中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)可持續(xù)發(fā)展探析*

黎海波

中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)可持續(xù)發(fā)展探析*

黎海波

結(jié)合近年來的領(lǐng)事實(shí)踐和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)面臨著一些新的形勢(shì)與任務(wù)。領(lǐng)事保護(hù)的對(duì)象重點(diǎn)轉(zhuǎn)向臨時(shí)出國(guó)公民，領(lǐng)事保護(hù)需求大幅增加；海外中國(guó)公民活動(dòng)區(qū)域不斷擴(kuò)展，高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家與地區(qū)呈現(xiàn)。海外安全風(fēng)險(xiǎn)日益多元化和集聚化，領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防、磋商和合作機(jī)制的重要性凸顯；基于人權(quán)意識(shí)和主觀認(rèn)知等的影響，領(lǐng)事保護(hù)的期望值與需求不斷提升。于是，在有限的領(lǐng)事資源與“無限”的領(lǐng)事保護(hù)需求之間形成了一種“小馬拉大車”的張力。這就使得中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)面臨著較為嚴(yán)重的可持續(xù)發(fā)展問題。因此，須注重領(lǐng)事保護(hù)中合理性與合法性的統(tǒng)一，加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)。

中國(guó) 領(lǐng)事保護(hù) 中國(guó)對(duì)外關(guān)系 海外安全

[作者介紹] 黎海波，中南民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，主要研究中國(guó)外交與領(lǐng)事保護(hù)。

領(lǐng)事保護(hù)是中國(guó)外交與海外民生工作的重要組成部分。領(lǐng)事保護(hù)對(duì)象主要是指派遣國(guó)的公民和法人。中國(guó)在對(duì)其海外公民的領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐中，這一對(duì)象主要包括兩類：一是定居國(guó)外的中國(guó)公民，即華僑；二是臨時(shí)出國(guó)經(jīng)商、旅游、探親、訪問、學(xué)習(xí)或工作的中國(guó)公民。*黎海波：《海外中國(guó)公民領(lǐng)事保護(hù)問題研究(1978—2011)》，暨南大學(xué)出版社，2012年，第1～2頁(yè)。在不同的歷史時(shí)期，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)也不一樣。當(dāng)前，隨著人權(quán)意識(shí)的影響與推動(dòng)，出于人道主義關(guān)懷，中國(guó)的一些領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐(主要是“撤僑”)在其對(duì)象上甚至還擴(kuò)展到部分海外華人與外國(guó)公民。*如2006年所羅門“撤僑”、2011年利比亞“撤僑”和2015年也門“撤僑”。由于中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的范圍不斷拓展，造成在領(lǐng)事保護(hù)需求與保護(hù)能力之間出現(xiàn)矛盾，這已成為新時(shí)期中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)面臨的重大課題。

一、 近年來中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)面臨的新的形勢(shì)與任務(wù)

首先，海外華僑日益增加，臨時(shí)出國(guó)公民大幅增長(zhǎng)，領(lǐng)事保護(hù)對(duì)象重點(diǎn)轉(zhuǎn)向臨時(shí)出國(guó)公民，領(lǐng)事保護(hù)需求大幅增加。從第一類對(duì)象而言(由于對(duì)海外華僑與華人數(shù)量的統(tǒng)計(jì)尚未作嚴(yán)格區(qū)分，盡管海外華人已不屬于中國(guó)公民，本文仍把二者放在一起，從中也可體現(xiàn)出海外華僑數(shù)量的相對(duì)變化)，新中國(guó)成立之后至改革開放之前將近30年的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)政府對(duì)公民出境管控較嚴(yán)，華僑大規(guī)模出國(guó)定居的現(xiàn)象基本結(jié)束，但小規(guī)模的海外移民活動(dòng)依然存在。*張賽群：《中國(guó)僑務(wù)政策研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2010年，第41頁(yè)。改革開放以來，隨著國(guó)際形勢(shì)的變化以及國(guó)內(nèi)中心任務(wù)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，中國(guó)政府調(diào)整了出入境管理制度，放寬了對(duì)公民出境的限制，這就引發(fā)了一股新移民與出境的浪潮。20世紀(jì)80～90年代，海外華僑華人的總數(shù)達(dá)2500萬～3000萬人左右。*莊國(guó)土：“1978年以來中國(guó)政府對(duì)華僑華人態(tài)度和政策的變化”，《南洋問題研究》，2000年第3期，第1頁(yè)。從改革開放到21世紀(jì)初期，從中國(guó)內(nèi)地遷移到世界各地的新移民的數(shù)量大概有300萬～400萬人。*李明歡主編：《福建僑鄉(xiāng)調(diào)查：僑鄉(xiāng)認(rèn)同、僑鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)與僑鄉(xiāng)文化》，廈門大學(xué)出版社，2005年，第2頁(yè)。到2008年，從中國(guó)遷徙到世界各地的新移民的數(shù)量大約已達(dá)1000萬人。*趙紅英、張春旺主編：《華僑史概要》，中國(guó)華僑出版社，2015年，第49頁(yè)。到2011年，海外華僑華人的數(shù)量已超過5000萬。*暨南大學(xué)圖書館彭磷基華僑華人文獻(xiàn)信息中心編：《僑情綜覽2011》，暨南大學(xué)出版社，2012年，第225頁(yè)；王輝耀、苗綠：《海外華僑華人專業(yè)人士報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第87頁(yè)。2014年3月，據(jù)國(guó)務(wù)院僑辦統(tǒng)計(jì)，海外華僑華人的總數(shù)已達(dá)到6000多萬，廣泛分布于全球198個(gè)國(guó)家和地區(qū)。*“海外華人華僑有6000多萬，分布在世界198個(gè)國(guó)家和地區(qū)”http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/05/c_126225434.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年9月21日)

