農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的困境與對策

何葦 王永輝

（湄潭縣黃家壩鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心 564104）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的困境與對策

何葦 王永輝

（湄潭縣黃家壩鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心 564104）

各地區(qū)在土地確權(quán)登記制度編制階段，應(yīng)從地區(qū)土地分配實際情況出發(fā)，詳細(xì)統(tǒng)計具體的土地面積及承包數(shù)量，準(zhǔn)確預(yù)算具體的承包規(guī)劃模式，由政府統(tǒng)一調(diào)配土地權(quán)分配方案。結(jié)合湄潭縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記存在的問題，提出切實可行的土地確權(quán)登記改革對策。

土地經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記；困境；對策

截止目前，湄潭縣摸底調(diào)查的農(nóng)戶和面積完成了91%以上，僅個別鎮(zhèn)尚未完成；黃家壩鎮(zhèn)有9個村完成了土地實測和指界確認(rèn)；航拍空間公司于上周完成了航拍工作。對于土地權(quán)確權(quán)登記存在的問題，要及時采取切實可行的解決方案，確保土地資源分配朝著可持續(xù)方向轉(zhuǎn)型。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作意義

“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)”是指對家庭承包土地確權(quán)和其他承包方式承包的土地確權(quán)。2016年3月，為加快推進(jìn)湄潭縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確保按時完成工作任務(wù)，近日，湄潭縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作第二階段推進(jìn)會在湄潭縣農(nóng)牧局會議室召開，會議由湄潭縣農(nóng)牧局副局長韓洪倫主持，湄潭縣確權(quán)辦全體工作人員、各鎮(zhèn)農(nóng)技服務(wù)中心主任和鎮(zhèn)確權(quán)辦業(yè)務(wù)人員參加了會議。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的困境

回顧湄潭縣第一階段土地確權(quán)工作，取得的主要成就：信心足、工作有力、進(jìn)度算快，維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定。但是，對于第二階段土地確權(quán)登記，依舊面臨著諸多問題，若不及時解決則會影響到土地資源規(guī)劃與發(fā)展。主要包括：

（1）制度問題。個別鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，致使工作滯后；宣傳不到位，沒有召開好村民議會；部分鎮(zhèn)以二輪承包為準(zhǔn)，造成調(diào)查摸底登記不實；有的鎮(zhèn)二榜公示質(zhì)量不高；有的鎮(zhèn)業(yè)務(wù)人員不注重業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，甚至沒有專職的業(yè)務(wù)人員。這些問題不僅增加了政府參與調(diào)配的難度，也影響了承包權(quán)確權(quán)規(guī)劃與發(fā)展的可持續(xù)性。

（2）保障問題。當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營過程中，土地權(quán)分配不均是影響農(nóng)民參與建設(shè)積極性的關(guān)鍵因素。例如，縣域社會保障制度不健全，土地是農(nóng)民生存的依靠。農(nóng)民擔(dān)憂，在外打工收入不穩(wěn)定，一旦放棄了土地，連回鄉(xiāng)種地的可能都沒有了，也就失去生活保障。土地非農(nóng)化收益分配不公平，很多農(nóng)民抗拒征地、登記。

（3）技術(shù)問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是一項綜合性的土地調(diào)配工作，實際登記中缺乏技術(shù)支撐，導(dǎo)致土地勘察及登記結(jié)果不夠精細(xì)化，影響了后期土地承包經(jīng)營權(quán)登記及考核工作的有序進(jìn)行。例如，無人機(jī)遙感技術(shù)是現(xiàn)代土地勘察的新技術(shù)，已經(jīng)在國內(nèi)各地區(qū)普及化推廣，而由于地區(qū)技術(shù)條件的差異性，湄潭縣對此類技術(shù)應(yīng)用尚存在不足，阻礙了確權(quán)登記工作的高效性發(fā)展。

（4）指導(dǎo)問題。對于農(nóng)村地區(qū)來說，土地是農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的核心要素，搞好土地承包權(quán)與使用權(quán)分配工作，才能構(gòu)建更加穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。從湄潭縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記情況來看，政府部門對實際工作缺乏綜合性指導(dǎo)，限制了確權(quán)登記操作的有序進(jìn)行，阻礙了整個農(nóng)村區(qū)域的調(diào)配。

3 解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的對策

“土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系”是廣大農(nóng)民普遍關(guān)注的問題，土地制度創(chuàng)新中要堅持“獨立、明確、完備”等原則，依據(jù)法律認(rèn)定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃分標(biāo)準(zhǔn)。為了解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記存在的問題，政府部門要做好各方面的調(diào)配工作，落實土地確權(quán)登記規(guī)劃制度，及時解決土地權(quán)確權(quán)登記中的不足。

