從職位資本角度論地方政府債務(wù)風(fēng)險之防范對策

摘要：近年來，地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)廣為社會詬病。本文以此為切入點，在分析地方政府債務(wù)風(fēng)險根源的基礎(chǔ)上，從職位資本角度探討提高地方政府債務(wù)資本投資收益、降低債務(wù)資本融資成本以及控制投融資風(fēng)險，從而防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：職務(wù)資本 地方政府債務(wù) 風(fēng)險防范

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）03-0044-02

一、 什么是債務(wù)風(fēng)險

近年來，地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)引起了社會的極大關(guān)注。從財務(wù)角度看，債務(wù)風(fēng)險也稱為財務(wù)風(fēng)險，即經(jīng)濟(jì)主體無法償還到期債務(wù)而被債權(quán)人伸張債權(quán)，導(dǎo)致破產(chǎn)清算的可能性。我國審計署2013年底公布的數(shù)據(jù)顯示：截至2013 年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206 988.65 億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29 256.49 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56 億元。2015年迎來地方政府債務(wù)償還的高峰期，這些債務(wù)到期無法償還即構(gòu)成債務(wù)風(fēng)險。

二、政府債務(wù)風(fēng)險的根源——地方融資平臺的債務(wù)資本投資收益低于其融資成本

眾所周知，企業(yè)負(fù)債經(jīng)營的前提是利用債務(wù)資本投資的收益應(yīng)能彌補(bǔ)債務(wù)融資的成本，否則就易引起債務(wù)風(fēng)險。就地方政府債務(wù)資本而言，政府債務(wù)風(fēng)險的根源在于地方融資平臺的債務(wù)資本投資收益低于其融資成本。因債務(wù)資本的投資收益無法覆蓋其融資成本，必然導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險。總體看，造成當(dāng)前地方政府債務(wù)資本投資收益下降、債務(wù)融資成本不斷提高的原因主要有以下幾方面：

首先，2007年美國爆發(fā)的次貸危機(jī)蔓延全球，引發(fā)金融危機(jī)，全球經(jīng)濟(jì)衰退，新興市場難以幸免。這形成兩個不利局面：一方面產(chǎn)品市場需求銳減，產(chǎn)能大量閑置；另一方面金融市場資本短缺，融資成本增加。這也勢必會增加地方政府債務(wù)融資成本。

其次，我國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴對外貿(mào)易和投資，導(dǎo)致在全球經(jīng)濟(jì)尚未走出金融危機(jī)之際，中國外貿(mào)增長的空間有限，內(nèi)部投資的收益降低。這也必然降低地方政府債務(wù)資本的投資收益，從而增加銀行信貸風(fēng)險。

再次，地方政府過多為其投融資平臺提供擔(dān)保，使其或有債務(wù)水平升高。在地方政府財政收入減少時，勢必降低其資本償付率，債務(wù)風(fēng)險必然會加大。當(dāng)金融危機(jī)爆發(fā)時，投融資平臺的或有負(fù)債風(fēng)險就會被釋放。

最后，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，“短借長投”現(xiàn)象突出。很多地方政府利用投融資平臺籌措短期債務(wù)資本投資于長期項目（即所謂的“短借長投”），導(dǎo)致資產(chǎn)持有風(fēng)險與債務(wù)融資風(fēng)險不匹配，風(fēng)險失衡。從風(fēng)險角度看，資產(chǎn)的流動性與風(fēng)險性存在反比關(guān)系，即流動性越強(qiáng)的資產(chǎn)，因其變現(xiàn)能力強(qiáng)而使得持有資產(chǎn)的風(fēng)險低。相反的，債務(wù)資本的流動性與風(fēng)險呈現(xiàn)正比關(guān)系。債務(wù)資本的流動性越強(qiáng)，則償債時間越短，周轉(zhuǎn)壓力大而致使風(fēng)險高；債務(wù)資本的流動性越差，則債務(wù)到期時間越長，企業(yè)周轉(zhuǎn)的余地越大，還債壓力越小，從而風(fēng)險小。因此，從平衡風(fēng)險的角度看，債務(wù)資本融投資的策略應(yīng)當(dāng)是：“短借短投、長借長投”。比如，若地方政府要發(fā)展一些長期項目，則其所需要的資金來源盡可能是財政收入或國家投入，若利用債務(wù)融資，則應(yīng)考慮長期債務(wù)融資，而非短期債務(wù)資本。