從第二類對(duì)象而言，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立之后至改革開放之前將近30年的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)內(nèi)地公民出境人數(shù)共約28萬人次。*《中國(guó)領(lǐng)事工作》編寫組：《中國(guó)領(lǐng)事工作》，上冊(cè)，世界知識(shí)出版社，2014年版，第331頁(yè)。由此算來，中國(guó)內(nèi)地公民出境人數(shù)平均每年不到1萬人，而且臨時(shí)出境者大多為因公外出。而從1978年改革開放以來，中國(guó)公民出境人數(shù)逐步增加。1987年，中國(guó)公民因私出境人數(shù)首次突破10萬人次。而在1988年，中國(guó)公民因私出境人數(shù)則進(jìn)一步翻番，增至21萬人次。*吳新明：《我國(guó)公民出入境管理四階段》，《人民公安》，2011年，第23期，第39頁(yè)。近年來中國(guó)公民出境人數(shù)更是大幅增長(zhǎng)，每年的增長(zhǎng)率大都保持在18%以上。2014年，中國(guó)公民出境人數(shù)則首次突破1億，達(dá)到近1.17億人次，創(chuàng)近五年來出境人數(shù)的新高。*“2014年中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t1277568.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年9月20日)按照當(dāng)前的平均增長(zhǎng)速度作一種相對(duì)保守的估算，未來5～10年，中國(guó)公民每年出境人數(shù)將會(huì)超過2億人次。*頂針安全·頂針智庫(kù)：《中國(guó)公民境外安全報(bào)告：2015》，時(shí)事出版社，2015年，第5頁(yè)。

隨著海外中國(guó)公民人數(shù)與結(jié)構(gòu)的變化，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的對(duì)象也在相應(yīng)地發(fā)生轉(zhuǎn)變。從新中國(guó)成立至改革開放以前，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的主要對(duì)象是海外華僑；而從改革開放以來，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的主要對(duì)象則轉(zhuǎn)變?yōu)榕R時(shí)出國(guó)經(jīng)商、旅游、探親、訪問、學(xué)習(xí)或工作的中國(guó)公民。因此，領(lǐng)事保護(hù)需求也會(huì)隨之大幅增加，僅就2011年利比亞撤僑事件而言，撤回的中國(guó)公民就高達(dá)35860名。

其次，海外中國(guó)公民活動(dòng)區(qū)域不斷擴(kuò)展，高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家與地區(qū)呈現(xiàn)，領(lǐng)事保護(hù)面臨事件多點(diǎn)集中爆發(fā)的挑戰(zhàn)。從海外華僑以及海外中國(guó)公民的活動(dòng)區(qū)域與范圍來看，隨著廣大華僑以及臨時(shí)出國(guó)公民人數(shù)的大幅增長(zhǎng)，其活動(dòng)區(qū)域與范圍也在不斷拓展，從“有海水的地方就有華僑華人”進(jìn)一步發(fā)展為“有陽(yáng)光的地方就有華僑華人與海外中國(guó)公民”。在2013年中國(guó)公民出境旅游*不包括中國(guó)香港、澳門與臺(tái)灣地區(qū)。首站所到的國(guó)家和地區(qū)中，人數(shù)在23.64萬人次以上的國(guó)家就包括韓國(guó)、泰國(guó)、美國(guó)、日本、越南、柬埔寨、馬來西亞、新加坡、幾內(nèi)亞比紹、俄羅斯、印度尼西亞、澳大利亞、緬甸、加拿大、英國(guó)、意大利、菲律賓、法國(guó)、德國(guó)、馬爾代夫、阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)和蒙古等20多個(gè)。*《2013年中國(guó)旅游業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.cnta.gov.cn/zwgk/lysj/201506/t20150610_18910.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年9月21日)

