水能資源開發(fā)權(quán)與公民基本權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)
——以興建大型水利工程為例

王昊宇（鄭州大學(xué)法學(xué)院 鄭州市 450001）

水能資源開發(fā)權(quán)與公民基本權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)
——以興建大型水利工程為例

王昊宇
（鄭州大學(xué)法學(xué)院 鄭州市 450001）

隨著水能資源開發(fā)的不斷深入,所產(chǎn)生的環(huán)境問題也逐步加深。解決環(huán)境問題的實質(zhì)是如何協(xié)調(diào)水能資源開發(fā)權(quán)與其他權(quán)利的沖突，并在此基礎(chǔ)上為水能源開發(fā)所產(chǎn)生的環(huán)境問題提出解決思路。如加強水能源企業(yè)社會責(zé)任的履行，建立水能源開發(fā)區(qū)際生態(tài)補償機制、被征地移民對象優(yōu)先股制度、水役權(quán)制度、協(xié)調(diào)解決水“權(quán)利群”沖突、可再生能源配額制度等多項制度協(xié)調(diào)水能資源開發(fā)權(quán)與公民基本權(quán)利。

水能資源 環(huán)境評估 生態(tài)補償 環(huán)境公益訴訟

近年來，水能資源的開發(fā)在國際上一直爭論不休，關(guān)于三峽電站、三門峽電站等大型水電開發(fā)建設(shè)項目引發(fā)的問題也日益突出。一方面大壩阻斷河流淹沒了上游土地，大量征地移民的安置問題無法妥善解決；另一方面由于盲目發(fā)展、不合理開發(fā)利用資源而造成的環(huán)境質(zhì)量退化以及資源的浪費、枯竭和破壞引發(fā)次生災(zāi)害。因此，水能資源開發(fā)權(quán)與公民的基本權(quán)利愈加沖突。一邊是企業(yè)利益經(jīng)濟至上，一邊是公民權(quán)利不容侵犯。企業(yè)要發(fā)展，人民要生活，二者必須兼顧。

1 企業(yè)水能資源開發(fā)權(quán)與公民基本權(quán)利沖突的原因

水能源開發(fā)所引發(fā)的環(huán)境問題比較復(fù)雜，如果要有效解決，應(yīng)從以下幾個方面分析其產(chǎn)生的原因：

（1）從科學(xué)技術(shù)視角分析。世界范圍內(nèi)出現(xiàn)過聲勢浩大的“拆壩運動”，世界銀行曾經(jīng)在一段時間內(nèi)中止了全球大型水電開發(fā)建設(shè)項目的貸款。在我國，從三門峽電站的建設(shè)到三峽電站的建設(shè)，都曾引起過全民的大討論，最有代表的當(dāng)數(shù)“黃萬里”與“張光斗”兩位清華大學(xué)水利專家半個世紀(jì)的爭論。

水能源開發(fā)之所以會引發(fā)如此大的爭議，是由于人為攔（引）蓄引天然河道水流，不適當(dāng)?shù)馗淖兯淖匀涣飨?、流速及流量，?dǎo)致一個區(qū)域或整個流域的水循環(huán)發(fā)生改變，引起生態(tài)環(huán)境畸形發(fā)展，對我們影響深遠(yuǎn)。具體包括但不限于：上下游水流量改變、上下游地貌改變、上下游水體溫度改變、河流自凈能力改變、物種種類及數(shù)量變化、地質(zhì)災(zāi)害、移民等。由此，在水能源開發(fā)過程中，水資源論證、水能源規(guī)劃就顯的尤為重要，必須堅持程序的嚴(yán)謹(jǐn)性和技術(shù)的科學(xué)性，方案一旦通過，必須認(rèn)真實施。另外，在今后立法中積極引導(dǎo)推廣新工藝、新方法，在技術(shù)上減少環(huán)境問題的產(chǎn)生。

