西方公共治理理論體系的構(gòu)建及對(duì)我國(guó)的啟示

韓兆柱，翟文康

(1.燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004；2.廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

西方公共治理理論體系的構(gòu)建及對(duì)我國(guó)的啟示

韓兆柱1，翟文康2

(1.燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004；2.廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

西方公共治理的五大前沿理論有共性也有差異，這種差異性并非是對(duì)立之存在，而是互補(bǔ)之存在。新公共服務(wù)理論在理念層面上，突出服務(wù)理念；網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論在治理結(jié)構(gòu)方面，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；整體性治理理論在治理方式方面，提倡整合或合作的治理方式；數(shù)字治理理論在治理工具方面，主張大數(shù)據(jù)技術(shù)或智能化治理；公共價(jià)值管理理論在治理目標(biāo)或使命方面，認(rèn)為創(chuàng)造公共價(jià)值將是未來(lái)的方向。因此，我們應(yīng)將治理的理念、結(jié)構(gòu)、方式、工具、使命等層面的優(yōu)勢(shì)整合起來(lái)，構(gòu)建西方公共治理理論體系，發(fā)揮出整體優(yōu)勢(shì)，理論群優(yōu)勢(shì)。這一理論體系的構(gòu)建既能反觀我國(guó)當(dāng)前的治理背景、設(shè)計(jì)出合理的治理方案，又能在理念、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、工具、目標(biāo)層面啟發(fā)我國(guó)國(guó)家治理體系構(gòu)建。

公共治理；西方公共治理前沿理論；理論體系

一、西方公共治理前沿理論的產(chǎn)生與變革

歷史是按照時(shí)間脈絡(luò)發(fā)展的，具有繼承性，公共行政學(xué)理論也是如此，它的演進(jìn)就是一部承上啟下的變革史。就西方公共治理五大前沿理論而言，它們的產(chǎn)生有其特殊的背景，每個(gè)理論也有一個(gè)變革過(guò)程。

(一)西方公共治理理論產(chǎn)生的背景

1.社會(huì)轉(zhuǎn)型背景：全球化、后工業(yè)化

社會(huì)的轉(zhuǎn)型意味著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和治理方案的轉(zhuǎn)變，新型社會(huì)形態(tài)的到來(lái)需要一種新型的治理方案，西方公共治理前沿理論的產(chǎn)生正是在這種社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下應(yīng)運(yùn)而生的。關(guān)于社會(huì)形態(tài)及其變遷，丹尼爾·貝爾提出了前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、后工業(yè)社會(huì)三種形態(tài)，而筆者認(rèn)為，目前我們正處于工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)變遷的時(shí)代，即處于一種后工業(yè)化進(jìn)程中。從管理方式上來(lái)看，是從統(tǒng)治向管理再向治理的轉(zhuǎn)變過(guò)程，“導(dǎo)致人類政治生活從統(tǒng)治走向治理的因素?zé)o疑是多種多樣的，經(jīng)濟(jì)全球化是其中最重要的因素之一”[1]，因此，從社會(huì)轉(zhuǎn)型的角度觀察，構(gòu)成西方公共治理前沿理論興起的背景正是全球化與后工業(yè)化。全球化、后工業(yè)化導(dǎo)致了我們的社會(huì)多種元素的變化，對(duì)社會(huì)治理方案的創(chuàng)新帶來(lái)了挑戰(zhàn)、提出了新要求。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨是一種挑戰(zhàn)，它是指人與自然、人與人的關(guān)系都處于風(fēng)險(xiǎn)之中，生態(tài)問(wèn)題、自然災(zāi)害的頻發(fā)的原因中人為因素增多，導(dǎo)致人類所生活的自然帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)；傳統(tǒng)的控制、管制模式壓抑人性，人與人的關(guān)系復(fù)雜化，利益多元化，聯(lián)系緊密化導(dǎo)致人類之間的關(guān)系敏感化，風(fēng)險(xiǎn)因子增加。這種挑戰(zhàn)告訴我們，一種新型的治理理念必然呼之欲出，即服務(wù)的理念。服務(wù)導(dǎo)向的社會(huì)治理方案能夠重建人與自然、人與人之間的關(guān)系，降低這種風(fēng)險(xiǎn)。從理論形態(tài)上看，標(biāo)志著開放、復(fù)雜理論的到來(lái)，正如埃德加·莫蘭講到，“對(duì)人類的一個(gè)封閉的、片段的和簡(jiǎn)化的理論的喪鐘敲響了，而一個(gè)開放的、多方面的和復(fù)雜的理論時(shí)代開始了”[2]，由此可見，單一、封閉的理論已經(jīng)不適應(yīng)這個(gè)社會(huì)，傳統(tǒng)公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論只能在過(guò)去屬于它們的那個(gè)時(shí)代起作用，社會(huì)轉(zhuǎn)型呼吁多元的、復(fù)雜的理論，即社會(huì)治理理論體系的構(gòu)建是趨勢(shì)。總之，在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，社會(huì)在轉(zhuǎn)型，社會(huì)元素在變遷，是從單一到多元、簡(jiǎn)單到復(fù)雜、穩(wěn)定到不確定性、秩序到無(wú)序、可預(yù)測(cè)性到不可預(yù)測(cè)性的變化，這種轉(zhuǎn)變催生著新的社會(huì)治理方案的建構(gòu)，所激蕩出來(lái)的是服務(wù)理念和公共治理理論體系的構(gòu)建。

