我國(guó)基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離問(wèn)題探析

王鑫

摘 要： 管辦評(píng)分離是當(dāng)前教育體制改革的趨勢(shì)和方向。管辦評(píng)分離有助于克服現(xiàn)行教育管理體制的弊端，還可以調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)的力量參與教育事業(yè)。當(dāng)前管辦評(píng)分離在推進(jìn)過(guò)程中仍存在原有教育體制束縛、學(xué)校自主發(fā)展能力差、社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織發(fā)展滯后等困境。為了推進(jìn)管辦評(píng)分離，必須轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行體制創(chuàng)新；完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)學(xué)校自主發(fā)展；大力發(fā)展社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織；不斷完善保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

關(guān)鍵詞： 基礎(chǔ)教育 教育管理體制 管辦評(píng)分離

管辦評(píng)分離是教育體制改革的重要環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容之一，也是教育發(fā)展的必然趨勢(shì)和方向。隨著我國(guó)基礎(chǔ)教育“管辦評(píng)分離”改革的逐步深入，如何實(shí)現(xiàn)政府治理與學(xué)校辦學(xué)、社會(huì)評(píng)價(jià)的良性互動(dòng)，將直接關(guān)系我國(guó)教育改革的成效。

一、實(shí)施管辦評(píng)分離的原因

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域?qū)嵭行姓瘷?quán)式的管理體制，政府同時(shí)扮演教育的管理者、舉辦者、評(píng)價(jià)者等眾多角色，使管辦評(píng)完全合一，形成了三位一體的教育管理格局。由于政府、中小學(xué)校、社會(huì)的權(quán)責(zé)職能界定不清晰，因此政府往往管辦評(píng)一手抓，既在宏觀上管理整個(gè)行業(yè)，又在微觀上具體舉辦和評(píng)價(jià)學(xué)校，致使自身出現(xiàn)職責(zé)模糊、效率不高、職能分散、過(guò)度管理等諸多問(wèn)題。在日常管理中，政府教育主管部門(mén)主要運(yùn)用行政手段，對(duì)基礎(chǔ)教育單位進(jìn)行了全面且嚴(yán)格的行政管理。過(guò)多過(guò)細(xì)的行政干預(yù)，造成中小學(xué)校對(duì)政府產(chǎn)生絕對(duì)依賴(lài)，變得缺乏自主發(fā)展意識(shí)和改革創(chuàng)新能力。這種政府包辦的管理體制在很大程度上抑制或禁錮了民間力量興辦教育的積極性。過(guò)高的準(zhǔn)入門(mén)檻和政府公私不分的管理方式，導(dǎo)致這些社會(huì)力量舉辦的私立中小學(xué)校和教育專(zhuān)業(yè)組織在市場(chǎng)上難以生存與發(fā)展。

實(shí)施管辦評(píng)分離，除了有助于克服以上弊端外，還可以極大地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)力量涌入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域興教辦學(xué)的積極性?；A(chǔ)教育涵蓋層次多、涉及面廣，如果只依靠政府一方的投入，顯然就無(wú)法滿足所有的教育供給需求。該領(lǐng)域內(nèi)的教育既有公共性的一面，又有市場(chǎng)化的一面，在政府提供基本的教育資源和服務(wù)以外，社會(huì)力量無(wú)疑在教育供給上發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用。培育社會(huì)組織參與中小學(xué)校舉辦、管理、評(píng)價(jià)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離的內(nèi)在要求。管辦評(píng)分離客觀上需要社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，非政府的專(zhuān)業(yè)教育機(jī)構(gòu)不僅活躍了教育資源要素的生長(zhǎng)與發(fā)展，而且有助于促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置[1]。

二、推進(jìn)管辦評(píng)分離的現(xiàn)實(shí)困境

（一）以政府為主導(dǎo)的教育行政管理體制一時(shí)難以打破。

長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)管辦評(píng)職能的定義和劃分非常模糊，對(duì)基礎(chǔ)教育事務(wù)總是大包大攬，經(jīng)常以管代辦，以管代評(píng)。這種教育管理體制一方面造成政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，容易出現(xiàn)決策失誤、忽視公平、效率低下等問(wèn)題，另一方面抑制了中小學(xué)校自主辦學(xué)的活力。由于決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)高度一體化，缺乏有效的監(jiān)督和制約，因此容易導(dǎo)致基礎(chǔ)教育領(lǐng)域腐敗等問(wèn)題的產(chǎn)生。雖然存在諸多弊端，但我國(guó)這套教育管理體制已經(jīng)運(yùn)行多年，相關(guān)的管理模式和管理思維早已固化，很難被觸動(dòng)。在管理體制的改革中，需要對(duì)政府、中小學(xué)校、社會(huì)的職能和責(zé)任范圍進(jìn)行明確劃分，確定管辦評(píng)各自職能的歸屬。如何厘清管辦評(píng)的職責(zé)范圍，使他們各安其位，一個(gè)時(shí)期內(nèi)仍將是困擾基礎(chǔ)教育體制改革的難題。