隨著海外中國(guó)公民活動(dòng)區(qū)域的擴(kuò)展，領(lǐng)事保護(hù)案件發(fā)生的區(qū)域也在相應(yīng)地拓展。亞洲、歐洲、美洲、非洲和大洋洲等都有涉及，基本可以囊括全球。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，恐怖襲擊、綁架、兇殺、詐騙以及勞務(wù)糾紛等，大都發(fā)生于西亞、中亞、南亞、東南亞和非洲等資源相對(duì)豐富、發(fā)展較為落后、風(fēng)險(xiǎn)程度較高的國(guó)家和地區(qū)。*頂針安全·頂針智庫(kù)：《中國(guó)公民境外安全報(bào)告：2015》，時(shí)事出版社，2015年，第23頁(yè)。尤其是像尼日利亞、蘇丹、南非、埃及和肯尼亞等國(guó)家(地區(qū))，在2013年至2014年上半年都發(fā)生過至少10起以上的危及海外中國(guó)公民安全的惡性事件。*李曉敏：“強(qiáng)化對(duì)在高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家的中國(guó)公民保護(hù)機(jī)制——基于2010—2014年‘安全提醒’數(shù)據(jù)的分析”，《福建江夏學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第6期，第39頁(yè)。因此，這些國(guó)家(地區(qū))可被歸為較為典型的“高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家(地區(qū))”。據(jù)外交部領(lǐng)事保護(hù)中心2015年度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，亞洲成為領(lǐng)事案件最為集中的地區(qū)，其領(lǐng)事案件達(dá)到47513件，占總數(shù)的55%。*“2015年中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1360879.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年6月3日)不過從發(fā)案率來看，非洲則高居榜首，幾乎是其他洲的5倍。

基于海外中國(guó)公民人數(shù)的激增以及地域分布的廣泛，領(lǐng)事保護(hù)面臨事件多點(diǎn)集中爆發(fā)的挑戰(zhàn)。從2006年以來，中國(guó)外交部與駐外使領(lǐng)館等機(jī)構(gòu)每年處理的領(lǐng)事保護(hù)案件都在3萬件以上。*《中國(guó)領(lǐng)事工作》編寫組：《中國(guó)領(lǐng)事工作》，上冊(cè)，世界知識(shí)出版社，2014年，第332頁(yè)。近年來，領(lǐng)事保護(hù)案件的數(shù)量也是逐年增長(zhǎng)。如2014年，中國(guó)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)受理的領(lǐng)事案件數(shù)量就達(dá)到59526件，較上年增長(zhǎng)42.7%。*“2014年中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t1277568.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年9月20日)對(duì)于發(fā)生于距離中國(guó)更遠(yuǎn)區(qū)域的領(lǐng)事保護(hù)案件，尤其是撤僑，無疑對(duì)海軍的遠(yuǎn)洋行動(dòng)能力和空軍的遠(yuǎn)程輸送能力以及國(guó)際協(xié)調(diào)與合作能力等都提出了更高的要求。

再次，海外安全風(fēng)險(xiǎn)多元化和聚集化，領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防、磋商和合作機(jī)制的重要性凸顯。由于中國(guó)公民出境人數(shù)的大幅增加，海外中國(guó)公民構(gòu)成的多元化以及分布范圍的全球化等多重因素的影響，中國(guó)公民海外安全風(fēng)險(xiǎn)(領(lǐng)事風(fēng)險(xiǎn))趨于復(fù)雜化，其類型主要包括社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)、出入境受阻風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)與勞務(wù)糾紛風(fēng)險(xiǎn)、意外事故風(fēng)險(xiǎn)、爆恐襲擊和綁架劫持風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、政局動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)與政府風(fēng)險(xiǎn)(政府不法行為所導(dǎo)致的侵害等)等。其中，政府風(fēng)險(xiǎn)在改革開放以前可謂是中國(guó)公民海外安全風(fēng)險(xiǎn)的主導(dǎo)類型，如在晚清、民國(guó)以及新中國(guó)成立初期，外國(guó)政府對(duì)海外華僑的歧視、排斥、驅(qū)逐與打壓等主要就是一種政府性風(fēng)險(xiǎn)。改革開放以來，海外中國(guó)公民的領(lǐng)事風(fēng)險(xiǎn)類型逐步多元化和聚集化，政府性因素的影響逐步減小。結(jié)合2014和2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，社會(huì)治安、出入境受阻、經(jīng)濟(jì)和勞務(wù)糾紛一直都位居領(lǐng)事風(fēng)險(xiǎn)案件的前三位。*“2014年中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t1277568.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年9月20日)；“2015年中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1360879.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年6月3日)而結(jié)合重大領(lǐng)事案件來看，則主要集中于政局動(dòng)蕩(如2011年利比亞撤僑)、自然災(zāi)害(如2011年日本撤僑與2015年尼泊爾撤僑)以及爆恐襲擊和綁架劫持(如2012年中資企業(yè)在蘇丹項(xiàng)目營(yíng)地遇襲以及2012年“祥華門”號(hào)貨輪被海盜劫持)等方面。