2.時(shí)代背景：治理時(shí)代

20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予了governance新的內(nèi)涵，超越了“統(tǒng)治”的含義，意味著一種新的統(tǒng)治方式產(chǎn)生。在西方，以詹姆斯·羅西瑙、羅伯特·羅茨、格里·斯托克為代表的學(xué)者掀起了一場(chǎng)新治理運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)浩浩蕩蕩的運(yùn)動(dòng)席卷了全球，我國(guó)以俞可平、毛壽龍、陳振明為代表。從公共管理學(xué)科角度看，這場(chǎng)不同于“統(tǒng)治”“管理”的新治理運(yùn)動(dòng)標(biāo)志著治理時(shí)代的到來(lái)。這種新穎的治理思路為公共管理輸入了新鮮的血液，治理不同于新公共管理，不是分權(quán)而是授權(quán)。新公共管理所倡導(dǎo)的分權(quán)，更多的是在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)的權(quán)力下放，而不是賦予公民以權(quán)利。在這種背景下，治理不會(huì)再讓行政官僚從事和把持每一件事情，它倡導(dǎo)更多的組織參與公共事務(wù)管理，而不是強(qiáng)制推行。這種新理念的基礎(chǔ)在于社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)狀、組織結(jié)構(gòu)的非官僚化。因此，治理時(shí)代的典型特征就是網(wǎng)絡(luò)化，網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)不同于傳統(tǒng)的官僚制，在新的社會(huì)中“官僚制變成一個(gè)巨大的機(jī)器，緩慢且笨重地在最初確定的方向上蹣跚前行。它仍然提供服務(wù)，或許數(shù)量與質(zhì)量都不錯(cuò)。但其動(dòng)作的速度與靈活性卻在逐步下降”[3]。官僚制變得僵化、呆板與低效，它不再適應(yīng)新型的社會(huì)，一種更加靈活的組織結(jié)構(gòu)呼之欲出，即網(wǎng)絡(luò)化組織。網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)的來(lái)臨是基于治理主體的多元化，政府不再具有唯一性，第三部門、公民逐步參與到政治生活中，政府與社會(huì)關(guān)系合作化；私營(yíng)企業(yè)也承擔(dān)著政府無(wú)法單獨(dú)履行的職能，政府與市場(chǎng)關(guān)系合同化。治理主體的多元性為社會(huì)治理吹來(lái)了新風(fēng)，使得治理理念多樣化，服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、合作、大數(shù)據(jù)、公共價(jià)值成為治理時(shí)代的主題；治理目標(biāo)多元化，3E、公共服務(wù)、公共利益、公共價(jià)值成為治理追求的目標(biāo)；治理方式非競(jìng)爭(zhēng)性，信任、協(xié)調(diào)、整合、合作成為趨勢(shì)。因此，治理時(shí)代的到來(lái)為公共治理輸入了多樣元素，其中基于網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)構(gòu)建新治理方案意義最大。

