產(chǎn)業(yè)集群視角下地方政府公共物品供給行為研究

張芮++覃麗萍++馮帥

作者簡(jiǎn)介：張芮（1990-），女，漢族，河南省安陽(yáng)市，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理，2014級(jí)碩士研究生，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理。

覃麗萍（1992-），廣西桂林人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理2014級(jí)碩士研究生，研究方向：農(nóng)村治理。

馮帥（1990-）男，漢族，河南永城人，廣西大學(xué)商學(xué)院勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)2014級(jí)碩士研究生，研究方向：人力資源管理與就業(yè)。

摘要：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)和政府應(yīng)當(dāng)公認(rèn)發(fā)揮作用——市場(chǎng)是資源配置的基本機(jī)制，但政府必須提供具有外部性的公共產(chǎn)品。（林毅夫，2012）產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展取決于政府和市場(chǎng)的互動(dòng)。與中央政府相比，地方政府特別是市、縣級(jí)的政府，作為中央政府和地方政府發(fā)展的雙重代理人，更接近基層、更了解基層的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)情況，可以更為直接、具體和有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。產(chǎn)業(yè)集群是可以通過(guò)地方政府的引導(dǎo)扶持發(fā)展壯大的。在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的不同階段，地方政府有不同的產(chǎn)業(yè)選擇政策，提供公共物品則是其中的核心。地方政府能否提供合適并且有效地的公共產(chǎn)品將決定一個(gè)產(chǎn)業(yè)在未來(lái)能否長(zhǎng)久競(jìng)爭(zhēng)力。

那么本文提出的問(wèn)題就是，在產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展中，地方政府公共物品供給有效性？政府在集群發(fā)展過(guò)程中的作用應(yīng)如何評(píng)價(jià)？

關(guān)鍵詞：集群視角；政府公共

一、文獻(xiàn)綜述

從理論上看，針對(duì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的政府作用存在兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為產(chǎn)業(yè)集聚是自下而上產(chǎn)生的，政府在其中主要起保護(hù)和引導(dǎo)的作用。例如馬歇爾的產(chǎn)業(yè)集群理論、韋伯的工業(yè)區(qū)位理論都認(rèn)為盡管政府在產(chǎn)業(yè)集群形成和發(fā)展中的作用不可或缺，但是政府主要應(yīng)維持市場(chǎng)秩序的有效運(yùn)行，消除制約產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的障礙，而不是過(guò)多的干預(yù)市場(chǎng)，政府的作用是相對(duì)宏觀和間接的。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為自上而下形成的產(chǎn)業(yè)集聚更具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因此主張政府應(yīng)在產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位。例如，增長(zhǎng)極理論和地域生產(chǎn)綜合體理論均認(rèn)為自上而下的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展機(jī)制更有效。增長(zhǎng)極理論認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵是在區(qū)域內(nèi)建立起推動(dòng)性的產(chǎn)業(yè)，這種推動(dòng)性產(chǎn)業(yè)的建立則可以依靠政府政策自上而下地完成。地域生產(chǎn)綜合體理論則指出，生產(chǎn)綜合體的建設(shè)完全是由政府投資完成、自上而下形成集聚的（胡振鵬、童亮，2003，第2頁(yè)）。綜上所述，學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)的研究層出不窮，針對(duì)政府行為評(píng)價(jià)的研究也較多。然而針對(duì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的政府作用邊界、政府在集群發(fā)展過(guò)程中的作用應(yīng)如何評(píng)價(jià)等方面的研究卻不多見(jiàn)。一方面，現(xiàn)有研究大都集中在針對(duì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展績(jī)效的評(píng)價(jià)上，而甚少有人研究政府在其中的貢獻(xiàn)；另一方面，已有的針對(duì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中政府行為評(píng)價(jià)的研究，大都只是基于理論層次評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，在具體的分析中不能和實(shí)際情況進(jìn)行有效的對(duì)接。而且，針對(duì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中政府行為的績(jī)效評(píng)價(jià)僅僅局限于理論上的打分法，缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)。另外產(chǎn)業(yè)集群化程度的研究、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展績(jī)效如何評(píng)價(jià)、針對(duì)政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的不同系統(tǒng)內(nèi)部政府作用的效率分析及如何進(jìn)一步完善政府政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以便使其更好的推廣，這些問(wèn)題都有待繼續(xù)深入研究。