對(duì)于歷史上的政府主導(dǎo)性領(lǐng)事風(fēng)險(xiǎn)，領(lǐng)事保護(hù)往往需要以強(qiáng)大的國(guó)力作為基礎(chǔ)，而且在機(jī)制上也往往只能側(cè)重于事發(fā)時(shí)的抗衡與應(yīng)對(duì)。而對(duì)于日益多元化的非政府性領(lǐng)事風(fēng)險(xiǎn)，領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制則需要不斷改革與完善，除了事發(fā)應(yīng)急之外，預(yù)防、磋商和合作機(jī)制的重要性不斷凸顯。

二、 中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)面臨的可持續(xù)發(fā)展問題

可持續(xù)發(fā)展，最初只是作為關(guān)注環(huán)境和生態(tài)的概念而提出來的，現(xiàn)在則逐漸拓展成為一種指導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的共識(shí)。在領(lǐng)事保護(hù)中，同樣也面臨著可持續(xù)發(fā)展的問題。領(lǐng)事保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展既涉及資源與價(jià)值(合理性與合法性)，又涉及技術(shù)與策略(領(lǐng)事危機(jī)管理技術(shù)策略)。領(lǐng)事保護(hù)的合理性，主要是從其形式合理性而言，即從成本的角度來探討領(lǐng)事保護(hù)資源的合理增加、節(jié)約與拓展以及有效利用(國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面)等。領(lǐng)事保護(hù)的合法性是指領(lǐng)事保護(hù)意識(shí)與行為既凸顯人本趨勢(shì)而又符合相應(yīng)的法律規(guī)范，從而使得一國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)獲得國(guó)內(nèi)與國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可、支持與合作。當(dāng)前，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)面臨的可持續(xù)發(fā)展問題可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面。

第一，面對(duì)“超大規(guī)?！钡念I(lǐng)事保護(hù)對(duì)象、區(qū)域和事件，領(lǐng)事資源非常有限。目前，中國(guó)已成為全球最大貿(mào)易國(guó)、出境旅游客源最大輸出國(guó)、世界留學(xué)生最大生源國(guó)以及6000多萬華僑華人的祖籍國(guó)，領(lǐng)事保護(hù)需求“無限”擴(kuò)大，近五年來中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)案件年均都在3.9萬起以上。經(jīng)費(fèi)和人員等領(lǐng)事資源的不足在很大程度上制約和限制了中國(guó)領(lǐng)事業(yè)務(wù)的發(fā)展。2001年，中國(guó)領(lǐng)事官員平均每人要服務(wù)約14萬名海外公民，而美國(guó)領(lǐng)事官員服務(wù)人數(shù)為5000人，日本為1萬人，俄羅斯為1.3萬人，英國(guó)為2.9萬人。*“以人為本 外交為民：謝杭生談我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作”，http://www.gov.cn/jrzg/2012-03/11/content_2089408.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年3月11日)到2012年，中國(guó)領(lǐng)事官員平均每人要服務(wù)約18萬名海外公民，美國(guó)為5000，日本為1.2萬，俄羅斯是1.3萬，英國(guó)為2.9萬。*李肇星：《說不盡的外交》，中信出版社，2014年，第273頁(yè)。隨著中國(guó)出國(guó)公民人數(shù)的不斷增加，領(lǐng)事保護(hù)案件量率齊升。外交部長(zhǎng)王毅強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)事保護(hù)中急需加大人力、物力和財(cái)力的投入，當(dāng)前，我們每一位駐外使領(lǐng)館領(lǐng)事官員要服務(wù)18萬海外公民，這個(gè)數(shù)字將近美國(guó)的30倍。*“王毅：外交要接地氣、懂民情、惠民生——外交部長(zhǎng)王毅考察領(lǐng)事保護(hù)中心側(cè)記”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lqbb/t1023775.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年3月11日)中國(guó)外交部在世界范圍內(nèi)都堪稱是規(guī)模最小、花費(fèi)最少而領(lǐng)事負(fù)擔(dān)最為沉重的外交部。*王逸舟：“中國(guó)外交還有哪些地方?jīng)]做好”，http://www.cssn.cn/zzx/wztj_zzx/201405/t20140506_1149720.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年9月20日)與世界主要大國(guó)相比，中國(guó)的外交經(jīng)費(fèi)支出、占GDP的比率以及外交人員的數(shù)量等都偏小。其具體對(duì)比情況見表1。

