“打開圍墻”？你想偏了！

任蕙蘭

文件的宗旨是為解決過去城市發(fā)展中的矛盾和治理“城市病”開出藥方，一方面要弄清楚文件的本意，另一方面要避免誤讀政策。

拆不拆，絕非“一刀切”

“我國新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”——近日，國務(wù)院印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，這份中國城市發(fā)展的“路線圖”文件一經(jīng)公布，就因上述內(nèi)容引來人們的關(guān)注。

圍繞“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”、“街區(qū)制”等新提法，不少人發(fā)出疑問，延續(xù)多年的封閉小區(qū)居住模式是否會徹底顛覆？是不是所有的小區(qū)都要“一刀切”打開圍墻？開放大院小區(qū)道路，業(yè)主公共權(quán)益如何保障？沒有了圍墻，住宅安全如何保障？

最大的疑惑除了人身財產(chǎn)安全等問題，還涉及物權(quán)的問題。該文件中“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”條款引起社會熱議，有質(zhì)疑其與《物權(quán)法》相悖——《中華人民共和國物權(quán)法》第73條規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。

很多人就問，當(dāng)初買房的時候小區(qū)道路和綠地都交了錢，現(xiàn)在為什么要變成公共的？變成公共的以后這種補(bǔ)償誰來給？

“目前這一意見屬于黨和國家政策的層面，涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問題，還有一個通過立法實現(xiàn)法治化的過程。作為人民法院，我們將密切關(guān)注，并積極應(yīng)對?！弊罡呷嗣穹ㄔ好褚煌ネラL程新文在2月23日召開的新聞發(fā)布會上，對街區(qū)制給予了肯定，并對社會關(guān)注的“小區(qū)開放”問題進(jìn)行了回應(yīng)。

次日，住建部在官網(wǎng)發(fā)文，解釋了一些網(wǎng)友提出的疑慮。第一，是要認(rèn)真全面理解好“逐步”這兩個字，并不是“一刀切”;第二，意見對這項工作提出的是方向性、指導(dǎo)性的要求，具體實施中還要制定細(xì)則;第三是要實施逐步打開封閉小區(qū)和單位大院的城市都會考慮到各種實際情況，考慮到各種利益關(guān)系，依法依規(guī)處理好各種利益關(guān)系和居民的訴求，切實保障居民的合法權(quán)益。

對于流傳于網(wǎng)上的憂慮，上海同濟(jì)大學(xué)副校長、曾擔(dān)任2010年上海世博會總規(guī)劃師的吳志強(qiáng)在接受《新民晚報》采訪時表示，文件的宗旨是為解決過去城市發(fā)展中的矛盾和治理“城市病”開出藥方，一方面要弄清楚文件的本意，另一方面要避免誤讀政策。

他認(rèn)為，目前這一政策正被誤讀，不能把推廣街區(qū)制理解為簡單的“拆墻運(yùn)動”，更不是說全國所有城市都要拆圍墻?！耙蜷_的主要是那些歷史原因造成的單位大院和超大的封閉小區(qū)，它們大都占據(jù)城市中心的公共地帶，造成城市道路梗阻、斷頭路和丁字路。”

“肯定不是馬上拆圍墻，文件上說清楚是‘逐步的。我覺得推廣街區(qū)制更多是方向上的、趨勢上的、導(dǎo)向上的，不是今天說完了明天就拆圍墻了，不是這個概念?！敝袊鞘幸?guī)劃學(xué)會秘書長石楠也表示。

他表示，推廣街區(qū)制是符合城市發(fā)展方向的。“從基本理念來講，任何一個單位、樓盤、大院，首先必須是城市的一部分，必須和城市有機(jī)融合。不能說我大門一關(guān)就是獨(dú)立王國，獨(dú)善其身，影響了城市層面的功能，肯定不合適。”