二、陸川縣產(chǎn)業(yè)集群視角下地方政府公共物品行為研究

1.陸川縣基本工業(yè)園區(qū)概況

產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中陸川縣政府提供的主要公共物品包括：（1）建立市場(chǎng)；（2）建立工業(yè)園區(qū)；（3）建立行業(yè)協(xié)會(huì)。2007年以來(lái)已連續(xù)6年年獲國(guó)家生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)，去年全縣畜牧業(yè)產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)26億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的65.59%，其中養(yǎng)豬業(yè)產(chǎn)值占畜牧業(yè)產(chǎn)值的88%以上，成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的重要支柱產(chǎn)業(yè)，成為該縣農(nóng)民受益面最大、回報(bào)率最高的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。陸川縣國(guó)稅局抓住機(jī)遇，采取多種形式開(kāi)展宣傳和公開(kāi)稅收優(yōu)惠政策，讓經(jīng)營(yíng)者及時(shí)了解相應(yīng)的增值稅減免及企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。同時(shí)開(kāi)通綠色辦稅通道，組織服務(wù)小分隊(duì)深入各養(yǎng)殖企業(yè)、養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)地調(diào)查，輔企業(yè)及時(shí)辦理相關(guān)減免稅手續(xù)，不扎不扣落實(shí)國(guó)家稅收優(yōu)惠政策，開(kāi)方便之門(mén)，助陸川豬產(chǎn)業(yè)破浪前行，由于養(yǎng)豬業(yè)的高速發(fā)展，帶動(dòng)養(yǎng)豬業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈飼產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐陸川。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有四家飼料企業(yè)落戶陸川，年銷售飼料達(dá)20多億元，4家飼料企業(yè)今年前10月份，獲享受西部開(kāi)發(fā)企業(yè)稅收優(yōu)惠的扶持減免企業(yè)所得稅達(dá)1300多萬(wàn)元，截止到2013年10月30日，飼料企業(yè)上交企業(yè)所得稅1920多萬(wàn)元，間接增加了稅收收入，同時(shí)也帶動(dòng)了農(nóng)民的致富奔小康。陸川縣三大工業(yè)園陸川縣政府對(duì)“三園五業(yè)”的總體規(guī)劃“三園”，主要指的三個(gè)工業(yè)園：北部工業(yè)集中區(qū)，屬自治區(qū)A類產(chǎn)業(yè)園區(qū)：北部工業(yè)集中區(qū)：屬自治區(qū)A類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，總規(guī)劃面積22.78平方公里，為工程機(jī)械及零配件產(chǎn)業(yè)集群特色工業(yè)園，產(chǎn)業(yè)定位為以工程機(jī)械為重點(diǎn)的機(jī)械裝備制造及配套產(chǎn)業(yè)，同時(shí)發(fā)展水泥建材、環(huán)保節(jié)能產(chǎn)品、飼料加工等產(chǎn)業(yè)。園區(qū)主體位于珊羅鎮(zhèn)、馬坡鎮(zhèn)馬盤(pán)公路旁，覆蓋帶動(dòng)平樂(lè)鎮(zhèn)、米場(chǎng)鎮(zhèn)、沙湖鄉(xiāng)等區(qū)域。龍豪工業(yè)物流園：是納入陸川城區(qū)總體規(guī)劃范圍，集工業(yè)、物流、商貿(mào)、科技于一體的綜合性城市功能區(qū)，原規(guī)劃面積9平方公里，為適應(yīng)新時(shí)期工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的需要，現(xiàn)陸川縣計(jì)劃將該園區(qū)擴(kuò)展到米場(chǎng)鎮(zhèn)和大橋鎮(zhèn)，面積擴(kuò)大到30平方公里以上，以此促進(jìn)就業(yè)，擴(kuò)大縣城區(qū)面積，增加縣城區(qū)人口，帶動(dòng)全縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，為陸川縣培育發(fā)展經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣創(chuàng)造條件。該園區(qū)以綜合發(fā)展機(jī)電制造、汽車配件加工業(yè)、電子電器、鐵鍋廚具、針織服裝、健康食品、中醫(yī)制藥等產(chǎn)業(yè)為主，統(tǒng)籌發(fā)展商貿(mào)物流業(yè)，打造成為工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、健康特色產(chǎn)業(yè)園。南部臨海工業(yè)園：為廣西陸川北部工業(yè)集中區(qū)區(qū)擴(kuò)展區(qū)，總規(guī)劃面積13.17平方公里。主要發(fā)展機(jī)械鑄造、有色金屬、鈦鐵開(kāi)采及加工、農(nóng)產(chǎn)品與林產(chǎn)林化加工、健康食品、生物質(zhì)新材料等產(chǎn)業(yè)。園區(qū)主體位于烏石鎮(zhèn)、灘面鄉(xiāng)馬盤(pán)公路旁，覆蓋帶動(dòng)良田鎮(zhèn)、清湖鎮(zhèn)、古城鎮(zhèn)等區(qū)域。