此外，地方政府投融資平臺的決策能力存在問題，投資、融資決策的非理性加劇了其債務(wù)風(fēng)險。很多投融資平臺的決策者外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，在片面追求政績、形象工程等目標(biāo)催動下，盲目貪大，而未能從項目的核心競爭優(yōu)勢、預(yù)期的市場或社會需求、可能的投資回報等因素角度考量，導(dǎo)致投、融資收益與成本不匹配，甚至倒置。

三、從職位資本控制角度防范地方政府債務(wù)風(fēng)險

（一）防范債務(wù)風(fēng)險的基本路徑——從職位資本角度提高債務(wù)資本投資收益，降低債務(wù)資本融資成本

從財務(wù)角度看，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的基本路徑在于提高債務(wù)資本投資收益，降低債務(wù)資本融資成本。債務(wù)資本投資收益的高低取決于債務(wù)資本投資項目的決策，債務(wù)資本融資成本的多少則取決于資本市場的融資環(huán)境以及融資渠道的選擇。因融資環(huán)境的變化是系統(tǒng)風(fēng)險，地方政府無法避免。為此，從可控角度看，提高地方政府債務(wù)資本投資收益以及降低其融資成本的關(guān)鍵就在于規(guī)范地方政府管理當(dāng)局的投、融資決策能力，減少債務(wù)資本融資期限與其投資資產(chǎn)錯配現(xiàn)象。而這一切都離不開地方政府管理當(dāng)局相關(guān)職能部門的正確決策。為了確保上述決策的正確性，杜絕領(lǐng)導(dǎo)者“一支筆”現(xiàn)象，本文主張從地方政府相關(guān)職能部門角度思考防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的策略。正如組織決策論所言，由于個人理性的局限，組織內(nèi)團(tuán)隊智慧與能力要遠(yuǎn)高于個人。在組織目標(biāo)約束下，通過組織分工，組織運(yùn)用權(quán)力和溝通的方法提供個人以一定的引導(dǎo)，使決策者便于選擇有利的行動方案，進(jìn)而增加決策的合理性。組織內(nèi)部不同職位的個人即人力資本個體，而職位內(nèi)的人力資本個體組合即職位資本。該組合投入組織形成綜合生產(chǎn)力，即有產(chǎn)出價值的資本。由于生產(chǎn)的連續(xù)性和職位產(chǎn)出的整體性，人力資本個體努力的信息往往難以從人力資本整體信息中分離出來。所以，不同職位內(nèi)人力資本組合——職位資本在不同級別崗位目標(biāo)指引下，可減少人力資本個體“偷懶”和“內(nèi)耗”行為，帶來生產(chǎn)效率。本文以此為切入點試圖從地方政府投融資平臺相關(guān)管理崗位的職位資本角度探討防范地方政府債務(wù)風(fēng)險之策。