維護(hù)城市的系統(tǒng)性是這一政策的出發(fā)點。背后的核心理念是，城市里的每一個單位、大院、房地產(chǎn)項目都是一個組成部分，城市系統(tǒng)性的一環(huán)，不能為了自己的利益不顧周邊，否則城市就不成其為城市，城市功能會受到很大影響。最后受害的是所有的市民。

城市交通的系統(tǒng)性就像人的血管、循環(huán)系統(tǒng)或經(jīng)絡(luò)一樣，動一發(fā)而牽全身。如果一個人的身體長了一個大的腫塊，對周邊的血液循環(huán)會產(chǎn)生很大的影響，城市也是一樣，超大型的封閉社區(qū)就是城市的腫塊。

“現(xiàn)在要解決的是一個城市微循環(huán)的問題。過去我們提倡要多修路，修寬的馬路，但是交通問題是一個系統(tǒng)的問題，需要的不僅僅是多修路。路網(wǎng)還要有合理的結(jié)構(gòu)，有主干道，有支路，還要有毛細(xì)血管。我們現(xiàn)在的問題是，很多地方修了個大院，把毛細(xì)血管都阻斷了。毛細(xì)血管阻斷以后，血液只能往周邊血管流，造成周邊的道路都會擁堵。這是我們現(xiàn)在非常普遍的情況，在很多城市都是這樣，有不少大的樓盤、單位大院、還有大學(xué)，把毛細(xì)血管堵住?！笔f。

2016年2月20日，湖北宜昌，購房者在一房地產(chǎn)公司售樓部看房選房。

他表示，合理的情況下，兩條平行道路之間的間距是300米到500米，中心區(qū)更小，可能只有百十來米，但在很多城市道路間距800米甚至1000米。也就是說，本來這兩條路中間還要修兩三條路來分流減壓，因為修建了大院，車輛過不去，只能分散到周邊兩條大路上?！皬慕煌ǖ慕嵌葋碇v，要打通微循環(huán)，避免造成周邊道路壓力過大，從技術(shù)角度來看是非常合理的一個方面?！?/p>

那什么樣的小區(qū)樓盤構(gòu)成了城市交通的“腫塊”，需要做手術(shù)切割？

“并不是說每一個小區(qū)、每一個大院都要打開，沒有必要，也不可能。這里面有一個尺度的問題，超大型的小區(qū)肯定不適合城市的發(fā)展，成為城市交通系統(tǒng)上的一個‘腫塊。”石楠說。

吳志強(qiáng)也表示，文件中提及的“封閉住宅小區(qū)”并非指所有的城市社區(qū)，而是指綿延數(shù)千米甚至面積超過幾平方公里的“超級單位大院”和“超大小區(qū)”或者“超大樓盤”，關(guān)鍵是它們的超大封閉尺度影響了整個城市道路交通結(jié)構(gòu)體系，造成主干線打斷形成大量丁字路。

由于歷史因素，出現(xiàn)了一些北方城市的單位大院及華南超級樓盤的現(xiàn)象。比如，某某鋼鐵企業(yè)建成的單位大院，聚集人口數(shù)萬，面積達(dá)5平方公里，如此之大的封閉圍墻作為“城中之城”，勢必成為城市交通的“盲點”，將一些傳統(tǒng)的小路堵死，堵塞了原本可以為主路分流壓力的“交通毛細(xì)血管”。這部分封閉單位大院才屬于“停建”、“切分”之列。

他也透露，自上世紀(jì)80年代起，上海在規(guī)劃城市發(fā)展時，就充分考慮到道路與建筑之間的關(guān)系，中心城區(qū)內(nèi)幾乎所有的住宅小區(qū)建設(shè)都沒有破壞原有的路網(wǎng)格局。而一些新的開發(fā)區(qū)在規(guī)劃初期，也是先有道路再有建筑。