3.現(xiàn)實(shí)背景：政府改革的需要

西方公共治理前沿理論是在問(wèn)題導(dǎo)向的思路下產(chǎn)生的，因此西方的公共管理關(guān)注現(xiàn)實(shí)，特別是針對(duì)政府改革的需要而作出變革。筆者回顧英國(guó)政府從20世紀(jì)80年代至今的政府改革，大致經(jīng)歷了從競(jìng)爭(zhēng)政府走向合作政府，再走向整體政府的過(guò)程。撒切爾夫人改革以引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)為手段，來(lái)提高政府效率，包括績(jī)效評(píng)估、合同出租、雷納評(píng)審等措施，但是“撒切爾時(shí)期的行政改革在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)卻忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，帶來(lái)了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”[4]。布萊爾政府上臺(tái)后首要問(wèn)題就是處理撒切爾夫人改革留下的這種碎片化問(wèn)題“遺產(chǎn)”，為此，新工黨政府在1999年《現(xiàn)代化政府白皮書》中提出要在10年內(nèi)打造一個(gè)更加側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、合作與有效的信息時(shí)代政府，即為取代競(jìng)爭(zhēng)政府的新型合作政府。合作政府在政策制定、高質(zhì)量高回應(yīng)的公共服務(wù)輸出、具有倫理精神的公務(wù)員體系、信息技術(shù)應(yīng)用等方面取得進(jìn)步，但是由于英國(guó)傳統(tǒng)的政治體制的原因，合作常常流于形式，因此，英國(guó)政府提出了更理想化的整體政府建設(shè)目標(biāo)。在整體政府建設(shè)中，更加深化合作、整合的理念，構(gòu)建新型責(zé)任機(jī)制，廣泛地應(yīng)用信息技術(shù)。因此，為了達(dá)成整體政府建成的目標(biāo)，作為長(zhǎng)期關(guān)注英國(guó)政府改革的研究者?？怂梗岢隽苏w性治理理論，用以指導(dǎo)英國(guó)政府下一步的改革。筆者回顧了20世紀(jì)80年代以來(lái)美國(guó)政府的改革，大致經(jīng)歷了里根政府的公共服務(wù)市場(chǎng)化、放松規(guī)制改革，克林頓政府的重塑政府運(yùn)動(dòng)和政府間的分權(quán)改革?？傮w而言，20世紀(jì)80年代的美國(guó)政府改革是一種趨向于市場(chǎng)化、私有化、分權(quán)化的改革，這種改革雖有助于政府管理效率的提高、財(cái)政壓力的減輕，但也導(dǎo)致了許多問(wèn)題。如：掌舵型政府忘記了誰(shuí)擁有這艘船，私有化政府忘卻了作為公共部門的政府的公共責(zé)任，競(jìng)爭(zhēng)型政府造成了碎片化問(wèn)題，放松規(guī)制的政府破壞了基本規(guī)范和法定程序，結(jié)果型政府忽略了公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價(jià)值，顧客導(dǎo)向的政府損害了公民權(quán)利，企業(yè)型政府放棄了公共價(jià)值的創(chuàng)造、而去盈利，分權(quán)化政府導(dǎo)致職能的分散化、地方主義、加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，市場(chǎng)化政府忽視了價(jià)值理性。因此，為克服美國(guó)20世紀(jì)80年代以來(lái)市場(chǎng)化、管理主義的政府改革運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的弊端，一種提倡公民權(quán)、參與治理、公共責(zé)任，促進(jìn)公共服務(wù)尊嚴(yán)與價(jià)值，創(chuàng)造公共價(jià)值的理論呼之欲出，這類理論在工具理性的基礎(chǔ)上，更加重視價(jià)值理論。

4.技術(shù)背景：信息技術(shù)的發(fā)展

信息技術(shù)的發(fā)展、新技術(shù)革命引起了政府在運(yùn)行機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、政府制度、行為模式上發(fā)生了變革，作為社會(huì)治理的主導(dǎo)性力量，政府各方面的變革也將帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)治理體系與治理方式的變革，信息技術(shù)逐漸融入到新治理中，信息技術(shù)與治理的結(jié)合是一個(gè)新的趨勢(shì)。在運(yùn)行機(jī)制方面，信息技術(shù)出現(xiàn)使得傳統(tǒng)紙質(zhì)自上而下的運(yùn)行方式落伍，信息技術(shù)使得政府、組織和公民之間的溝通變得暢快、密切，運(yùn)行機(jī)制多樣化；在組織結(jié)構(gòu)方面，信息技術(shù)的發(fā)展打破了傳統(tǒng)的官僚制，橫縱結(jié)合、斜向溝通、跨部門聯(lián)系成為可能，整個(gè)治理主體構(gòu)成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)；在政府制度方面，“因特網(wǎng)引發(fā)的制度重組標(biāo)志著……政府制度轉(zhuǎn)型的開始”[5]；在行為模式方面，美國(guó)學(xué)者哈拉爾認(rèn)為，信息技術(shù)帶來(lái)了組織行為模式的變革，“各種機(jī)構(gòu)將不再是在一個(gè)固定地點(diǎn)工作的人員的分散的集合體，而是聯(lián)系從事大量經(jīng)濟(jì)和社會(huì)交往的人的不穩(wěn)定的通信網(wǎng)絡(luò)……信息是把一個(gè)社會(huì)結(jié)合在一起的看不見的紐帶帶，所以這種新技術(shù)具有明顯地改變我們的現(xiàn)實(shí)感和加速所有其他形式社會(huì)變革的力量”[6]。信息技術(shù)成為了一場(chǎng)新的社會(huì)革命的“引信”。另外，信息技術(shù)與政府管理結(jié)合密切，鄧力維認(rèn)為，信息技術(shù)對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)、政府任務(wù)和公共管理改革、政策變革產(chǎn)生了較大影響[7]17-57，使得政府的管理走向了數(shù)字化變革之路。