（2）從法經(jīng)濟學(xué)視角分析。水能資源的開發(fā)活動所產(chǎn)生的環(huán)境問題，是由于第三方效應(yīng)沒有內(nèi)部化而引發(fā)。水能源開發(fā)的外部性比較復(fù)雜，為正負(fù)外部性交叉結(jié)合，例如正外部性有，蓄水后庫區(qū)水域面積增加，水的生態(tài)美學(xué)價值得到發(fā)揮，增加當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游收益；大壩調(diào)蓄功能可減少下游洪澇災(zāi)害的發(fā)生；蓄水后庫區(qū)水體經(jīng)過長時間沉淀，水質(zhì)得以改善，為人畜飲用和灌溉增加了取水點等。負(fù)外部性有，由于蓄水造成上游土地淹沒，人均用地面積減少；由于大壩攔蓄，水中的泥沙無法正常下瀉，抬高了上游河床，減慢了下游沖擊平原新造土地的速度；由于攔蓄引蓄水導(dǎo)致天然河流的流速、流量、流向改變所導(dǎo)致的局部范圍內(nèi)的氣候生態(tài)環(huán)境改變，影響到動植物的繁衍生息等。

在這些復(fù)雜問題下，解決環(huán)境問題的關(guān)鍵在于綜合運用好市場經(jīng)濟機制，對產(chǎn)生的正外部性要予以補償，負(fù)外部性要對受影響的相對方及環(huán)境進(jìn)行賠償和補償，運用市場機制就需建立水能源市場，就需要使水能資源使用權(quán)產(chǎn)權(quán)明晰化。

（3）從企業(yè)社會責(zé)任分析。一方面，企業(yè)存在需求，需要通過一定的企業(yè)行為去實現(xiàn)社會責(zé)任；另一方面，企業(yè)通過承擔(dān)社會責(zé)任，才能得到社會的認(rèn)可和支持?，F(xiàn)實情況是，水電開發(fā)企業(yè)普遍社會責(zé)任感不足，在面對移民等弱勢群體和環(huán)境問題時，往往把追求企業(yè)利潤最大化作為首要任務(wù)。

我們認(rèn)為，應(yīng)在未來的水能資源使用權(quán)立法中，完善水能源開發(fā)企業(yè)社會責(zé)任的激勵懲罰機制；并應(yīng)推動水能源開發(fā)企業(yè)社會責(zé)任評價體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以便政府和公眾監(jiān)督時有參照標(biāo)準(zhǔn)，對達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的水能源企業(yè)，可在上網(wǎng)電價、財稅優(yōu)惠等方面給予支持；完善水能資源使用權(quán)主體的社會責(zé)任披露機制；還應(yīng)當(dāng)借鑒道瓊斯可持續(xù)指數(shù)、Calvert社會責(zé)任投資者指數(shù)等的經(jīng)驗，發(fā)展我國的社會責(zé)任指數(shù)，通過社會責(zé)任指數(shù)的產(chǎn)品化，從市場角度激勵水能源企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的積極性和主動性。

（4）從環(huán)評的制度績效分析。我國的環(huán)評制度引進(jìn)于美國，但在與美國環(huán)評法的對比研究發(fā)現(xiàn)，兩國對環(huán)評制度的理解上存有重大差異。一方面政府主導(dǎo)過于強勢壓制了公眾參加的熱情，公眾參與不夠。相較于美國的公眾最后的決定為終局決定，我國的環(huán)評程序的啟動、環(huán)評范圍的確定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)公眾均無法參與，完全由行政機關(guān)包辦。另一方面是環(huán)評報告淪為立項審批的證明文件。美國把環(huán)評作為項目可研設(shè)計的前置條件，而我國是把環(huán)評作為項目可研設(shè)計的充分條件。這樣的規(guī)定投射到現(xiàn)實當(dāng)中，造成很多項目事實上已經(jīng)開工建設(shè)，已經(jīng)產(chǎn)生不可挽回的環(huán)境問題，而項目仍沒有進(jìn)行環(huán)評。2005年國家環(huán)保總局掀起的“環(huán)評風(fēng)暴”，叫停了30多個大型項目，其中大多數(shù)已通過立項，“環(huán)評風(fēng)暴”過后又陸續(xù)恢復(fù)施工。目前的環(huán)評制度立法和執(zhí)法過程中還有很大改進(jìn)空間。保證公眾對水能資源開發(fā)項目環(huán)境影響評價的信息知情權(quán)、決策參與權(quán)、申訴控告權(quán)、獲得賠償權(quán)等權(quán)利，充分調(diào)動公眾參與重大水電項目的環(huán)境影響評價事宜的熱忱，是目前預(yù)防環(huán)境問題有效辦法。

