“十三五”規(guī)劃釋放社保改革信號(hào)

11月3日，新華社發(fā)布了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下稱《建議》），這是到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的一個(gè)五年規(guī)劃。其中，與公眾切身利益最相關(guān)、最能體現(xiàn)“小康”價(jià)值的，是一系列事關(guān)提高社會(huì)保障水平的部署。

經(jīng)過30年的探索和發(fā)展，我國社會(huì)保障體系正進(jìn)入全面深化改革階段，尤其是“‘十二五時(shí)期，是我國社會(huì)保障制度改革力度最大、發(fā)展速度最快、惠及民生最廣的時(shí)期”。中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長鄭功成教授評(píng)價(jià)道。人力資源和社會(huì)保障部部長尹蔚民也表示，我國已經(jīng)建立起世界上覆蓋人群最多的社會(huì)保障計(jì)劃。截至2015年上半年，全國參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī) 療、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)人數(shù)分別為8.46億人、6.56億人、1.71億人、2.08億人、1.76億人。

但客觀而論，中國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系仍存在若干亟待解決的問題。如保障總體水平仍然較低，基本社會(huì)保險(xiǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割現(xiàn)象仍普遍存在，城鄉(xiāng)間、不同群體間社會(huì)保障待遇差距仍然較大。此外，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌水平和統(tǒng)籌層次還不高，社會(huì)保障基金可持續(xù)性也有待改善。

現(xiàn)行社保制度存在的矛盾和問題

財(cái)政部部長樓繼偉在《建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度》一文中指出，目前社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行還存在一些深層次的矛盾和問題，風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視。突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，社會(huì)保險(xiǎn)制度沒有體現(xiàn)精算平衡原則，基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性較差。“十二五”時(shí)期，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高出6.6%；全國職工醫(yī)?；鸷统青l(xiāng)居民醫(yī)?；鹬С鲈龇仁杖朐龇謩e高出2.5%和5%。

其次，政府、企業(yè)、個(gè)人以及中央和地方之間責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理，收入保障和提供醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的職責(zé)過度向政府集中，醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制比較僵化。

再次，制度條塊分割，不同社會(huì)保障政策之間以及社會(huì)保障政策與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策之間銜接配套有待加強(qiáng)，碎片化問題突出。

為此，樓繼偉提出，應(yīng)加快建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，這是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容和基本保障。

“十三五”規(guī)劃仍然將建設(shè)更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度作為下一個(gè)五年的目標(biāo)，社保制度的公平性、財(cái)務(wù)的可持續(xù)性、制度運(yùn)行效率等將成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

多方入手完善社保制度

適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率

在基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)這五項(xiàng)社保里，目前我國已降低失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)費(fèi)率。截至9月底，31個(gè)?。▍^(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)出臺(tái)了降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的相關(guān)政策措施，26個(gè)省份部署落實(shí)降低工傷保險(xiǎn)費(fèi)率，符合地方基金結(jié)余規(guī)定的30個(gè)省份下調(diào)生育保險(xiǎn)費(fèi)率。

今年2月底，根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由3%統(tǒng)一降至2%，給社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的整體降低“帶了一個(gè)頭”。相關(guān)專家曾測算，僅這一減費(fèi)措施每年將減輕企業(yè)和員工負(fù)擔(dān)400多億元。

在今年初，人社部新聞發(fā)言人李忠曾表示，未來社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率都將會(huì)適當(dāng)降低。而此次中央對(duì)“十三五”規(guī)劃提出明確建議，適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，人社部也將按中共十八屆五中全會(huì)精神，著手編制人力資源社會(huì)保障事業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃和就業(yè)、社保等專項(xiàng)規(guī)劃。這意味著，未來我國五項(xiàng)社保費(fèi)率都有望下調(diào)。