5.學(xué)術(shù)背景：新公共管理理論的式微

西方公共治理前沿理論的產(chǎn)生也有其特定的學(xué)術(shù)背景，新公共管理理論作為20世紀(jì)70年代興起的主導(dǎo)性理論，在指導(dǎo)政府改革、公共管理實(shí)踐方面的確起到了中流砥柱的作用，但是經(jīng)過(guò)實(shí)踐的發(fā)展，該理論也出現(xiàn)了這樣或那樣的問(wèn)題，新公共管理理論不足之處顯現(xiàn)出來(lái)，遭到了許多學(xué)者的批評(píng)，新公共管理理論逐漸式微。新公共管理理論是倡導(dǎo)市場(chǎng)化、私有化的，在這一方面，英國(guó)格林沃德等學(xué)者從公共責(zé)任、公平、合法性和多樣性四個(gè)方面論證公共部門與私人部門之間的差別，指出不能照搬私人部門的管理方式[8]。公共部門與私人部門是有區(qū)別的，市場(chǎng)化與應(yīng)用私人部門管理經(jīng)驗(yàn)可能導(dǎo)致公共部門忘掉自己的使命，喪失公共性。在管理主義傾向的治理目標(biāo)方面，美國(guó)學(xué)者英格拉姆批判新公共管理理論片面追求效率目標(biāo)并指出，“最重要的一條是，對(duì)許多公共組織來(lái)說(shuō)，效率不是追求的唯一目的，還存在其他目標(biāo)”[9]，公平、公共責(zé)任、公共利益、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、公共價(jià)值應(yīng)當(dāng)是公共組織所追求的目標(biāo)。由此可見，新公共管理理論在價(jià)值取向、管理主義傾向的各種措施等方面已經(jīng)出現(xiàn)問(wèn)題，鄧力維甚至指出，新公共管理已壽終正寢[10]。在學(xué)術(shù)研究上，需要新的公共管理理論來(lái)糾正新公共管理理論的弊端，正在此時(shí)，以登哈特夫婦、斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯、佩里·?？怂?、帕卻克·鄧力維、馬克·穆爾為代表的一批關(guān)注現(xiàn)實(shí)、富有創(chuàng)新力的學(xué)者，提出了新的公共治理理論。

(二)西方公共治理前沿理論的變革過(guò)程

由于社會(huì)的日益復(fù)雜化，公共管理的理論與實(shí)踐并不能簡(jiǎn)單統(tǒng)一化，一方治百病的模式早已失效。為了應(yīng)對(duì)社會(huì)的高度復(fù)雜性與不確定性，公共管理理論必須具有針對(duì)性、多樣化。西方公共治理五大前沿理論中的每一個(gè)理論都是針對(duì)公共治理中的某一方面而作出的變革，我們考察其變革過(guò)程，有助于融合五大理論，構(gòu)建公共治理理論體系。