石楠認(rèn)為，除了占地面積以外，第二個衡量小區(qū)打開與否的因素是，小區(qū)的位置區(qū)域。“就是這個超大型樓盤或單位在哪里，如果是在城市的近郊遠(yuǎn)郊等邊緣地區(qū)，還情有可原。如果在城市的中心城區(qū)，那么這個樓盤對交通的影響就很大了。中心城區(qū)我們尤其應(yīng)該提倡按照街區(qū)制這個方向去做。”

城市的成熟有個過程，中心城區(qū)發(fā)展得早，各種設(shè)施到位，路網(wǎng)需求也比較大，如果圈個大院圍起來一塊地，對城市的影響就非常大，就如同心臟上長了個腫塊，人就危險了。如果是在城市周邊區(qū)域，相當(dāng)于手腳上長個肌肉瘤，相對來說并不會危及生命。所以區(qū)位是另外一個要考慮的重要因素。

“現(xiàn)在資訊發(fā)達(dá)，對于推廣街區(qū)制政策的出臺人們會有很多的討論，首先我們應(yīng)該有全面系統(tǒng)的眼光看待這個事，千萬不要簡單地看這個問題，以為政府要把私人財產(chǎn)貢獻(xiàn)出來，變成共有財產(chǎn)，不是這么回事。這是當(dāng)前最大的誤解。因為誤解對改革造成消極影響，阻礙城市發(fā)展的步伐，最終會傷害所有人的利益?！笔f。

“臨街面”關(guān)乎城市活力

交通層面的考慮是推廣“街區(qū)制”的原因之一，另一個重要原因是盤活城市的商業(yè)活力。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，每一個區(qū)塊都是“金角銀邊草肚皮”，街角的位置是最具有商業(yè)價值的，臨街的鋪面房也很值錢，區(qū)塊里面的房子商業(yè)價值就不大了。如何能讓土地升值？讓土地的商業(yè)效用被更好地發(fā)揮？在城市中心區(qū)域，我們更需要打開超大樓盤的路網(wǎng)。

石楠分析，“城市越往中心區(qū)域的地價越高，周邊地區(qū)相對地價低一些，高地價的中心區(qū)要把它的效益都發(fā)揮出來，不是簡單說蓋最多的房子，房子蓋得堆滿了也未必實現(xiàn)最高效益，最重要的一點是增加‘臨街面?！?/p>

增加“臨街面”就要有密集的路網(wǎng)。如果一條一公里長的橫向馬路連接了兩條縱向的平行路，那就只有這一公里是臨街面，如果一公里中間又開通了三條縱向路，那橫向“臨街面”沒有變化，但縱向增加了很多“臨街面”。如果縱橫兩個方向都把路網(wǎng)劃細(xì)，那就增加了更多“臨街面”。各種便民的商業(yè)服務(wù)都可能在臨街解決。

而且，從交通性來看，封閉大院迫使來往的車輛只能從周邊的道路繞行，這些周邊道路本來是臨街性的，但現(xiàn)在只能發(fā)揮交通功能。因為在一條車水馬龍的大道上，沒有一種人文的氛圍，人們不可能在那里購物，商店也經(jīng)營不下去。

舉個例子，日本三大便利店品牌進(jìn)駐中國，首選城市都不是北京。截至2015年，全家在上海布店913家，2014年剛在北京開設(shè)第一家門店;羅森在中國的門店也高度集中于上海，布店380余家。因為北京的馬路大多是寬闊的主干道，大量車輛通行，不利于人們逛街。城市交通系統(tǒng)的“毛細(xì)血管”很少。

“所以從交通角度來說，城市需要有一些交通性的道路，一些生活性的道路，以及一些休閑性的道路。核心問題是，道路的性質(zhì)和土地的性質(zhì)要有一個密切的契合。中心城區(qū)加密路網(wǎng)，增加建筑‘臨街面，土地效益就能更好地發(fā)揮，不同的使用功能都能進(jìn)去，才能增加人氣，增加城市多樣性，城市才能有活力。否則都是單一功能，到處都是大型居住區(qū)，白天全是死城，只有老人和小孩，城市本身就沒有吸引力。”石楠表示。