陸川縣三大工業(yè)園，隨著陸川縣產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)分工的不斷調(diào)整，農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚地更加機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)不斷加快和空間布局不斷優(yōu)化，全縣各產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)布局日建成習(xí)慣。特別是北部工業(yè)園、龍豪創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、南部產(chǎn)業(yè)園等三大產(chǎn)業(yè)園，區(qū)域發(fā)展特色逐步彰顯，工業(yè)園的發(fā)展，帶動(dòng)了陸川縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中，2010年、2011年陸川縣地區(qū)生產(chǎn)總值總量達(dá)到1154257和1525692萬(wàn)元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到14799元和19949元（城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為15766和17572元，增速均在11.45%以上）。

陸川縣五大支柱產(chǎn)業(yè)“五業(yè)”，指機(jī)械制造、新型建材、有色金屬、健康食品、農(nóng)林產(chǎn)加工等五大支柱產(chǎn)業(yè)。陸川縣在發(fā)展“五業(yè)”的過(guò)程中，重點(diǎn)推進(jìn)華潤(rùn)水泥、玉柴重工配套產(chǎn)業(yè)園、永耀玻璃、沙湖蓄電池、永成農(nóng)業(yè)機(jī)械、長(zhǎng)豐木業(yè)、永大汽配、萬(wàn)象鎳鉻、南部臨海產(chǎn)業(yè)園、泰鑫礦業(yè)等10大工業(yè)項(xiàng)目，培育工業(yè)經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，形成以玉柴重工、開(kāi)元機(jī)器為龍頭的機(jī)械制造產(chǎn)業(yè)集群，以華潤(rùn)水泥為龍頭的新型建材產(chǎn)業(yè)集群，以萬(wàn)象鎳鉻、泰鑫礦業(yè)為龍頭的有色金屬產(chǎn)業(yè)集群，以廣西元安元、神龍王為龍頭的健康食品產(chǎn)業(yè)集群，以長(zhǎng)豐木業(yè)為龍頭的農(nóng)林產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群。同時(shí)，大力實(shí)施“抓大壯小扶微”工程，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，重點(diǎn)培育和扶持“三上企業(yè)”（指規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)、限額以上批發(fā)零售住宿餐飲企業(yè)、資質(zhì)以內(nèi)的建筑業(yè)企業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)）發(fā)展，至“十三五”末期，力爭(zhēng)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)10億元以上企業(yè)8家，億元企業(yè)75家，新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)43家，上市企業(yè)2家，扶持發(fā)展微型企業(yè)560戶；全縣工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)增加值、工業(yè)投資、工業(yè)技改投資等指標(biāo)，力爭(zhēng)增長(zhǎng)35%以上。積極引領(lǐng)“五業(yè)”向園區(qū)集中，園區(qū)是工業(yè)發(fā)展最好的孵化器，企業(yè)只有進(jìn)入園區(qū)才能獲得最大發(fā)展。只有狠抓項(xiàng)目落實(shí)，集中力量推進(jìn)，整治區(qū)容區(qū)貌，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能加快園區(qū)升級(jí)擴(kuò)容，吸引更多的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)入園發(fā)展，落地生根，開(kāi)花結(jié)果。3建立行業(yè)協(xié)會(huì)廣西機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會(huì)的建立，其中在廣西玉林市就有十家加入。有三家在陸川縣。廣西玉柴機(jī)器集團(tuán)有限公司廣西開(kāi)元機(jī)器制造有限責(zé)任公司，林市正菱汽車配件有限責(zé)任公司，玉林市新翰電子機(jī)械有限公司，廣西華原過(guò)濾系統(tǒng)股份有限公司，廣西玉林市彤合機(jī)械有限公司，廣西汽牛農(nóng)業(yè)機(jī)械股份有限公司，廣西陸川縣永發(fā)機(jī)械有限公司，陸川縣永大汽車配件有限公司陸川縣機(jī)電設(shè)備廠。