新公共服務(wù)理論是針對(duì)新公共管理理論偏重于工具理性而作出的變革。新公共服務(wù)理論的目的是為了“促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價(jià)值，將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀”[11]17-18。新公共管理理論使得掌舵、市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)、顧客、分權(quán)、績(jī)效、私有化等詞匯或理念在公共部門流行開來(lái)，這也表明了公共部門在公共管理過(guò)程中的價(jià)值取向，嚴(yán)重?fù)p害了民主、公平、公民權(quán)。針對(duì)新公共管理過(guò)分強(qiáng)調(diào)工具理性的情況，新公共服務(wù)理論應(yīng)當(dāng)作出變革，呼吁偏向于價(jià)值理性的價(jià)值觀，并要促進(jìn)民主、公民權(quán)、公共利益、公共服務(wù)等價(jià)值觀流行開來(lái)。正如登哈特夫婦所言，“我們希望像‘民主’、‘公民’、和‘自豪’這樣的語(yǔ)詞不僅在我們的言語(yǔ)中而且在我們的行為中都要比像‘市場(chǎng)’、‘競(jìng)爭(zhēng)’和‘顧客’這樣的語(yǔ)詞更加流行”[11]18。網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論是為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)而作出的變革。網(wǎng)絡(luò)(化)治理是基于官僚制組織向網(wǎng)絡(luò)組織的轉(zhuǎn)變，“靠命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營(yíng)模式維系起來(lái)的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問(wèn)題”[12]。因此，一種靈活的、反應(yīng)迅速的網(wǎng)絡(luò)組織誕生，“網(wǎng)絡(luò)組織是指一群地位平等的‘節(jié)點(diǎn)’依靠共同目標(biāo)或興趣而自發(fā)地聚合起來(lái)的組織。這種組織以平等、開放、分權(quán)為特征”[13]。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)組織的出現(xiàn)也迫切需要一種相適應(yīng)的社會(huì)治理方案的構(gòu)建，網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論正是為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)組織而進(jìn)行的變革。整體性治理理論是為應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性政府的問(wèn)題而作出的變革。產(chǎn)生于英國(guó)的整體性治理理論植根于英國(guó)政府的改革，自撒切爾夫人改革以來(lái)，經(jīng)歷了梅杰政府、布萊爾政府，政府改革的脈絡(luò)呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性政府向合作政府，再向整體政府的變革，整體性治理理論正是對(duì)英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性政府改革的反思，而構(gòu)建的一種治理理論或模式。數(shù)字治理理論是應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代的來(lái)臨而作出的變革?！霸谛畔⒓夹g(shù)的影響下，公共部門的技術(shù)變革和組織變革相繼進(jìn)行，最終導(dǎo)致政府部門和市民社會(huì)關(guān)系的重新建構(gòu)。技術(shù)、組織、關(guān)系和行為的再造呼喚全新的管理模式的出現(xiàn)，這種新的管理模式就是數(shù)字時(shí)代的治理”[14]。數(shù)字治理相對(duì)于其他公共治理前沿理論而言，其特殊性在于信息技術(shù)在政府管理中的應(yīng)用。公共價(jià)值管理理論是傳統(tǒng)墨守成規(guī)的管理所進(jìn)行的變革?！皞鹘y(tǒng)公共管理的特點(diǎn)，是上級(jí)對(duì)公共組織的職能和運(yùn)行方式等已作出明確的規(guī)定，所以管理者的職責(zé)主要是遵守這些規(guī)定，維持并改善組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，而不是進(jìn)行足以改變組織的角色和價(jià)值的創(chuàng)新”[15]7。為此，公共價(jià)值管理主張公共管理者應(yīng)當(dāng)像戰(zhàn)略家一樣關(guān)注組織的內(nèi)外部環(huán)境變化，尋求并創(chuàng)造公共價(jià)值，而不僅僅是維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)。

綜上所述，筆者梳理了西方公共治理五大前沿理論的變革歷程，每一理論的變革都側(cè)重在不同的方面，有其特性。新公共服務(wù)理論的變革側(cè)重于在治理理念上，由管理走向服務(wù)；網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論的變革側(cè)重在治理結(jié)構(gòu)上，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)組織的出現(xiàn)改變了傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，需要一種新穎的治理理論，基于網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)(網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、組織)的治理理論；整體性治理理論的變革側(cè)重于治理方式上，英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性政府的改革是借鑒市場(chǎng)機(jī)制，采取競(jìng)爭(zhēng)的方式，后來(lái)轉(zhuǎn)向合作政府、整體政府的改革是基于合作的方式；數(shù)字治理理論的變革側(cè)重于治理工具上，數(shù)字時(shí)代的治理強(qiáng)調(diào)政府的治理要結(jié)合信息技術(shù)、應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的治理；公共價(jià)值管理理論的變革側(cè)重于治理使命上，公共組織由按照規(guī)章制度按部就班地維持好組織運(yùn)轉(zhuǎn)，變革為根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化創(chuàng)造公共價(jià)值，即公共組織或公共管理者的使命就是創(chuàng)造公共價(jià)值。因此，西方公共治理五大前沿理論在治理理念、結(jié)構(gòu)、方式、工具、使命上的不同傾向的變革表明五大理論是互補(bǔ)的，是能夠融合在一起構(gòu)建公共治理理論體系的。