2 解決開發(fā)權(quán)與基本權(quán)利沖突的傳統(tǒng)模式及反思

傳統(tǒng)權(quán)利協(xié)調(diào)機制是建立在侵權(quán)責(zé)任基礎(chǔ)之上的，我國《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并以直接受到損害的單位或個人賠償損失”。排除危害具體可分為基于相鄰關(guān)系之訴、基于物權(quán)請求權(quán)之訴、基于財產(chǎn)權(quán)侵權(quán)之訴和基于生命健康權(quán)的侵權(quán)之訴。水能資源開發(fā)權(quán)提出前，均由于水能資源開發(fā)權(quán)主體權(quán)利義務(wù)不明，而無法充分實施。

（1）基于相鄰關(guān)系之訴。影響道路通行、取水不便、產(chǎn)生噪音等情況，是水能資源開發(fā)過程時常出現(xiàn)的一些負(fù)面效應(yīng)，會給相鄰的不動產(chǎn)所有權(quán)人的生產(chǎn)、生活帶來一些不利影響，此時該相鄰主體可依法提起相鄰關(guān)系之訴。對水能源開發(fā)過程中可能涉及的物權(quán)法條款進(jìn)行分析，可以看出能夠成訴的必要條件至少有：訴請主體必須是與擬建設(shè)電站相鄰的不動產(chǎn)權(quán)利人，訴求停止的行為可能違反有利生產(chǎn)、方便生活、公平合理的基本原則。

（2）基于物權(quán)請求權(quán)之訴。水能資源開發(fā)過程中，由于巖石爆破、山體開挖、攔河筑壩等施工措施，會給周圍的環(huán)境帶來一些負(fù)面影響，并時常會侵害電站和庫區(qū)周邊的物權(quán)人權(quán)益，如爆破震裂房屋、開挖造成農(nóng)田塌陷等，作為物權(quán)人可依法向水能資源開發(fā)者提起物權(quán)請求權(quán)之訴。

（3）基于侵權(quán)之訴。

①財產(chǎn)權(quán)侵權(quán)之訴。

涉及的《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》條文中除消除危險之訴外，大部分訴訟均要求有損害事實的發(fā)生，屬于事后訴訟，按民法傳統(tǒng)理論，要求損害事實與損害結(jié)果有必然的因果關(guān)系。

②生命健康權(quán)侵害之訴。

沒有事先預(yù)警的泄洪、潰壩等原因，不但會給周圍環(huán)境帶來影響，還經(jīng)常會造成一些重大人身傷亡事故，受害者可依法提起生命健康權(quán)侵害之訴。在我國，環(huán)境問題導(dǎo)致的生命健康權(quán)益侵害，受害人可以依照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定請求侵害人停止侵害、消除危險、排除妨害、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響。

（4）對傳統(tǒng)模式局限性的反思。

①傳統(tǒng)路徑是以解決私人權(quán)益為核心的法律體系，對環(huán)境問題中的少部分事項的解決是由于私人權(quán)益的維護(hù)而產(chǎn)生的副產(chǎn)品，對環(huán)境問題中大量的公共利益，傳統(tǒng)路徑無法解決。

相鄰關(guān)系之訴的主體范圍較狹窄，而且訴訟的目的是以維護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人的私人利益為主，解決負(fù)有公共利益的環(huán)境問題只是副產(chǎn)品，另外，盡管解決環(huán)境問題只是間接目的，相鄰關(guān)系之訴的基本原則對于解決環(huán)境問題所要求的標(biāo)準(zhǔn)相差較大，對于超出該基本原則范圍的訴求，被法院支持的可能性較小。比方說，以生態(tài)美學(xué)價值受到侵害為由進(jìn)行訴訟，庫區(qū)動植物生存環(huán)境惡化之訴等，在司法實踐中基本不會被支持。