1.健全地方政府投融資平臺的職位資本治理結(jié)構(gòu)。職位資本治理結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)主體為實現(xiàn)組織目標(biāo)而設(shè)置的不同級別職位結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)使得不同級別職位之間形成相互牽制、相互制衡的關(guān)系。健全地方政府投融資平臺職位資本治理結(jié)構(gòu)的目的是優(yōu)化治理環(huán)境，從而為實現(xiàn)治理效率，提高投融資決策的正確性提供保障。健全職位資本治理結(jié)構(gòu)的措施包括優(yōu)化地方政府投融資平臺不同級別管理部門崗位設(shè)計，合理配置不同級別職位資本，避免出現(xiàn)地方政府投融資平臺管理部門職位設(shè)計的“頭重腳輕”“人浮于事”現(xiàn)象；提高不同級別職位資本內(nèi)部人力資本所有者的管理能力、協(xié)同能力、風(fēng)險防范意識；完善職位資本內(nèi)部人力資本個體的崗位職責(zé)，優(yōu)化職位資本內(nèi)部人力資本個體的知識結(jié)構(gòu)等，從而提高地方政府投融資平臺決策的科學(xué)性，防范投融資風(fēng)險。

2.從職位資本角度提高地方政府債務(wù)資本投資收益的途徑：引入職位資本績效管理機(jī)制。資本的逐利性要求選擇合適的投資項目，獲取盡可能多的收益。為了提高地方政府債務(wù)資本的投資效益，則應(yīng)對項目進(jìn)行正確的投資決策。這就要求相關(guān)管理部門對其決策結(jié)果負(fù)責(zé)，避免出現(xiàn)“一朝天子一朝臣，決策責(zé)任僅由個別人承擔(dān)，無相關(guān)部門對決策結(jié)果負(fù)責(zé)”現(xiàn)象。因此，對地方政府投融資平臺相關(guān)管理崗位的職位資本引入績效管理機(jī)制，以投資業(yè)績考核職位資本，加大團(tuán)隊及職位內(nèi)部人力資本個體的責(zé)任風(fēng)險意識，使職位資本對地方政府債務(wù)資本投資項目的決策、執(zhí)行和結(jié)果負(fù)責(zé)，防止投資決策的隨意性，避免投資損失，從而提高投資決策的效率效果以及投資收益。

投融資平臺不同級別職位資本績效考核指標(biāo)應(yīng)能促使地方政府實現(xiàn)投資效益最大化目標(biāo)，講究投資的效益效率，關(guān)注項目投資后的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)及其經(jīng)營風(fēng)險?；谕度?產(chǎn)出原則，有關(guān)地方政府投融資平臺相關(guān)管理崗位職位資本的績效考核指標(biāo)可包括項目投資收益率與地方政府投融資平臺不同級別職位資本投入（包括薪酬及福利支出，下同）的比例關(guān)系，項目投資收益率與地方政府投融資平臺不同級別職位資本投入增長率之間的比例關(guān)系等。通過計算這些指標(biāo)的變化，強(qiáng)化投資決策團(tuán)隊而非僅個人的責(zé)任。若計算結(jié)果顯示這些指標(biāo)值逐年下降，則地方政府融資平臺相關(guān)投融資事業(yè)部管理崗位應(yīng)發(fā)揮團(tuán)隊及組織的優(yōu)勢，分析投資效益不利變動的原因，努力尋找提高投資收益的方法。

需要指出的是，對地方政府的公益性債務(wù)資本投資，由于此類項目所形成的資產(chǎn)處于非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域（如文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等領(lǐng)域），其所產(chǎn)生的效益難以精確計量，因此可以該類公益性債務(wù)資本投資項目平均成本降低率與地方政府投融資平臺相關(guān)管理崗位的職位資本的投入比例降低率來考核地方政府投融資平臺公益性債務(wù)資本的投資績效。