他補(bǔ)充道，這不是簡單地說把大院打開就能解決，“打開圍墻”只是工程性質(zhì)的問題，背后要有很多的思考。從規(guī)劃角度來講，推廣“街區(qū)制”是國際上比較推崇和公認(rèn)的做法，但實踐起來需要一個長期的過程。

大院是歷史遺留的癥結(jié)

超大型的小區(qū)成為城市交通和城市商業(yè)發(fā)展的“癥結(jié)”，中國為什么有那么多封閉大院？

改革開放以前，中國所有規(guī)劃體制、建設(shè)體制和投資體制都是學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)，是一種自上而下的體系。“國家把一切都包下來了，一個人從出生、上學(xué)、就業(yè)，到死亡都?xì)w國家管。怎么包？就是解決兩個最基本的問題，一個是工作，一個是居住。怎么解決？就是把這兩個事情放在一起。所以中國五六十年代出現(xiàn)了很多的國企單位大院、機(jī)關(guān)單位大院。前面是辦公樓、生產(chǎn)車間，后面是家屬院。”石楠表示。

因為所有權(quán)的關(guān)系，各個單位必然要維護(hù)自身的利益，采取的措施就是封閉大院。“大院是單位建的，配套建的幼兒園、商店等等，所有都是單位制的，一個單位從國家拿到錢建了這些東西，他要保障自己的福利不被其他單位分享，所以就要把院子圍起來，別人不能隨便來。這是當(dāng)時的理念下形成的做法。今天很多城市大院都是改革開放以前形成的格局。俄羅斯莫斯科至今也有很多這樣的大院?！笔f。

另一個造成封閉大院的歷史遺留問題，是道路建設(shè)的投資體制。改革開放初期，城市建設(shè)速度很快，但是國家財政捉襟見肘，難以滿足道路等公共設(shè)施建設(shè)的需求，因此出現(xiàn)了一種所謂“代征代建”的道路建設(shè)投資體制，就是將道路和綠化分?jǐn)偟巾椖拷ㄔO(shè)里去。

“就是說這塊土地批給開發(fā)商了，建成一個樓盤，那樓盤四周的路怎么辦，劃一條中間線，一半歸這個小區(qū)的開發(fā)商來建，一半歸對面那個小區(qū)的開發(fā)商?！边@種“代征代建”方式的好處在于城市投資跟不上時，尤其在新區(qū)開發(fā)過程中，利用市場力量很快解決公共交通問題。問題在于，開發(fā)企業(yè)在“代征代建”時，把成本就轉(zhuǎn)嫁到了業(yè)主手上。所以很多業(yè)主的購房款中是包括分?jǐn)偟墓部臻g公共設(shè)施。

石楠說，中國改革開放以來基本上依靠建設(shè)新區(qū)的模式，在很多新區(qū)建設(shè)中都有“代征代建”遺留的問題，新區(qū)里很多道路設(shè)施都是這種情況，除了主要道路必須要由政府去修，為了招商引資、筑巢引鳳，下一個層面的路網(wǎng)就會依靠市場力量。

“一些大盤的出現(xiàn)也是和‘代征代建有關(guān)，既然是我自己修的，那肯定要圍起來。開發(fā)商明明知道這條支路是城市的軀干道，作為城市交通系統(tǒng)一部分承擔(dān)一定的功能，但是因為投資原因，此山是我開，此樹是我栽，他就要把路圍起來。這個投資體系帶來的另一個局面就是，物權(quán)不是很清晰?！?