（二）我國(guó)大部分中小學(xué)的自主發(fā)展意識(shí)和能力欠缺。

在我國(guó)現(xiàn)行的教育體制中，政府在辦學(xué)中居于絕對(duì)的支配地位，學(xué)校只能被動(dòng)地接受政府的行政管理。政府幾乎包攬了辦學(xué)的所有事務(wù)，中小學(xué)的設(shè)立與調(diào)整均由政府決定，教學(xué)活動(dòng)方向和內(nèi)容全部按照政府計(jì)劃實(shí)施，教育經(jīng)費(fèi)全部由政府財(cái)政直接提供支付，學(xué)校內(nèi)部組織運(yùn)行方式及其人員管理都采取行政方式，對(duì)各級(jí)中小學(xué)校的教育評(píng)價(jià)統(tǒng)一由政府作出。這種過(guò)寬過(guò)細(xì)的管理方式嚴(yán)重制約了中小學(xué)校的辦學(xué)自主性，使學(xué)校囿于固有的辦學(xué)模式中，不能結(jié)合自身實(shí)際探索適合自己發(fā)展的道路。學(xué)校總是習(xí)慣于按照上級(jí)主管部門(mén)的指令開(kāi)展活動(dòng)，缺乏一個(gè)辦學(xué)主體應(yīng)有的活力和個(gè)性。

（三）社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織發(fā)展滯后。

通過(guò)管辦評(píng)分離，政府和中小學(xué)校讓渡出了部分權(quán)利，因此需要大量社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織參與進(jìn)來(lái)，承擔(dān)起教育評(píng)估、決策咨詢(xún)、信息管理、辦學(xué)等職責(zé)。然而當(dāng)前我國(guó)社會(huì)上服務(wù)于中小學(xué)校的專(zhuān)業(yè)組織總量上相對(duì)較少，且質(zhì)量普遍不高，在生存與發(fā)展中仍存在一些問(wèn)題，無(wú)法擔(dān)負(fù)起上述職責(zé)。主要有以下幾方面問(wèn)題：（1）獨(dú)立性不夠。由于大多數(shù)教育中介組織是在政府主管部門(mén)的推動(dòng)或組織下建立的，受隸屬關(guān)系、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等因素制約，普遍對(duì)行政部門(mén)的依賴(lài)性較強(qiáng)，無(wú)法保證公正與客觀。（2）專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。不少中介組織由于專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量不足，缺乏管理、評(píng)估等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)，導(dǎo)致權(quán)威性不高。（3）發(fā)展不平衡。我國(guó)現(xiàn)有的大部分專(zhuān)業(yè)組織都集中在經(jīng)濟(jì)、教育較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，在偏遠(yuǎn)落后的地區(qū)很稀缺。

三、助推管辦評(píng)分離的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行體制創(chuàng)新。

基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離的關(guān)鍵是重新界定地方政府、中小學(xué)校、社會(huì)的權(quán)責(zé)范圍，明確政府角色，使政府從管辦評(píng)三位一體的格局中解放出來(lái)，回歸到單純作為管理者的初衷上。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，政府必須在管理上簡(jiǎn)政放權(quán)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)原有管理模式和管理理念進(jìn)行創(chuàng)新。教育行政部門(mén)要懂得自己的職權(quán)所在，改變過(guò)去那種以行政集權(quán)的方式統(tǒng)管一切的做法，逐漸由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。

政府的職能應(yīng)該定位在當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育階段的教育事業(yè)規(guī)劃、教育政策的設(shè)計(jì)、教育資源的合理配置、教育經(jīng)費(fèi)的投入、教育質(zhì)量的監(jiān)控、行業(yè)監(jiān)管、教育公平保障等方面，不再直接介入學(xué)校具體的辦學(xué)和評(píng)價(jià)活動(dòng)。政府退出直接參與辦學(xué)的同時(shí)，還應(yīng)大力鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育。提供基礎(chǔ)教育公共服務(wù)是政府的法定責(zé)任，但政府不應(yīng)壟斷這種權(quán)利，教育公共服務(wù)的供給方式可以是多元的，完全可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)。此外，政府需要摒棄陳舊的管理觀念和權(quán)力意識(shí)，以服務(wù)取代管理。