表1 2013年世界主要大國(guó)外交費(fèi)用與外交人員數(shù)量比較

資料來源：王逸舟：《創(chuàng)造性介入：中國(guó)外交的轉(zhuǎn)型》，北京大學(xué)出版社，2015年，第201頁(yè)。

針對(duì)跨國(guó)流動(dòng)人口不斷增加和海外權(quán)益事件的頻發(fā)趨勢(shì)，某些發(fā)達(dá)國(guó)家可以通過增加領(lǐng)事資源等來解決這一問題。但對(duì)于中國(guó)而言，基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情和海外利益的超大規(guī)模，領(lǐng)事保護(hù)難以僅僅通過這一舉措而得以可持續(xù)發(fā)展。因此，在“有限”的領(lǐng)事資源與“無限”的領(lǐng)事保護(hù)需求之間就形成了一種“小馬拉大車”的矛盾和張力。

第二，在“小馬拉大車”的矛盾之中存在著大量的領(lǐng)事資源浪費(fèi)與非法要求。除了前文論述的由于出國(guó)公民人數(shù)的增多等客觀因素所導(dǎo)致的正常的領(lǐng)事保護(hù)需求大幅增加之外，尤其應(yīng)該引起我們關(guān)注的是，在這種“小馬拉大車”的矛盾之中還存在著大量的領(lǐng)事資源浪費(fèi)與非法要求。

2008年8月5日，中國(guó)外交部時(shí)任領(lǐng)事司司長(zhǎng)魏葦在《世界知識(shí)》論壇關(guān)于“企業(yè)和個(gè)人，海外遇事怎么辦”的發(fā)言中就指出，根據(jù)外交部領(lǐng)事司的統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)海外公民領(lǐng)事保護(hù)案件中(一年約3萬起)，大概就有一半是因?yàn)橹蟹饺藛T的不當(dāng)行為所導(dǎo)致的。*沈國(guó)放，魏葦?shù)龋骸捌髽I(yè)和個(gè)人，海外遇事怎么辦”，《世界知識(shí)》，2008年第17期，第21頁(yè)。領(lǐng)事保護(hù)中的這種不當(dāng)行為和非法要求的大量出現(xiàn)，有著多方面的原因。

其一，從公民認(rèn)知角度而言，許多領(lǐng)事事件的發(fā)生與公民相應(yīng)的法規(guī)以及領(lǐng)事保護(hù)認(rèn)知有著重要關(guān)聯(lián)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2012年發(fā)生的多起中國(guó)海外公民出入境受阻事件，大部分均是其自身原因所致。這與其對(duì)東道國(guó)相關(guān)法規(guī)的不了解，違反規(guī)定或丟失護(hù)照等必需證件、手續(xù)不完備等有著重要關(guān)系。*鄭向敏，謝朝武主編：《中國(guó)旅游安全報(bào)告(2013)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第299頁(yè)。2013年仍是如此，很多出境游客因?yàn)椤斑`法攜帶動(dòng)植物、礦石、藥物和超過規(guī)定數(shù)額的現(xiàn)金，過境手續(xù)不全及逾期停留”等因素而導(dǎo)致出入境受阻事件頻發(fā)。*鄭向敏，謝朝武主編：《中國(guó)旅游安全報(bào)告(2014)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第384頁(yè)。對(duì)于 2014年所發(fā)生的領(lǐng)事保護(hù)案件，很多都是由于中國(guó)公民自身的不合法、不文明或不理智等因素所導(dǎo)致的。*“外交部：2014年處理重大領(lǐng)保案件100多起”，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/10/c_127481057.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年8月19日)

其二，部分公民受人權(quán)因素的影響，不斷提升領(lǐng)事保護(hù)的期望與要求。根據(jù)筆者的訪談與問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)很多人對(duì)領(lǐng)事保護(hù)的職責(zé)與范圍等都缺乏明確的認(rèn)識(shí)，有些人在西方人權(quán)意識(shí)與實(shí)踐的影響下甚至認(rèn)可“領(lǐng)事裁判權(quán)”，認(rèn)為政府為了“領(lǐng)事保護(hù)”可以干涉他國(guó)主權(quán)。結(jié)合海外中國(guó)公民的一些具體表現(xiàn)來看，過度維權(quán)的事件也時(shí)有發(fā)生，如中國(guó)游客大鬧肯尼亞和曼谷機(jī)場(chǎng)等。2012年4月，中國(guó)外交部領(lǐng)事司副司長(zhǎng)郭少春在廣州舉辦的關(guān)于“海外安全文明”的專題講座上指出，有些公民對(duì)政府在領(lǐng)事保護(hù)上的期待和要求過高，甚至還提出了許多不合理要求。*“外交部副司長(zhǎng)：部分海外公民對(duì)政府提無理要求”，http://news.163.com/12/0425/09/7VU7P7JF0001124J.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年8月19日)而在2015年2月，領(lǐng)事司司長(zhǎng)黃屏也指出，外交部專門啟動(dòng)的全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心在其接到的來電中，有些要求則明顯超出了領(lǐng)事保護(hù)的范圍。*“外交部：2014年處理重大領(lǐng)保案件100多起”，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/10/c_127481057.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年8月19日)