2.陸川縣產(chǎn)業(yè)集群不利因素與困難

（1）行政分割及體制機(jī)制障礙仍然存在。

（2）區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作政策空間范圍與玉林市現(xiàn)狀主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的空間布局并不完全匹配。進(jìn)而可能會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：第一，發(fā)展勢(shì)頭良好的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)不能享受合作政策，挫傷園區(qū)和企業(yè)的發(fā)展積極性；第二，現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)園區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力被削弱，部分企業(yè)有可能因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)合作政策吸引而發(fā)生遷移，引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)。從這個(gè)意義上講，集中圈區(qū)運(yùn)營(yíng)的方式并不完全適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)現(xiàn)狀優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的提升作用有限。

（3）土地資源匱乏供需矛盾突出。

（4）產(chǎn)業(yè)鏈條短產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展滯后。

三、陸川縣政府面臨的挑戰(zhàn)

1.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)頹勢(shì)

陸川縣龍頭企業(yè)廣西玉柴重工有限公司和陸川縣興寶金屬制品有限公司2013年第一季度均停產(chǎn)，其中廣西玉柴重工有限公司正在進(jìn)行裁員，2013年工業(yè)總產(chǎn)值沒(méi)能趕超5億元，興寶公司2013年工業(yè)總產(chǎn)值也不到10億元；陸川縣規(guī)上企業(yè)停產(chǎn)企業(yè)增多，其中，2013年第一季度停產(chǎn)企業(yè)達(dá)20家；陸川縣2012年工業(yè)增加值率僅為24%，因此，陸川縣2013年的工業(yè)增加值同比為負(fù)增長(zhǎng)；2013年陸川縣沒(méi)有大的工業(yè)項(xiàng)目，工業(yè)投資主要依靠現(xiàn)有規(guī)上企業(yè)實(shí)施技改投資來(lái)支撐。而2012年，陸川縣的技改投資完成68.73億元，平均每個(gè)規(guī)上企業(yè)技改投入近7000萬(wàn)元，因此，陸川縣工業(yè)投資和技改投資2013年增長(zhǎng)率不到20%。陸川縣工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)總量小，讓陸川縣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)頹勢(shì)，亟需調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。