目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率是28%（個(gè)人：8%；企業(yè)：20%），醫(yī)保繳費(fèi)率是12%（個(gè)人：2%+3元；企業(yè)：10%），住房公積金是24%（個(gè)人、企業(yè)：各12%），再加上失業(yè)保險(xiǎn)（個(gè)人：0.2%；企業(yè)：1%）、工傷保險(xiǎn)（企業(yè)：0.3%）、生育保險(xiǎn)（企業(yè)：0.8%）等，“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)率近66.3%。其中，個(gè)人負(fù)擔(dān)不到20%，其余由企業(yè)負(fù)擔(dān)。

超過40%的社保費(fèi)率，高于全球平均水平，與歐洲高福利國家相當(dāng)。

中國勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長蘇海南認(rèn)為，目前社保費(fèi)的基數(shù)和比例都比較高，對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下大多數(shù)企業(yè)來說形成了比較大的壓力，“社保費(fèi)率累積達(dá)到了41%以上，這在國際上橫向比較也是偏高的?！?/p>

蘇海南認(rèn)為，要把蛋糕做大分好，必須使企業(yè)的發(fā)展保持可持續(xù)性?！皩⒂≈?，必先與之?！碧K海南認(rèn)為，降低社保費(fèi)率，有利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

提高養(yǎng)老金投資回報(bào)率

目前養(yǎng)老金的年收益率僅為2%左右，長期面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，可為明年養(yǎng)老金入市，以市場配置的方式保值增值創(chuàng)造條件。

就養(yǎng)老金的頂層設(shè)計(jì)而言，公平是要消除身份和地位的差別，可持續(xù)性則是要保障基金的中長期收支平衡。

中國政法大學(xué)胡繼曄認(rèn)為，居民養(yǎng)老金城鄉(xiāng)并軌、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)并軌等舉措在公平的問題上解決了一大步，但當(dāng)前“可持續(xù)”成為一個(gè)非常大的問題。

人社部部長尹蔚民也公開表示，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可持續(xù)性方面存在隱憂，中國是一個(gè)未富先老的國家，又是一個(gè)急劇快速老齡化的國家。中國現(xiàn)在60歲以上人口為2.1億，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到15.5%。綜合有關(guān)方面預(yù)測，到2020年，60歲以上的人口將達(dá)到19.3%，2050年達(dá)到38.6%。當(dāng)前中國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的撫養(yǎng)比是3.04∶1，到2020年就要下降到2.94∶1，2050年將下降到1.3∶1。

“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注的就是社?；鸬目沙掷m(xù)性問題，通過完善籌資機(jī)制來實(shí)現(xiàn)基金的收支平衡。具體而言，首先就是擴(kuò)大覆蓋面，將更多的人吸收到這個(gè)制度中來。越多的人加入到這個(gè)制度中，就會(huì)有越多的繳費(fèi)者，資金池就會(huì)越大。

延遲退休逐步落實(shí)

延遲退休也是影響基金可持續(xù)性的一個(gè)重要指標(biāo)，它對(duì)基金的影響是雙向的，既可以增加繳費(fèi)年限，又可以減少基金支出的年限。所以，延遲退休成為很多國家應(yīng)對(duì)人口老齡化時(shí)采取的措施。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（下稱《建議》）提出，出臺(tái)漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。此前，人社部已經(jīng)確定了延遲退休的時(shí)間表。今年制定出漸進(jìn)式延遲退休方案，2016年報(bào)經(jīng)中央同意后公開征求意見，2017年推出。

尹蔚民說，方案將漸進(jìn)到位，每年只會(huì)延長幾個(gè)月的退休年齡，經(jīng)過相當(dāng)長時(shí)間達(dá)到法定退休年齡；推出后至少五年以后才會(huì)實(shí)施。

《建議》還提出要降低社保費(fèi)率，拓寬社會(huì)保險(xiǎn)基金投資渠道，逐步提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；?。