后來政府意識到“代征代建”的問題，做了一些調(diào)整，比如對土地出讓面積的限制，對項目公攤面積的規(guī)定，一級開發(fā)還是政府來做，二級開發(fā)再交給社會力量。很多城市都跟進(jìn)做了調(diào)整。

“計劃經(jīng)濟(jì)”時代的建設(shè)規(guī)劃，和改革開放初期形的道路投資體系，共同造成了封閉大院的現(xiàn)狀，而隨著它越來越成為城市的一大“病灶”，做手術(shù)只是一個時間問題。

“現(xiàn)在出臺推廣‘街區(qū)制‘這個政策的時間很重要。很明顯改革開放到現(xiàn)在，我們的城市化發(fā)展到一定階段，我們城市化的速度會比以往有所下降，意味著我們對于土地的需求不像過去那么旺盛。從國家整個稅收體制和投資體制來講，也對于土地財政的問題提出了新的限制。”石楠分析。

“從宏觀思路來看，我們城市不再是靠外擴(kuò)，靠建新區(qū)那種模式發(fā)展，而是靠內(nèi)城的改造，提升內(nèi)涵式的發(fā)展。從這個角度來講，開發(fā)的方式就很重要了。如果還是用過去的方式，用大樓盤、大院把一大塊土地圍起來，造成的危害就會很大。這種危害最終傷及的是所有市民，大家出行都不方便，都要承擔(dān)土地出讓的代價等等，所以要改?！?/p>

“但不是一天兩天的事，還有很多具體問題要解決，比如管理的問題。當(dāng)初為什么要封閉起來？第一我不要別人來分享我的設(shè)施，第二我缺乏安全感，第三我需要一個歸屬感，因為這些原因，我要把院子圍起來?，F(xiàn)在完全市場化了，市場發(fā)揮作用，不再是單位建大院，單位管一切，加上政府近年來提倡公共服務(wù)均等化，分享的問題逐步得到解決。但安全的問題怎么解決？需要我們整個社會治安體系跟上?！?/p>

目前的警員資源能不能跟上？過去的治安管理體系是不是能適應(yīng)現(xiàn)在的模式？這些問題是人們最關(guān)心的。過去封閉小區(qū)的安全，是靠小區(qū)或建設(shè)單位自身的安保力量，每個小區(qū)都有門崗、保安，靠這套體系維持基本的安全需要?，F(xiàn)在一方面需要發(fā)揚(yáng)鄰里守望的傳統(tǒng)，另一方面也不能簡單地放棄單位、小區(qū)層面的自治模式，但更需要發(fā)揮城市統(tǒng)一的治安力量。

“類似的問題還有很多，都要逐步解決。但從政策角度來說，提倡開放小區(qū)肯定是對的，不管是從交通的角度、從土地使用效率的角度，還是從增加城市活動多樣性來說，都是正確的。宏觀上來看，‘街區(qū)制也符合可持續(xù)發(fā)展理念，并且有助于生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。但推行街區(qū)制需要我們做出很多的調(diào)整和改變，包括法律層面的改變，技術(shù)規(guī)范的修改，都要慢慢進(jìn)行。不是今天說了，明天就要去拆圍墻?！?/p>

“打開圍墻”后的管理

石楠認(rèn)為，目前人們注意力都放在“拆圍墻”上，其實是一葉障目，因為這一政策后面有很多內(nèi)容值得關(guān)注。

“文件中提出要把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，規(guī)劃、建設(shè)和管理，三者要協(xié)調(diào)起來，才能讓城市變得更好。一個好的規(guī)劃，沒有好的建設(shè)和好的管理，也會大打折扣?！?/p>

“就比如這些年我們建了很多大院，但是規(guī)劃中是沒有大院的，每一個城市的規(guī)劃，你看它的總規(guī)、詳規(guī)，都沒有大院，規(guī)劃只是對地塊做出土地性質(zhì)的規(guī)定，對建筑的功能、體量做出規(guī)定。而且規(guī)劃的路網(wǎng)也不是封閉在大院里的，問題出現(xiàn)在建設(shè)的環(huán)節(jié)，開發(fā)商主體在土地征用到建設(shè)的環(huán)節(jié)中，出于一系列原因，趨于把小區(qū)封閉成一個大院。按照規(guī)劃必須有一套配套設(shè)施，比如菜場、商店、飯館、圖書館以及幼兒園等等，但是開發(fā)商可能先把主體住宅建起來，其他配套設(shè)施晚建或是縮水?！?/p>