②傳統(tǒng)路徑理論多是在事后通過補償?shù)姆绞浇鉀Q，然而環(huán)境問題一旦發(fā)生，后果無法估量，損失難以彌補，并且無法恢復(fù)，難以體現(xiàn)環(huán)境問題當(dāng)中“預(yù)防為主”的基本原則。

以財產(chǎn)侵權(quán)之訴為例，在水能源開發(fā)過程中，造成環(huán)境問題的原因相對復(fù)雜，造成環(huán)境影響的范圍廣、時間長，無法確定侵權(quán)因果關(guān)系，從司法實踐分析，這類訴訟很難得到法院支持；大部分環(huán)境問題一旦發(fā)生，很難得到恢復(fù)和彌補，侵權(quán)責(zé)任之訴通常要求發(fā)生損害結(jié)果才能提起訴訟。

③傳統(tǒng)路徑下，只有法律上有利害關(guān)系的主體才能啟動訴訟程序，主體范圍太窄，面對復(fù)雜而多變的環(huán)境問題，顯的力不從心。

目前，為減少或消除環(huán)境公害造成生活妨害的事件，有些國家和地區(qū)把人格權(quán)侵權(quán)之訴作為一種應(yīng)對措施來使用，如：日本橫田基地噪音公害訴訟中東京高等法院判決侵害了當(dāng)事人作為人格權(quán)的生活安定權(quán)；我國臺灣地區(qū)也承認(rèn)“居住安寧生活的精神及自由”，但這類人格權(quán)侵權(quán)之訴在我國目前司法實踐中被支持的可能性極小。

④上述解決思路與保護(hù)環(huán)境清潔優(yōu)美的環(huán)境法立法目標(biāo)相差較遠(yuǎn)。

如：在生命健康權(quán)侵害之訴中，往往以侵害人的生命健康權(quán)為要件，但環(huán)境問題往往不會直接對人的生命健康權(quán)造成損害，另外判斷是否對生命健康權(quán)造成侵害的標(biāo)準(zhǔn)是醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，即是否會造成人產(chǎn)生疾病或死亡，按此標(biāo)準(zhǔn)確定，已是環(huán)境問題當(dāng)中最惡劣的情況，那么其他環(huán)境問題是否就不算是問題了嗎？顯然不是。因此傳統(tǒng)路徑下大多數(shù)環(huán)境問題無法得到解決。

3 解決開發(fā)權(quán)與基本權(quán)利沖突的新思路

由于傳統(tǒng)解決路徑的局限性，我們不得不考慮其他路徑：

（1）建立水能源開發(fā)區(qū)際生態(tài)補償機制。我國水能源儲量主要集中在西部省區(qū)，近幾年的西部大開發(fā)，西電東送政策，使我國西部的水能源開發(fā)呈現(xiàn)出快速發(fā)展之態(tài)，但這種快速發(fā)展并沒有使西部地區(qū)的落后局面得到改觀，先進(jìn)的電站周邊仍就是貧困的農(nóng)村。經(jīng)濟上所有權(quán)的存在使原本一體的生態(tài)環(huán)境有了地區(qū)劃分，產(chǎn)生了不同所有者，各所有者出于自身經(jīng)濟利益的考慮，根本不會顧及其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題。