（1）貫徹會議要求。會議要求，進(jìn)一步提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切實把土地確權(quán)工作當(dāng)做目前一項重要工作抓緊、抓好；吃透政策，加大宣傳力度，將相關(guān)政策宣傳到每家每戶，做好二榜公示；講究方法，依法依規(guī)推進(jìn)工作，妥善解決土地確權(quán)登記出現(xiàn)的矛盾和問題；掌握工作進(jìn)度，確保質(zhì)量，扎實、快速推進(jìn)工作。

（2）土地制度創(chuàng)新。當(dāng)前，我國對土地資源的所有權(quán)、承包使用權(quán)等均有詳細(xì)規(guī)定，土地永遠(yuǎn)屬于國家、集體，農(nóng)民享有土地承包使用權(quán)，這一產(chǎn)權(quán)關(guān)系不會改變，若進(jìn)一步分析土地產(chǎn)權(quán)，除了所有權(quán)、使用權(quán)之外，也涉及到收益權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)等，這就需要根據(jù)土地分配情況進(jìn)一步明確。因此，明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，界定土地產(chǎn)權(quán)各項全能的主體和權(quán)利邊界是順利推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記的制度前提和先決條件。

（3）調(diào)控土地市場。通過建立土地交易所、土地銀行等配套設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)村土地登記管理力度。通過市場交易，保障農(nóng)民在土地確權(quán)登記中的收益?？紤]到目前我國土地確權(quán)登記大多集中在小區(qū)域范圍的農(nóng)民內(nèi)部進(jìn)行，可以先成立覆蓋鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍的有形土地確權(quán)登記市場，并提供土地確權(quán)登記的固定場所和交易中的必要設(shè)備等。

（4）調(diào)整經(jīng)營權(quán)利。土地是農(nóng)民的“命根子”，土地確權(quán)登記意味著農(nóng)民失去了生產(chǎn)勞動資本，若在土地確權(quán)登記之后無法獲得理想的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，必然會破壞農(nóng)民參與土地確權(quán)登記的積極性。對于失地農(nóng)民，可以納入城鎮(zhèn)社保，解決其生活的后顧之憂。農(nóng)村土地確權(quán)登記不能盲目進(jìn)行，尤其在“非農(nóng)化”登記方面要保持謹(jǐn)慎態(tài)度，否則失地農(nóng)民數(shù)量增多必將導(dǎo)致社會的動蕩，土地確權(quán)登記也很難達(dá)到預(yù)期的發(fā)展效果。

4 發(fā)揮高科技在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中的作用

農(nóng)村土地確權(quán)登記是社會大時代發(fā)展趨勢，也是中國土地資源分配體制改革重點內(nèi)容。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃農(nóng)村土地資源是帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)之基礎(chǔ)，也是推動新農(nóng)村改革進(jìn)程的關(guān)鍵條件。結(jié)合湄潭縣未來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記現(xiàn)狀，可推廣無人機(jī)航空遙感技術(shù)作為土地確權(quán)登記支撐，解決傳統(tǒng)登記模式存在的不足。

（1）先進(jìn)性。農(nóng)村集體土地結(jié)構(gòu)復(fù)雜、地塊數(shù)量大、用地分布不規(guī)律，增加了農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的難度?，F(xiàn)階段，實際登記勘查中采用無人機(jī)航測遙感技術(shù)，體現(xiàn)了新技術(shù)在集體土地規(guī)劃與發(fā)展中的應(yīng)用價值，成為推動新技術(shù)與新土地制度相互融合的新方式。結(jié)合數(shù)字正射影像實現(xiàn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)的具體方法，以保證土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的準(zhǔn)確性。

（2）科技性。隨著航空遙感技術(shù)的快速發(fā)展，無人機(jī)航測遙感技術(shù)成為土地勘察的新技術(shù)，其利用多種高端科技建立了航測系統(tǒng)，幫助地區(qū)實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的一體化。為了更好地利用無人機(jī)航測遙感系統(tǒng)，設(shè)置符合土地勘察要求的數(shù)字正射影像模型，嚴(yán)格按照土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行各項操作。

（3）保障性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中，引入無人航測遙感技術(shù)是必然趨勢?？紤]到計算機(jī)設(shè)備組裝與調(diào)控需要，以微型化為指導(dǎo)調(diào)整計算機(jī)服務(wù)模式，體現(xiàn)了新技術(shù)在計算機(jī)控制中的優(yōu)勢。航測系統(tǒng)改變了早期定點、定時、定區(qū)的工作局面，可以保障土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的一體化操作，讓土地權(quán)確權(quán)登記在全新數(shù)據(jù)平臺中感受科技應(yīng)用的便捷性。

5 結(jié)論

總之，從根本上來說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是一把“雙刃劍”，為了促進(jìn)縣域農(nóng)村土地確權(quán)登記政策有序?qū)嵤?，必須深化土地制度?chuàng)新改革，在縣域內(nèi)建立統(tǒng)一調(diào)配的土地市場，將社會保障體系與土地確權(quán)登記政策相互掛鉤，共同創(chuàng)建符合中國特色社會的土地確權(quán)登記模式。

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D922.32

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1005-7897（2016）04-0073-02

2016-2-9