其三，相應(yīng)的領(lǐng)事保護(hù)宣傳和教育仍然不足。目前中國(guó)已在領(lǐng)事保護(hù)宣傳教育上做出了較多的努力，如中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和學(xué)校等通過多種媒介方式進(jìn)行了多方面的嘗試。針對(duì)中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的超大規(guī)模而言，這種宣傳教育仍局限在較小的范圍之內(nèi)。外交部領(lǐng)事司曾推出過“領(lǐng)事直通車”用戶需求的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，結(jié)合其中第10題“您是否接受過專門的海外安全旅行及文明旅行知識(shí)教育”的調(diào)查結(jié)果來看，只有19.19%的中國(guó)公民表示接受過專門的海外安全旅行與文明旅行等方面的教育，*統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源于中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)“領(lǐng)事直通車”微信開展2015年用戶需求網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，結(jié)果截止于2015年10月11日16點(diǎn)35分。而大多數(shù)公民均未曾接受過這方面的教育。這也會(huì)在一定程度上影響到海外安全事件的發(fā)生。

綜上而言，海外中國(guó)公民的這種不合理或不合法的主觀要求進(jìn)一步地推動(dòng)了領(lǐng)事保護(hù)需求的“無限”擴(kuò)大，這種無知、不當(dāng)和不法行為也導(dǎo)致了有限領(lǐng)事資源的大量浪費(fèi)。

第三，領(lǐng)事危機(jī)管理中依然存在著“輕預(yù)防預(yù)警和善后學(xué)習(xí)、重應(yīng)急處置”的特點(diǎn)。雖然近年來中國(guó)在領(lǐng)事保護(hù)中，尤其是在歷次的“撤僑”活動(dòng)中取得了舉世矚目的成就，但是這種大規(guī)模的側(cè)重于應(yīng)急處置的領(lǐng)事保護(hù)方式，很難得以可持續(xù)發(fā)展。以2011年利比亞撤僑為例，其應(yīng)急處置成效顯著，從合法性而言，既凸顯了人本性又獲得了國(guó)內(nèi)以及國(guó)際社會(huì)的多方支持、協(xié)作與贊譽(yù)；不過，從合理性而言，其投入和消耗也頗為巨大，這次撤僑“幾乎用盡了當(dāng)年的外交應(yīng)急預(yù)算”，*陳曉晨、張靜：“中國(guó)加大外交投入有多急迫”，http://www.yicai.com/news/2014/05/3873419.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年9月20日)這就很難應(yīng)對(duì)海外安全風(fēng)險(xiǎn)多點(diǎn)爆發(fā)或持續(xù)爆發(fā)的情況。

從領(lǐng)事危機(jī)管理的生命周期來看，它依然存在著“輕預(yù)防預(yù)警和善后學(xué)習(xí)、重應(yīng)急處置”的特點(diǎn)。在關(guān)于利比亞的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，只有中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司推出的《國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告》等將利比亞列為風(fēng)險(xiǎn)較高的國(guó)家。利比亞的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別被評(píng)定為9級(jí)中的第 7級(jí)。*夏莉萍：“從利比亞事件透析中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)”，《西亞非洲》，2011年第9期，第110頁(yè)。而外交部?jī)?nèi)部的《海外安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》(2010年版)中，并未將利比亞列為高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家。有的報(bào)告甚至指出，未來幾年，利比亞作為北非的一個(gè)政治穩(wěn)定和資源豐富的國(guó)家，將有利于投資。*鳳凰周刊編：《中國(guó)利益：中國(guó)與利益相關(guān)國(guó)家的風(fēng)云故事》，中國(guó)發(fā)展出版社，2013年，第412頁(yè)。2011年2月，利比亞危機(jī)發(fā)生時(shí)，中國(guó)政府和駐外使領(lǐng)館對(duì)于中資企業(yè)以及中國(guó)公民在利比亞的人員規(guī)模與分布情況等并不清楚。即使在撤僑前，也只有6000名中國(guó)公民在外交部進(jìn)行過官方登記。*夏莉萍：“中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制漸成熟”，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/10/c_126851330_2.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年2月5日)這與最終撤離的35860名中國(guó)公民相比，僅占其總數(shù)的16.7%。甚至在2月21日外交部制定的關(guān)于利比亞僑民的撤離預(yù)案中，對(duì)于在利中國(guó)公民究竟是2萬人還是3萬人都還不能確定。*何建明：《國(guó)家——2011·中國(guó)外交史上的空前行動(dòng)》，作家出版社，2012年，第13頁(yè)。國(guó)內(nèi)有關(guān)部門對(duì)于利比亞撤僑事件的評(píng)估，整體上呈現(xiàn)出的是對(duì)應(yīng)急處置的宏觀式贊譽(yù)和歌頌，基本缺乏對(duì)其危機(jī)管理生命周期的全階段評(píng)估與總結(jié)，尤其是對(duì)于善后教訓(xùn)總結(jié)方面更是較為忽視。