我國十二五規(guī)劃中提出在西部建設(shè)水電基地構(gòu)想，我們認(rèn)為，西部水電基地的建設(shè)除了要大力開發(fā)西部的水能源外，還應(yīng)把建設(shè)水電基地的地區(qū)同時定位為生態(tài)保護(hù)區(qū)，重點保護(hù)生態(tài)而非發(fā)展經(jīng)濟。對生態(tài)保護(hù)區(qū)實施區(qū)際生態(tài)補償，主要方式有：國家資金補償，即通過稅收優(yōu)惠、財政轉(zhuǎn)移支付、融資政策、項目扶持、補貼、貼息、加速折舊等進(jìn)行補償；受益主體補償，向西電東送的受益地區(qū)和主體收取生態(tài)保護(hù)費，用于對生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)補償；對生態(tài)保護(hù)區(qū)給予智力和技術(shù)補償，在受補償?shù)貐^(qū)組織人才、技術(shù)培訓(xùn)，提高受補償?shù)貐^(qū)的生產(chǎn)技能、技術(shù)含量和管理水平；實物補償，即向受補償?shù)貐^(qū)提供生產(chǎn)、生活物資，增強保護(hù)區(qū)生產(chǎn)能力，改善保護(hù)區(qū)的生活水平；開展異地開發(fā)補償，即在非生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)劃定范圍，作為生態(tài)保護(hù)區(qū)的“經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”，在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)的利稅所得返回生態(tài)保護(hù)區(qū)，作為扶持生態(tài)保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)事業(yè)建設(shè)的專項資金。

（2）建立被征地移民對象優(yōu)先股制度。征地移民是目前水能源開發(fā)當(dāng)中最為復(fù)雜的問題，因征地移民而發(fā)生的各項支出呈逐年增加趨勢，征地移民支出甚至?xí)挂粋€經(jīng)濟可開發(fā)電站退化為經(jīng)濟不可開發(fā)電站，例如湖南的金塘沖電站，由于移民數(shù)量太多，使投資商望而卻步。面臨這一問題，我們建議把征地移民的出讓金、補償款中的部分資金折合成股份由相應(yīng)主體作為股東與水能源投資商共同組建項目公司，確定該部分股權(quán)為優(yōu)先股，優(yōu)先享受股權(quán)分紅，但不參與公司決策；對于搬遷、蓋房等項目繼續(xù)以現(xiàn)金方式直接補償。

現(xiàn)實當(dāng)中，浙江泰順縣的一些電站即采取這種方式，效果還比較理想，既維護(hù)了移民等相關(guān)方的權(quán)益，也增加了當(dāng)?shù)匾泼竦氖杖雭碓?，同時也減少了水能資源投資者建設(shè)期間的資金壓力，加快了建設(shè)周期，提高了水能資源開發(fā)權(quán)的使用效率。

（3）以水役權(quán)制度協(xié)調(diào)解決水“權(quán)利群”沖突。水能源的開發(fā)離不開對水的臨時占用，我們認(rèn)為可借鑒地役權(quán)的相關(guān)制度，來解決“權(quán)利群”的沖突。具體到水能資源開發(fā)領(lǐng)域，由水能資源使用權(quán)主體與特定區(qū)域內(nèi)的水行政主管部門簽訂水役權(quán)合同，并在國家有權(quán)機關(guān)進(jìn)行登記公示，水能資源使用權(quán)主體即享有特定區(qū)域的水役權(quán)，成為特定區(qū)域的水役權(quán)人。當(dāng)各用水主體發(fā)生沖突時，按下列原則解決：

①當(dāng)水役權(quán)人用水與國家生態(tài)保護(hù)用水發(fā)生沖突時，應(yīng)依雙方合同的約定確定用水的先后順序；如沒有約定，參照定限物權(quán)優(yōu)于所有權(quán)的規(guī)則，在水役權(quán)的權(quán)利范圍內(nèi)，水役權(quán)人優(yōu)先于國家生態(tài)保護(hù)用水；

②水役權(quán)人用水與特定區(qū)域內(nèi)的準(zhǔn)用益物權(quán)人用水發(fā)生沖突時，應(yīng)依照物權(quán)發(fā)生的先后，確定用水的先后順序；

③水役權(quán)人用水與特定區(qū)域內(nèi)的其他水役權(quán)人發(fā)生沖突時，應(yīng)依物權(quán)優(yōu)先效力的規(guī)則，確定用水的先后順序，設(shè)定在先的水役權(quán)人優(yōu)先于設(shè)立在后的水役權(quán)人用水；若設(shè)定若干個內(nèi)容并不相互排斥的水役權(quán)，如在庫區(qū)設(shè)定漁業(yè)權(quán)，此時，各水役權(quán)人可各自行使其權(quán)利，不相沖突；