3.從職位資本角度降低地方政府債務(wù)融資成本的途徑：引入職位問責(zé)制。從地方政府投融資平臺相關(guān)管理崗位的職位資本角度降低地方政府債務(wù)籌資成本的途徑是引入職位問責(zé)制，即使投融資平臺相關(guān)管理崗位內(nèi)的各級職位資本對地方政府債務(wù)融資成本升降負(fù)責(zé)。當(dāng)資本市場總體融資成本趨于降低，而地方政府債務(wù)融資成本相背而行時，則相關(guān)級別職位資本應(yīng)為此承擔(dān)責(zé)任。這就要求合理配置投融資平臺各級職位資本的權(quán)責(zé)，使各級職位資本及內(nèi)部人力資本個體始終懷有高度的降低債務(wù)融資成本和風(fēng)險防范意識。這包括以下幾方面，首先，地方政府投融資平臺依據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建立完整的籌資策略，合理規(guī)劃地方政府債務(wù)融資規(guī)模，堅持多樣化的融資渠道，把控資本結(jié)構(gòu)與財務(wù)風(fēng)險。其次，投融資平臺相關(guān)崗位的職位資本職能應(yīng)體現(xiàn)為努力使債務(wù)資本的投資與籌資在資金數(shù)量、期限、成本與收益上相匹配，防止錯配風(fēng)險。再次，投融資平臺相關(guān)管理崗位的職位資本內(nèi)部應(yīng)建立完整的授權(quán)審批制度、認(rèn)真審核籌資條款、確?；I資本金和利息如期支付。此外，嚴(yán)格規(guī)范地方政府債務(wù)資本對應(yīng)的責(zé)任主體部門。最后，嘗試建立地方政府投融資平臺相關(guān)崗位的職位資本管理效能與債務(wù)資本融資的績效考核指標(biāo)。在設(shè)計地方政府債務(wù)融資績效考核指標(biāo)時，由于債務(wù)籌資成本與職位資本投入都是支出數(shù)，因此，可考慮以債務(wù)資本的籌資成本環(huán)比降低率與地方政府投融資平臺不同級別職位資本投入的比例等來衡量地方政府投融資平臺相關(guān)管理崗位職位資本降低融資成本的業(yè)績。

（二）從職位資本角度控制投融資風(fēng)險

依據(jù)風(fēng)險收益對等原則，地方政府在追求提高債務(wù)資本投資收益、降低融資成本的同時應(yīng)能控制投融資風(fēng)險。從平衡風(fēng)險的角度看，不同的融資渠道所取得的資本其融資風(fēng)險各異，而利用所籌資本投資時則必須考慮這些資本的融資風(fēng)險。因地方政府債務(wù)資本相對權(quán)益資本而言融資風(fēng)險高，則選擇投資項目時應(yīng)盡可能控制總風(fēng)險。這就要求地方政府投融資平臺相關(guān)管理崗位的職位資本應(yīng)當(dāng)建立有效的投資資產(chǎn)與融資債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制。一方面，投融資平臺相關(guān)管理崗位的職位資本應(yīng)重點識別、防范和化解短貸長用、投資集中度高所產(chǎn)生的流動性風(fēng)險以及信用風(fēng)險、市場風(fēng)險等投資風(fēng)險；另一方面，投融資平臺相關(guān)管理崗位的職位資本應(yīng)依據(jù)擬債務(wù)融資的規(guī)模，合理規(guī)劃債務(wù)資本的償還方式、債務(wù)資本的風(fēng)險結(jié)構(gòu)與期限安排等，從而防范和降低地方政府債務(wù)投融資風(fēng)險。此外，建立地方政府投融資平臺相關(guān)風(fēng)險控制業(yè)績與職位資本投入比例的考核指標(biāo)，如：地方政府短貸長用的債務(wù)資本降低率與投融資平臺不同級別職位資本投入比例、地方政府違約債務(wù)降低率與投融資平臺不同級別職位資本投入比率的變動情況等，從而以此來判斷地方政府投融資平臺不同級別職位資本控制風(fēng)險的業(yè)績。

四、總結(jié)

在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)面臨產(chǎn)能過剩、地方政府債務(wù)危機(jī)背景下，從地方政府投融資平臺相關(guān)管理崗位的職位資本角度健全投融資平臺的職位資本治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化責(zé)任與監(jiān)督、提高地方政府債務(wù)資本的投資效益，降低地方政府債務(wù)資本的融資成本、控制地方政府債務(wù)資本的投融資風(fēng)險，從而從根本上防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

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