三、 中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)可持續(xù)發(fā)展路徑的構(gòu)建

第一，構(gòu)建常態(tài)化預(yù)防和預(yù)警引導(dǎo)機(jī)制。常態(tài)化預(yù)防是危機(jī)管理中成本最低的方法，是一種積極主動(dòng)、基礎(chǔ)長(zhǎng)遠(yuǎn)的化解手段。常態(tài)化預(yù)防需要日?，嵥楣ぷ鞯闹鸩椒e累，這就需要政府轉(zhuǎn)變政績(jī)觀和激勵(lì)機(jī)制，真正以人為本，推動(dòng)領(lǐng)事危機(jī)管理關(guān)口前移，做好常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、宣傳教育和危機(jī)演練等。其中，應(yīng)推動(dòng)出國(guó)及海外中國(guó)公民強(qiáng)制性登記，加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)的單項(xiàng)預(yù)案建設(shè)以及應(yīng)對(duì)演練等。

與此同時(shí)，對(duì)于領(lǐng)事危機(jī)，需要建立和完善監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，確立和優(yōu)化預(yù)警指標(biāo)體系，通過現(xiàn)代科技手段來收集相關(guān)信息，分析、評(píng)估和預(yù)判形勢(shì)走向，用明確的危機(jī)預(yù)警度向有關(guān)部門和社會(huì)公眾發(fā)出警報(bào)，對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)先控制和防范，以避免和防止危機(jī)的發(fā)生，或減輕危機(jī)發(fā)生所造成的危害。在中國(guó)領(lǐng)事危機(jī)預(yù)警和社會(huì)引導(dǎo)上，與2011年利比亞撤僑中的大規(guī)模應(yīng)急相比，2014年利比亞撤僑就是一個(gè)成功的例證。2014年5月份之前，當(dāng)時(shí)在利中國(guó)公民大約為2100人。由于利比亞局勢(shì)的惡化以及相應(yīng)的領(lǐng)事危機(jī)預(yù)警，一些中資企業(yè)和公民出于安全考慮，提升了危機(jī)管理意識(shí)，逐步從利比亞撤離。而到了7月30日，在利的中國(guó)公民只有約1100人了。*“危急時(shí)刻，祖國(guó)永遠(yuǎn)是你的依靠——駐利比亞中方人員撤離實(shí)錄”，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/03/c_1111914339.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年3月10日)由此可見，已有將近1000名在利中國(guó)公民在外交部和中國(guó)駐利比亞大使館發(fā)出“盡快撤離”預(yù)警之前自行撤離。

第二，進(jìn)一步完善和拓展“五位一體”的領(lǐng)事保護(hù)體系。中國(guó)傳統(tǒng)的領(lǐng)事保護(hù)方式仍處于“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的模式之下，集中于自上而下的國(guó)家力量和政府總動(dòng)員，較為缺乏橫向的社會(huì)參與。社會(huì)力量的參與，既可緩解危機(jī)在社會(huì)公眾中可能引起的副作用，使公眾了解真相，祛除恐慌；也可以降低政府危機(jī)治理的成本。*胡稅根等：《公共危機(jī)管理通論》，浙江大學(xué)出版社，2009年，第25頁(yè)。當(dāng)前，中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)格局和體制逐步從政府單一主導(dǎo)發(fā)展為中央、地方、駐外使領(lǐng)館和企業(yè)“四位一體”(2011年)，再到中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個(gè)人“五位一體”(2012年)*中華人民共和國(guó)外交部政策規(guī)劃司編：《中國(guó)外交2013版》，世界知識(shí)出版社，2013年，第60頁(yè)。的大領(lǐng)事格局和綜合保護(hù)體系。不過，在這種體系中，地方、企業(yè)和公民個(gè)人的主觀能動(dòng)性調(diào)動(dòng)得仍不夠充分，此外，還較為缺乏對(duì)媒體、社會(huì)組織以及(安保、救援、保險(xiǎn)等)市場(chǎng)等的關(guān)注和重視。