清華大學(xué)就業(yè)與社保中心主任楊燕綏認(rèn)為，深度老齡化社會(huì)正在加速到來，應(yīng)對(duì)老齡化已經(jīng)是“十三五”規(guī)劃的重要議題之一。老齡化社會(huì)兩代人健康長壽，所以人們工作年限要加長，必須就業(yè)開源與福祉改善并重，謹(jǐn)慎地用錢，把錢用到最需要的地方。

醫(yī)保改革穩(wěn)步前進(jìn)

改革醫(yī)保支付方式

目前的醫(yī)保支付方式基于過去的公費(fèi)醫(yī)療、勞保醫(yī)療而設(shè)計(jì)，級(jí)別、工種等是這一制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，從而導(dǎo)致一些醫(yī)保政策范圍外的一些費(fèi)用和服務(wù)項(xiàng)目支出過多，與基本醫(yī)療保障形成了“爭蛋糕”的局面。改革醫(yī)保支付方式，就是盡可能提高醫(yī)保政策范圍內(nèi)的報(bào)銷比例，讓醫(yī)?？刭M(fèi)，從而讓更多的醫(yī)療資源投向普通民眾。有了這個(gè)基礎(chǔ)，醫(yī)療資源才能撐得起城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度的全面實(shí)施。

全面推進(jìn)公立醫(yī)院綜合改革

公立醫(yī)院不姓“公”，早已備受詬病。其中“以藥養(yǎng)醫(yī)”、過度醫(yī)療等尤其凸顯了公立醫(yī)院的逐利性。全面推進(jìn)公立醫(yī)院綜合改革，堅(jiān)持公益屬性，破除逐利機(jī)制，建立符合醫(yī)療行業(yè)特點(diǎn)的人事薪酬制度。鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦健康服務(wù)業(yè)，推進(jìn)非營利性民營醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇。

2015年5月8日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推開縣級(jí)公立醫(yī)院綜合改革的實(shí)施意見》，文件的出臺(tái)標(biāo)志著縣級(jí)公立醫(yī)院改革在全國推開。

2015年5月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，將城市公立醫(yī)院改革的試點(diǎn)城市拓展到100個(gè)。至此，縣級(jí)公立醫(yī)院改革全面鋪開，城市公立醫(yī)院改革在100個(gè)城市試點(diǎn)，省級(jí)公立醫(yī)院改革在江蘇等四個(gè)省份開展試點(diǎn)。

可以預(yù)期，今后五年相關(guān)試點(diǎn)改革到全面鋪開的進(jìn)程將大大提速。

全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度

《建議》提出：全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度。改革醫(yī)保支付方式，發(fā)揮醫(yī)保控費(fèi)作用。改進(jìn)個(gè)人賬戶，開展門診費(fèi)用統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)跨省異地安置退休人員住院醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算。

樓繼偉指出，在大病保險(xiǎn)制度改革方面主要展開全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度。完善大病保險(xiǎn)制度，覆蓋所有城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合參保人群，與醫(yī)療救助等制度緊密銜接，共同發(fā)揮托底保障作用，有效防止發(fā)生家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出。

改革進(jìn)入關(guān)鍵期

顯然，“十三五”規(guī)劃建議中與社會(huì)保障相關(guān)的部分，具有緊密的相互關(guān)聯(lián)性和明確的操作路徑。但也要看到，這些部署也將深度觸動(dòng)現(xiàn)有利益格局。比如，在養(yǎng)老金由地方繳付并管理的情況下，全國統(tǒng)籌意味著中央與地方利益的調(diào)整；改革醫(yī)保支付方式意味著干部就醫(yī)利益的調(diào)整；劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金意味著國有資本監(jiān)管和使用方式的調(diào)整等等。沒有相配套的改革措施，落實(shí)就將面臨各種障礙。就此而言，“十三五”規(guī)劃建議中的核心表述，實(shí)際上也將各相關(guān)領(lǐng)域的深化改革進(jìn)程納入了倒計(jì)時(shí)中。改革的徹底程度，決定著未來五年社會(huì)保障水平的提高程度。