二、西方公共治理理論體系的構(gòu)建

為什么要構(gòu)建西方公共治理理論體系？其一是西方公共治理五大前沿理論之間的互補(bǔ)性、整合性，我們要發(fā)揮理論群優(yōu)勢(shì)。西方公共治理的五大前沿理論有共性也有差異，這種差異性并非是對(duì)立之存在，而是互補(bǔ)之存在。五大理論都有其自身的優(yōu)越之處，比如，新公共服務(wù)理論在優(yōu)化公共服務(wù)方面，網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論在網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)方面，整體性治理理論在整合或合作的治理方式方面，數(shù)字治理理論在大數(shù)據(jù)的治理工具方面，公共價(jià)值管理理論在公共價(jià)值的創(chuàng)造方面，都具有一定的前沿性。因此，我們?cè)谘芯课鞣焦仓卫砬把乩碚摰臅r(shí)候，應(yīng)當(dāng)具有整合思維，構(gòu)建西方公共治理理論體系，發(fā)揮出整體優(yōu)勢(shì)，理論群優(yōu)勢(shì)。其二是社會(huì)的高度復(fù)雜性。莫蘭認(rèn)為，社會(huì)的“高度復(fù)雜性表現(xiàn)在它們同時(shí)是無(wú)中心的(也就是說(shuō)以無(wú)政府的方式通過(guò)自發(fā)的相互作用運(yùn)轉(zhuǎn))、多中心的(即擁有幾個(gè)控制和組織的中心)和一中心的(即同時(shí)還有一個(gè)最高的決策中心)”[16]。社會(huì)的高度復(fù)雜性表現(xiàn)為多中心、多樣性、多元性，社會(huì)背景的高度復(fù)雜與高度不確定性使得在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的社會(huì)治理方案也必然是一個(gè)復(fù)雜的體系，單一化的理論難以解決所有的問(wèn)題，某一理論職能解決一個(gè)方面的問(wèn)題，主導(dǎo)性力量將會(huì)消失，隨之產(chǎn)生的將是相互依存、相互合作的理論，應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜性的環(huán)境與問(wèn)題，我們需要將西方公共治理五大前沿理論結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建理論體系，以應(yīng)對(duì)多樣性的問(wèn)題。

(一)服務(wù)導(dǎo)向的治理理念

新公共服務(wù)理論使得公共服務(wù)一詞流行開來(lái)，為公共治理理論體系輸送了“服務(wù)”的治理理念。“新公共服務(wù)是關(guān)于公共行政在將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論”[17]。新公共服務(wù)理論在公共服務(wù)理性、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、公共利益、共同領(lǐng)導(dǎo)、公務(wù)員角色、執(zhí)行、公共責(zé)任等方面的治理理念值得借鑒。在服務(wù)動(dòng)機(jī)方面，傳統(tǒng)公共行政利用控制來(lái)實(shí)現(xiàn)效率、新公共管理利用激勵(lì)來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)率、而新公共服務(wù)尊重公共服務(wù)理想，新公共服務(wù)關(guān)于人的假定和服務(wù)動(dòng)機(jī)不同于傳統(tǒng)公共行政和新公共管理，公務(wù)員是以民主的理想和對(duì)他人的服務(wù)為動(dòng)機(jī)。在服務(wù)對(duì)象方面，傳統(tǒng)公共行政是為當(dāng)事人服務(wù)的、新公共管理是令顧客滿意的、而新公共服務(wù)為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，“公民被描述為在一個(gè)更廣大社區(qū)環(huán)境中權(quán)利的享有者和責(zé)任的承擔(dān)著。顧客則不同，因?yàn)轭櫩筒](méi)有共同的目的，相反，他們?cè)噲D使其自己的個(gè)人利益盡可能地充分實(shí)現(xiàn)”[18]。在對(duì)公共利益的認(rèn)知方面，傳統(tǒng)公共行政認(rèn)為公共利益是從政治上加以界定并且由法律來(lái)表述的、新公共管理認(rèn)為公共利益代表著個(gè)人利益的聚合、新公共服務(wù)認(rèn)為公共利益是就共同價(jià)值觀進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果。在領(lǐng)導(dǎo)方式方面，傳統(tǒng)公共行政主張通過(guò)一個(gè)層級(jí)節(jié)制的官僚體系進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、新公共管理主張利用企業(yè)家精神改革公共部門、而新公共服務(wù)主張共同領(lǐng)導(dǎo)，新公共服務(wù)尊重公民權(quán)并以給公民授權(quán)的方式共享權(quán)力、共同領(lǐng)導(dǎo)提供服務(wù)。在公務(wù)員角色方面，傳統(tǒng)公共行政主張公務(wù)員只負(fù)責(zé)執(zhí)行政策、保持價(jià)值中立，新公共管理主張公務(wù)員應(yīng)當(dāng)發(fā)揮催化劑作用、釋放市場(chǎng)力量，新公共服務(wù)認(rèn)為公務(wù)員應(yīng)當(dāng)表達(dá)公民需求、鼓勵(lì)公民參與治理。在執(zhí)行與責(zé)任的問(wèn)題上，新公共服務(wù)認(rèn)為，“為了實(shí)現(xiàn)集體意識(shí)，下一步就是要規(guī)定角色和責(zé)任并且要為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而確立具體的行動(dòng)步驟。而且，這一計(jì)劃不僅僅是要確立一種遠(yuǎn)見，然后再把它交給政府官員去執(zhí)行，而是使所有相關(guān)各方都共同參與到執(zhí)行過(guò)程”[19]。這樣能夠激發(fā)公民自豪感與責(zé)任感。

(二)網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)向的治理結(jié)構(gòu)

