能力較弱，生存與發(fā)展的空間受限。

3.3.2依賴性強

中國大量體育社會組織自上而下的形成方式決定了其生存資源依賴于政府的先天不足。即便對于利用社會資源自下而上成立的體育社會組織(也稱為體制外組織)而言，盡管其自主性較高，但由于政府掌握著大量公共資源，在合法身份的爭取、資金和人力等社會資源的動員等方面也不得不依賴政府。

3.3.3自主性差

盡管當代中國公民社會在經濟社會活動中己經在一定程度上體現(xiàn)出自主性的特征，然而，由于當代中國公民社會脫胎于一個高度政治化的社會，社會組織的發(fā)育與成長受到政府政策的扶植[10]，也為政府對社會組織各方面的介入和干預提供了便利。

例如，一些綜合性體育社會組織(如各級體育總會)和一些人群類體育社會組織(如各級老年人體育協(xié)會、各級殘疾人體育協(xié)會)，被納入政府直屬管理，將其定位為事業(yè)單位甚至是政府內部組織。在國家層面，多數(shù)運動項目協(xié)會與相關管理中心合署辦公，這些運動項目協(xié)會到底是社會組織還是國家體育總局的事業(yè)單位難以從實際工作中區(qū)分。業(yè)務主管單位直接干預，或“操持”體育社會組織活動的情況較為突出。

4策略探討

黨的十八大提出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，十八屆二中全會進一步明確，要“改革社會組織管理制度，處理好政府和社會的關系”。這些都為體育社會組織突破困境、實現(xiàn)發(fā)展營造了良好的氛圍，創(chuàng)造了難得的歷史機遇。

4.1發(fā)展體育社會組織需要改變體育的治理方式

現(xiàn)代社會是高度組織化的社會，與民眾體育參與的組織化需求相比，當前我國體育社會組織的發(fā)展在整體上仍然比較緩慢滯后，原因在于體育領域中“強政府、弱社會”的基本格局并未發(fā)生根本性改變。未來體育社會組織的發(fā)展，需要體育治理方式的改變，積極推動體育治理主體的多元化，從戰(zhàn)略高度為體育社會組織發(fā)展做好頂層設計，在準入門檻、稅收優(yōu)惠、購買服務等方面給予更多的政策性支持。

4.2加大國家級體育社會組織的改革力度

由于歷史的原因，我國體育社會組織，特別是國家級體育社會組織多由原國家體委直接創(chuàng)建，與政府關系較為密切，往往行政、事業(yè)、社團、企業(yè)四位一體，行政色彩濃厚，權力高度集中，不符合中國建設“小政府，大社會” 的時代趨勢。2015年，國務院正式印發(fā)《中國足球協(xié)會調整改革方案》，盡管目前改革困難重重，但畢竟開啟了新世紀國家級體育社會組織改革的大門。

4.3重視發(fā)展基層社區(qū)體育社會組織

近年來，社區(qū)體育社會組織蓬勃興起、迅猛發(fā)展。社區(qū)作為人們社會參與的基本場所，也是人們體育參與的主要場域。社區(qū)體育社會組織作為一種以地緣、趣緣為載體而形成的體育組織形態(tài)，其參與人群的廣泛性、活動內容的豐富性、組織方式的靈活性，以及由此帶來的居民主體的自覺、參與精神的彰顯，都是體育事業(yè)推進中不可或缺的器物、制度和精神條件，從而構成我國體育事業(yè)發(fā)展的基本平臺和實踐場域。所以，基層社區(qū)層級的體育社會組織是未來發(fā)展的重點。

4.4引導社會參與，增強群眾體育活動的自組織意識

外部制度的改善需要內在觀念的支撐。以公民參與意識、參與精神和法治觀念為重要內容的公民文化，是體育社會組織發(fā)展的基礎性條件，是體育社會組織良性成長的內在機理。改革開放以來，公民主體意識和參與意識日益增強，廣泛的社會參與漸成常態(tài)。應借助這一良好趨勢，引導民眾接受積極參與型的體育文化活動，增強群眾體育活動的自組織意識，為體育社會組織的長遠發(fā)展提供必要的觀念保障。

4.5加強體育社會組織自身能力建設

體育社會組織應認識到組織的存在及其行為在社會中的價值。應積極回應公眾體育需求，根據居民的需求來進行服務內容的設置與調整。體育社會組織應加強自身能力建設，提高公共體育服務能力，從而贏得政府和社會的認同與支持，贏得生存與發(fā)展的空間。

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收稿日期：2016-03-25

基金項目：北京市教委社科計劃面上項目(SQSM201510029002)；北京市創(chuàng)新團隊項目(IDHT20130526)

作者簡介：汪流(1976-)，男，安徽蕭縣人，副教授，博士，研究方向為社會體育和體育組織。

中圖分類號：G812.16

文獻標志碼：A

文章編號：1008-3596(2016)04-0001-06

Reflections and Development Strategies of China’s Sports Social Organization Since Reform and Opening Up

WANG Liu

(Capital University of Physical Education and Sports, Beijing 100191, China)

Abstract：The development of sports social organization is closely related to its external environment and the internal requirements of sports development. The article applies methods of literature and logical analysis to illustrate its development background and historical process since the reform and opening up, and from the system level, social level and organization level analyzes the existing problems of sports social organization development. It puts forward that sports governance patterns should be changed, reform intensity of nation-level sports social organization should be enhanced, grass-roots community sports social organization development should be emphasized, self-organization awareness of mass sports activities should be enhanced, and social sports organization’s self development capacity should be strengthened, so as to offer theoretical reference for academic research and related policy making.

Key words：sports social organizations; development process; sports governance reform; community sports social organizations; self-organization; capacity development