（二）完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)學(xué)校自主發(fā)展。

學(xué)校是辦教育的主體，具有獨(dú)立的法人地位，為了提高中小學(xué)校的自主發(fā)展能力，必須給予其真正的辦學(xué)自主權(quán)，不斷完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)。一是逐步在有條件、有自主辦學(xué)能力的學(xué)校創(chuàng)新學(xué)校法人制度，通過(guò)建立學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）和民主管理等形式，建立起自主辦學(xué)、管理科學(xué)、職責(zé)分明、權(quán)力制衡的法人治理結(jié)構(gòu)[2]。二是改革現(xiàn)有的中小學(xué)校人事制度，按照市場(chǎng)規(guī)律吸納和管理專(zhuān)業(yè)人才。這需要從體制上進(jìn)一步去除基礎(chǔ)教育的行政化傾向，把辦學(xué)權(quán)授予教育家，尊重教育管理的專(zhuān)業(yè)性。三是引入家長(zhǎng)、校友、社區(qū)代表等利益相關(guān)者，監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)行為，協(xié)作管理學(xué)校，共同研究和解決學(xué)校發(fā)展中遇到的問(wèn)題，為學(xué)校提供更多外部支持。四是要建立合理的評(píng)價(jià)體系，依據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況制訂不同的考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為中小學(xué)校的自主發(fā)展創(chuàng)造寬松適宜的外部環(huán)境。

（三）大力發(fā)展社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織。

社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織的發(fā)展需要政府和社會(huì)的大力培育和扶持。首先，政府必須建立健全教育專(zhuān)業(yè)組織法規(guī)，對(duì)其準(zhǔn)入資格、組織形式和職能、運(yùn)作方式、法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范。其次，制定相關(guān)扶持政策，創(chuàng)造有利于發(fā)展的環(huán)境。例如，設(shè)立民辦基礎(chǔ)教育專(zhuān)項(xiàng)基金，對(duì)民辦教育專(zhuān)業(yè)組織在設(shè)立、培訓(xùn)、開(kāi)展業(yè)務(wù)等方面予以政策支持，增加政府對(duì)優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)量。再次，應(yīng)降低準(zhǔn)入門(mén)檻，完善社會(huì)投資的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)民間資本參與社會(huì)基礎(chǔ)教育事業(yè)，保障民辦與公辦教育專(zhuān)業(yè)組織享有平等的地位。此外，政府主管部門(mén)要對(duì)社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織的能力和績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，公開(kāi)、公平、公正地選擇合作對(duì)象，整個(gè)合作過(guò)程要做到事前有審查、事中有跟蹤、事后有評(píng)估，形成有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制。

（四）不斷完善保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

推進(jìn)基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離，需要一整套系統(tǒng)完善的配套政策措施與制度進(jìn)行保障。這一保障體系應(yīng)涵蓋為基礎(chǔ)教育領(lǐng)域改革而制定的相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)政府職能和中小學(xué)校管理權(quán)限的規(guī)范，政府對(duì)社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織的扶持政策，向?qū)I(yè)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體實(shí)施細(xì)則，政府對(duì)社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織的準(zhǔn)入、甄選和監(jiān)督制度等。為了基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離的順利推進(jìn)，除了在各個(gè)環(huán)節(jié)有制度規(guī)范外，還應(yīng)建立政府、中小學(xué)校、社會(huì)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三方協(xié)同共治。

管辦評(píng)分離改革是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過(guò)程，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)由于涉及面廣就變得更加繁復(fù)，有太多的細(xì)致入微的工作需要做。目前我國(guó)多地都在基礎(chǔ)教育的管辦評(píng)分離上進(jìn)行了有益嘗試，也取得了許多成果，但在這項(xiàng)教育改革的道路上仍有很長(zhǎng)的路要走，需要不斷進(jìn)行探索與實(shí)踐。

參考文獻(xiàn)：

[1]任仕君.可欲與可能：學(xué)?！肮苻k分離”的合理性與實(shí)踐挑戰(zhàn)[J].當(dāng)代教育科學(xué)，2011（4）：3-6.

[2]胡伶.我國(guó)教育行政職能變革：趨勢(shì)、難點(diǎn)和對(duì)策—透析上海浦東新區(qū)“管辦評(píng)”分離與聯(lián)動(dòng)改革的實(shí)踐[J].教育實(shí)踐與研究，2008（22）.