他認(rèn)為，現(xiàn)在把小區(qū)打開，發(fā)揮“臨街面”的商業(yè)價值，關(guān)鍵在于“打開圍墻“后的管理。

“如果小業(yè)主破墻開店，把一樓的住宅改成小飯館，樓上肯定不樂意，油煙味道嚴(yán)重，車來車往影響休息，矛盾就出來了。管理環(huán)節(jié)怎么把問題解決好？現(xiàn)在才是真正的關(guān)鍵。著眼于解決交通問題也是一樣，不止是提供路面，還要提升管理，管理產(chǎn)生的效益有時往往會比提供路面更快，效果更好?！?/p>

以臨街面開店為例，首先要征得其他物權(quán)所有人的認(rèn)可，《物權(quán)法》等相關(guān)法律都有規(guī)定，否則就會傷及其他人的利益。再一個重要的方面是，原本規(guī)劃是住宅的建筑，改變土地使用性質(zhì)，還需要經(jīng)過一些法律手續(xù)變更。

從專業(yè)性上講，牽涉到兩個層面的問題，一個是土地功能混合，一個是建筑功能混合，住戶體會到的是樓下一樓改成飯館，其實土地使用性質(zhì)從過去的住宅變成商用，建筑功能從住宅變成飯館，這一系列調(diào)整需要相應(yīng)的行政程序，需要和利益相關(guān)方取得一致。

“現(xiàn)在中央規(guī)劃有了，后面建設(shè)管理都要跟上，不然老百姓會覺得規(guī)劃說的和我的感受有差距，政策制定意圖就打折扣。所以文件強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃建設(shè)管理三個環(huán)節(jié)要協(xié)調(diào)起來，否則我們永遠(yuǎn)停留在理念的層面藍(lán)圖的層面，不能對老百姓日常生活產(chǎn)生積極的影響?！?/p>

在改革中政府多承擔(dān)一些職責(zé)，市民就會少一些麻煩。“從城市管理來講，一個基本出發(fā)點是提供統(tǒng)一管理。推廣‘街區(qū)制牽涉到很多行政司法部門，一般的住戶把所有行政部門去理一遍很難，解決這個問題不能只靠一個部門解決，需要系統(tǒng)解決方案，相關(guān)的職能部門應(yīng)該相應(yīng)的集中，有助于給居民提供各方面的服務(wù)。在政府內(nèi)部來講，也能進(jìn)行更好的行政協(xié)調(diào)?！笔J(rèn)為。

他注意到，中央文件在開頭就提出下一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的基本原則，明確表示要堅持依法治理與文明共建相結(jié)合。

“另一個基本出發(fā)點，我們還是要強(qiáng)調(diào)依法治市，按照法律批準(zhǔn)相應(yīng)的規(guī)劃來進(jìn)行城市管理?，F(xiàn)在有的時候我們不是沒有法律，而是沒有嚴(yán)格執(zhí)行。出于個人利益，一個單位利益，或一個部門利益考慮，犧牲公眾利益。需要大家有一個全局意識，一個密集空間居住這么多人，每個人都要有所約束，有多贏共贏理念，基礎(chǔ)就是法律的底線?！?/p>

目前這一政策正被誤讀，不能把推廣街區(qū)制理解為簡單的“拆墻運(yùn)動”，更不是說全國所有城市都要拆圍墻。

因為誤解對改革造成消極影響，阻礙城市發(fā)展的步伐，最終會傷害所有人的利益?！?/p>

推行街區(qū)制需要我們做出很多的調(diào)整和改變，包括法律層面的改變，技術(shù)規(guī)范的修改，都要慢慢進(jìn)行。