2.空間結(jié)構(gòu)單極化問(wèn)題突出

一直以來(lái)，溫泉鎮(zhèn)都位于陸川縣中心，基本形成以溫泉鎮(zhèn)作為整個(gè)陸川縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極核的城鎮(zhèn)空間系統(tǒng)。各鎮(zhèn)的綜合實(shí)力不斷變化，特別是馬坡鎮(zhèn)、烏石鎮(zhèn)和米湯鎮(zhèn)的綜合實(shí)力得到明顯增強(qiáng)，成為了新的增長(zhǎng)極，但陸川縣的其它鎮(zhèn)村的邊遠(yuǎn)地區(qū)則呈現(xiàn)出相對(duì)的持續(xù)衰退。

3.城市特色總體模糊化

陸川縣一直都是玉林市注明的特色產(chǎn)業(yè)縣，陸川縣著名地方產(chǎn)品有陸川豬、小型挖掘機(jī)、鐵鍋、礦泉水、醬油、淮山等，更是中國(guó)鐵鍋之都、全國(guó)最大的小型挖掘機(jī)生產(chǎn)出口基地、全國(guó)八大良種豬之一陸川豬原產(chǎn)地、全國(guó)生豬調(diào)出大縣、全國(guó)糧食高產(chǎn)示范縣、全國(guó)商品糧基地縣、全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣。但是，過(guò)多地提出發(fā)展不同取向類型的縣城，加上自然環(huán)境、歷史文化的限制，導(dǎo)致陸川縣個(gè)性和特色難以凸顯，而在城市下持續(xù)快速發(fā)展的背景下，致使了城市新區(qū)建設(shè)極大地忽視了對(duì)文化地域化的塑造和城市個(gè)性化的追求，導(dǎo)致了城市特色的喪失，導(dǎo)致了陸川縣各城鎮(zhèn)的城市特色總體模糊化。陸川縣地方政府在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的職能作用1.識(shí)別和確定優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加以規(guī)劃和引導(dǎo)。2.加強(qiáng)政策導(dǎo)向，提供必要的政策扶持。3.完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供集群發(fā)展載體4.健全生產(chǎn)性服務(wù)，提供公共支撐體系。

四、結(jié)論與反思

地方政府能夠在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮積極作用，尤其是在研究的升級(jí)過(guò)程中，地方政府能否提供合適的公共產(chǎn)品將決定一個(gè)產(chǎn)業(yè)在未來(lái)能否保持競(jìng)爭(zhēng)力。然而地方政府是否有激勵(lì)為產(chǎn)業(yè)集群提供公共產(chǎn)品呢？地方政府官員作為一個(gè)理性人遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)學(xué)中的收益最大化原則。近年來(lái)，許多針對(duì)中國(guó)政府官員升遷的研究證實(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效是促進(jìn)政府官員升遷的關(guān)鍵因素（Blanchard & Shleifer，2001；Li &Zhou，2005）。因而，地方政府官員有激勵(lì)去實(shí)現(xiàn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府提供的公共產(chǎn)品帶來(lái)的總績(jī)效取決于公共產(chǎn)品所能服務(wù)的企業(yè)數(shù)量，如果不存在產(chǎn)業(yè)集群，針對(duì)行業(yè)的公共產(chǎn)品只能為少數(shù)企業(yè)服務(wù)，那么對(duì)這種公共產(chǎn)品的投資對(duì)于政府而言有可能是得不償失的。但是，在產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)，大量同類或相關(guān)的企業(yè)集中在一起，針對(duì)行業(yè)的公共產(chǎn)品能夠使眾多的企業(yè)獲益，因而地方政府更有激勵(lì)去提供針對(duì)整個(gè)行業(yè)發(fā)展的公共產(chǎn)品，而不是單純?yōu)閭€(gè)別企業(yè)提供幫助。此外，地方政府尤其是縣級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)政府官員大部分是本地人，他們的很多親戚朋友甚至家人從事的就是與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集群相關(guān)的行業(yè)，因而與上級(jí)政府官員不同，縣級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)政府官員與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在對(duì)待產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，他們具有較低的機(jī)會(huì)主義傾向，更加愿意為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展提供幫助。（作者單位：廣西大學(xué)）

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