作為基于網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)而建構(gòu)治理方案的理論，網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論實(shí)現(xiàn)了靈活、有效的治理，為公共治理理論體系輸送了“網(wǎng)絡(luò)”的治理結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)包括三個(gè)最基本的內(nèi)容：“(1)網(wǎng)絡(luò)是由各種各樣的行動(dòng)者構(gòu)成的，每個(gè)行動(dòng)者都有自己的目標(biāo)，且在地位上是平等的；(2)網(wǎng)絡(luò)之所以存在是因?yàn)樾袆?dòng)者之間的相互依賴；(3)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者采取合作的策略活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)”[20]。在網(wǎng)絡(luò)狀的治理結(jié)構(gòu)中，治理主體由單中心走向多中心，網(wǎng)絡(luò)(化)治理“通過(guò)多國(guó)之間、多種行為體之間的協(xié)調(diào)、溝通與達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而通過(guò)集體行為的方式促成多領(lǐng)域合作，已成為當(dāng)今世界政治的主流”[21]。政府不再是唯一的治理主體。在組織機(jī)構(gòu)方面，科層制問(wèn)題百出，難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，奧斯本、蓋布勒認(rèn)為，“這種在工業(yè)時(shí)代發(fā)展起來(lái)的政府機(jī)構(gòu)，具有遲緩、集權(quán)的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度，并且具有層級(jí)節(jié)制的指揮鏈，因而它們已經(jīng)不能再有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了”[22]。因此，一種適應(yīng)多元主體的、靈活的、關(guān)注外部環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)由此誕生。在科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)過(guò)程中，伴隨著治理主體的多元化，中心-邊緣結(jié)構(gòu)逐漸弱化，代之而起的是實(shí)力均衡的主體，等級(jí)關(guān)系逐步轉(zhuǎn)為平等關(guān)系，各大治理主體都可參與治理并發(fā)揮作用。在網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)中，傳統(tǒng)的自上而下科層制所形成的下級(jí)對(duì)上級(jí)的依賴逐步變遷為多元主體之間的相互依賴。因此，網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論為公共治理理論體系輸送了網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，使得治理主體由單中心轉(zhuǎn)向多中心，組織機(jī)構(gòu)由科層制轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)制，主體關(guān)系由等級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)向平等關(guān)系、單向依賴轉(zhuǎn)向相互依賴。

(三)合作導(dǎo)向的治理方式

英國(guó)政府于1999年出版的《現(xiàn)代化政府白皮書》提出以“合作政府”為核心理念推行行政改革，“這種合作特征的取向在政策制定、公共服務(wù)輸出、公務(wù)員系統(tǒng)改革以及信息技術(shù)方面都有所體現(xiàn)”[23]。基于英國(guó)政府改革現(xiàn)狀，即合作政府而構(gòu)建的社會(huì)治理理論——整體性治理理論為公共治理理論體系輸送了“合作”的治理方式，在公共治理理論體系中，網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)為合作治理提供了支撐。首先網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)使得合作成為可能，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)改變了社會(huì)的空間結(jié)構(gòu)，不再受到空間地域的限制，可以隨時(shí)聯(lián)絡(luò)與聯(lián)合，網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)消融了組織邊界，溝通加強(qiáng)，主體間的相互依賴派生出合作的需求。社會(huì)的高度復(fù)雜性使得合作成為主導(dǎo)的社會(huì)治理方式，問(wèn)題的棘手化、治理主體的資源有限性迫使通過(guò)合作共享資源，實(shí)現(xiàn)治理最優(yōu)化。合作導(dǎo)向的治理方式逐步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)治、管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，碎片治理向協(xié)作治理的轉(zhuǎn)變，分散治理向整合治理的轉(zhuǎn)變，競(jìng)爭(zhēng)治理向合作治理的轉(zhuǎn)變。