④水役權(quán)人與特定區(qū)域內(nèi)的債權(quán)用水主體發(fā)生沖突時，應(yīng)依物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原則，水役權(quán)人可優(yōu)先用水。

最后，還應(yīng)依誠信原則，水役權(quán)人利用特定區(qū)域水流時，應(yīng)在自己用水利益之內(nèi)，盡可能保全或照顧水資源所有權(quán)人的利益，并以給水環(huán)境造成最小影響的方式用水。

上述提到的“特定區(qū)域”，可參照水電站庫區(qū)范圍來劃定。

（4）建立可再生能源配額制度。2006年1月1日施行的《中華人民共和國可再生能源法》規(guī)定將固定電價制作為鼓勵可再生能源發(fā)展的一項制度，但這一制度將水電排除在外，原因在于水電技術(shù)已經(jīng)比較成熟，裝機已經(jīng)達(dá)到一定規(guī)模，而且裝機大的電站對環(huán)境影響較大，不再適宜用固定電價制度?？稍偕茉磁漕~制是國家行政強制力與市場定價機制的結(jié)合，適宜在環(huán)境影響較小的農(nóng)村小水電領(lǐng)域進(jìn)行推廣。確立這項制度，將會有力促進(jìn)水能源市場的建立，便于政府綜合利用各項財稅政策對水能源開發(fā)項目進(jìn)行調(diào)節(jié)；另外配額制的建立將會提升農(nóng)村小水電的市場競爭力，綠色認(rèn)證制度給電站帶來福利的同時，“綠色”標(biāo)志的榮譽和責(zé)任，也會激發(fā)電站承擔(dān)更多的社會責(zé)任；從區(qū)域環(huán)境問題的間接解決角度分析，可再生能源配額制度的建立，將會促進(jìn)可再生能源發(fā)電項目的開發(fā)建設(shè)，相應(yīng)地會減少對化石能源的利用，從而減少大氣中的碳排放量，減緩溫室效應(yīng)。

因此，該項制度的建立會對我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到重大有益作用，建議在未來立法中盡快完善。

（5）水能源企業(yè)社會責(zé)任的履行。社會責(zé)任缺失是產(chǎn)生環(huán)境問題的原因之一，現(xiàn)階段社會責(zé)任的履行還不能給企業(yè)帶來長期穩(wěn)定的利潤，我們?nèi)蕴幱诒粍勇男猩鐣?zé)任階段，外部壓力是推動水能源企業(yè)履行社會責(zé)任的主要方式。目前情況下推動企業(yè)履行社會責(zé)任的主要方法包括：

①政府、消費者、社會公眾的協(xié)同努力加大對不負(fù)責(zé)任的水能源企業(yè)的懲罰力度，使水能源企業(yè)不敢為了短期利益，而做出違背社會責(zé)任舉動；

②政府作為主要外部動力，除加快社會責(zé)任體系建立的相關(guān)立法工作，還要加強對水能源企業(yè)的監(jiān)管和處罰力度，增加違背社會責(zé)任的企業(yè)的違責(zé)成本，促使水能源企業(yè)履行社會責(zé)任；

③政府要引導(dǎo)行業(yè)組織，制訂水能源的行業(yè)規(guī)范，運用媒體力量對水能源企業(yè)遵守行業(yè)規(guī)范的情況進(jìn)行監(jiān)督，對于遵守行業(yè)規(guī)范履行社會責(zé)任的企業(yè)要給予廣泛宣傳，喚醒企業(yè)的良知，激發(fā)起公眾的參與熱情，形成民意之合力推動企業(yè)履行社會責(zé)任。

綜上所述，我們主要分析了水能源環(huán)境問題的表象和原因，簡要說明了水能資源開發(fā)權(quán)確權(quán)后，解決環(huán)境問題的傳統(tǒng)路徑，并對傳統(tǒng)路徑進(jìn)行了反思，對不足進(jìn)行了總結(jié)，在此基礎(chǔ)上我們提出了解決環(huán)境問題的其他路徑。

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2016-04-28）

王昊宇（1995-），女，本科在讀，研究方向：法學(xué)，E-mail:631205436@qq.coom。