第三，推進(jìn)國(guó)際磋商與合作，加強(qiáng)涉外法律服務(wù)、領(lǐng)事保護(hù)和執(zhí)法保護(hù)的“創(chuàng)造性介入”?，F(xiàn)在的領(lǐng)事保護(hù)，更多的是一種間接保護(hù)與協(xié)助，并不能像近代史上的殖民主義國(guó)家那樣借助于直接的軍事侵略或領(lǐng)事裁判權(quán)來實(shí)施直接的“領(lǐng)事保護(hù)”。因此，領(lǐng)事保護(hù)中的國(guó)際合作非常重要。中國(guó)在許多領(lǐng)事保護(hù)事件中，尤其是在多次撤僑中，之所以能成功，其中一個(gè)重要的原因就是長(zhǎng)期堅(jiān)持的和平合作外交所帶來的“得道多助”與國(guó)際支持。*“中國(guó)撤離在利比亞人員行動(dòng)專題吹風(fēng)會(huì)在外交部舉行”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/lbdxal/cllbyzt_645685/t804199.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年3月10日)這樣的例子非常多，僅就希臘而言，它就分別于1997年、2006年、2011年、2014年先后四次協(xié)助中國(guó)從阿爾巴尼亞、黎巴嫩以及利比亞撤離海外公民。

2014年10月通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出，必須“加強(qiáng)涉外法律工作”。*“中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定”《人民日?qǐng)?bào)》，2014年10月29日，第1版。在海外中國(guó)公民的安全保護(hù)中，尤其是在針對(duì)海外中國(guó)公民的刑事犯罪和暴恐襲擊以及綁架劫持中，常規(guī)性的領(lǐng)事保護(hù)主要是提供一種間接性的提醒、督促與協(xié)助，難以對(duì)罪犯形成一種真正的懲戒和威懾，這就可能會(huì)引起此類事件的連續(xù)發(fā)生。而安全執(zhí)法保護(hù)，則“不僅是通過信息公告提醒公民，還包括從安全可能受損的預(yù)估到時(shí)、安全受損之時(shí)及安全受損之后的措施以及對(duì)犯罪人的告誡和懲處?！?張杰：《反恐國(guó)際警務(wù)合作：以上海合作組織地區(qū)合作為視角》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013年，第172頁(yè)。這種執(zhí)法保護(hù)可以起到一定的懲處和威懾作用。當(dāng)前，中國(guó)以警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的形式進(jìn)行一些相關(guān)的嘗試。與此同時(shí)，也應(yīng)不斷強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，切實(shí)維護(hù)海外中國(guó)公民的合法權(quán)益。

第四，加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)中的宣傳教育與主動(dòng)性學(xué)習(xí)。一方面，中國(guó)公民對(duì)領(lǐng)事保護(hù)的認(rèn)知還存在著較大的不足，受西方人權(quán)觀念等的影響較大；另一方面，中國(guó)相應(yīng)的領(lǐng)事保護(hù)宣傳教育還較欠缺。因此，必須針對(duì)西方人權(quán)觀念的影響與民眾的領(lǐng)事保護(hù)認(rèn)知大力進(jìn)行宣傳教育，讓公民明白領(lǐng)事保護(hù)不是萬能的，領(lǐng)事資源是必須合法使用的。

領(lǐng)事保護(hù)不僅是一個(gè)預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置的過程，也是一個(gè)總結(jié)學(xué)習(xí)與不斷提升的過程。領(lǐng)事危機(jī)管理的評(píng)估學(xué)習(xí)機(jī)制既包括危機(jī)發(fā)生和應(yīng)對(duì)過程中的評(píng)估學(xué)習(xí)，也包括危機(jī)應(yīng)對(duì)結(jié)束后的評(píng)估學(xué)習(xí)。不過，其重點(diǎn)還是在于應(yīng)急處置結(jié)束后的評(píng)估學(xué)習(xí)。在領(lǐng)事保護(hù)中，除了開展相應(yīng)的評(píng)估學(xué)習(xí)之外，中國(guó)外交部門也應(yīng)考慮如何與專門的學(xué)術(shù)和研究機(jī)構(gòu)或其他國(guó)家之間進(jìn)行定期的學(xué)習(xí)和交流，從而使領(lǐng)事保護(hù)學(xué)習(xí)成為一種前瞻性的、制度化的安排?！?/p>

(責(zé)任編輯：吳興佐)

* 國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)能力建設(shè)研究”〔12CGJ003〕的階段性成果