(四)數(shù)字導(dǎo)向的治理工具

數(shù)字化變革是這個(gè)時(shí)代的典型特征之一，結(jié)合時(shí)代背景而構(gòu)建的數(shù)字治理理論為社會(huì)治理提供了新的治理思路，特別是在信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等治理工具的應(yīng)用上值得借鑒，它為公共治理理論體系輸送了“數(shù)字化”的治理工具。信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)我們的生產(chǎn)與生活產(chǎn)生了巨大影響，它在經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)用極大地方便了我們的消費(fèi)，如網(wǎng)上購(gòu)物、電子消費(fèi)等；它在文化中的應(yīng)用極大地促進(jìn)了文化的傳播與交流，如網(wǎng)上閱讀、網(wǎng)絡(luò)文化等。政府作為社會(huì)治理的主要主體，無(wú)處不在，信息技術(shù)或數(shù)字化工具與政府的結(jié)合將帶來(lái)社會(huì)治理的革命，如電子政府、智慧城市。鄧力維從九個(gè)方面論述了使政府機(jī)構(gòu)“成為一個(gè)網(wǎng)站”的數(shù)字化過(guò)程：“(1)電子服務(wù)提供；(2)以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的公用事業(yè)估算；(3)集中的、國(guó)家指導(dǎo)的信息技術(shù)采購(gòu)；(4)自動(dòng)化過(guò)程的新形式；(5)減少中間層，使以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的過(guò)程讓公民、企業(yè)以及社會(huì)的其他部分直接繼承國(guó)家系統(tǒng)；(6)積極引導(dǎo)和顧客分層；(7)減少受控制的渠道或在法律上要求人們或企業(yè)改變他們與政府機(jī)構(gòu)打交道的方式；(8)加速自我管理；(9)走向敞開的管理?！盵7]237-241

(五)公共價(jià)值導(dǎo)向的治理使命

公共價(jià)值管理理論的提出吹響了創(chuàng)造公共價(jià)值的號(hào)角，馬克·穆爾創(chuàng)新性地提出，“公共部門管理工作的目的是創(chuàng)造公共價(jià)值，就像私人部門管理工作的目標(biāo)是創(chuàng)造私人價(jià)值一樣”[24]。它為公共治理理論體系輸送了“公共價(jià)值”的治理使命或目標(biāo)。公共價(jià)值管理理論從宏觀上講分為三個(gè)層次，一是認(rèn)知或界定公共價(jià)值，二是創(chuàng)造公共價(jià)值，三是評(píng)估公共價(jià)值。認(rèn)知公共價(jià)值是創(chuàng)造公共價(jià)值的關(guān)鍵一步，公共價(jià)值是一個(gè)抽象的概念，它并非一層不變，公共管理者應(yīng)像戰(zhàn)略家一樣著眼未來(lái)、關(guān)注外部、頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)內(nèi)外部情況界定公共價(jià)值，特別是根據(jù)公眾的集體偏好來(lái)理解公共價(jià)值，然后調(diào)整公共部門的功能，得以創(chuàng)造公共價(jià)值。公共管理者的“責(zé)任不是確保組織的延續(xù)，而是作為創(chuàng)造者，根據(jù)情況的變化和他們對(duì)于公共價(jià)值的理解，改變組織的職能和行為”[15]7。另外，穆爾還指出，“在認(rèn)知政府和其他組織何時(shí)并創(chuàng)造了多大的公共價(jià)值方面，我們很有必要做大量的工作來(lái)形成公共價(jià)值產(chǎn)出的概念和展開績(jī)效測(cè)量”[25]。公共價(jià)值管理中的績(jī)效評(píng)估分為過(guò)程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估，“除了創(chuàng)造期望結(jié)果方面的工具性價(jià)值，某些過(guò)程的特性在公共部門中是有價(jià)值的，而且，如果目標(biāo)是隨著時(shí)間的推移對(duì)績(jī)效加以改進(jìn)，那么，需要獲取那些關(guān)于機(jī)構(gòu)做了什么及其產(chǎn)出的結(jié)果的信息”[26]?？傊?，公共價(jià)值管理理論為公共治理理論體系確立了治理的使命或目標(biāo)，即公共價(jià)值，公共價(jià)值的認(rèn)知、創(chuàng)造和評(píng)估是公共治理所追求的，也將貫穿公共治理的全過(guò)程。

綜上所述，西方公共治理理論體系的形成是基于對(duì)新公共服務(wù)理論、網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論、整體性治理理論、數(shù)字治理理論、公共價(jià)值管理理論的整合，新公共服務(wù)理論為其輸送了“服務(wù)”的治理理念，公共服務(wù)的價(jià)值在治理中充分體現(xiàn)；網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論為其輸送了“網(wǎng)絡(luò)”的治理結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)成為一切治理活動(dòng)的基礎(chǔ)；整體性治理理論為其輸送了“合作”的治理方式，合作治理將是公共治理中的主導(dǎo)性方式；數(shù)字治理理論為其輸送了“數(shù)字”的治理工具，信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)在公共治理中的應(yīng)用將帶來(lái)一場(chǎng)治理工具的革新運(yùn)動(dòng)；公共價(jià)值管理理論為其輸送了“公共價(jià)值”的治理使命，創(chuàng)造公共價(jià)值將成為每位公共管理者或治理主體的理想或使命。另外，西方公共治理五大前沿理論的融合構(gòu)成了西方公共治理理論體系，是集五大前沿理論的優(yōu)勢(shì)于一體，當(dāng)然也具備五大前沿理論的共性所在。在價(jià)值取向方面，西方公共治理理論體系是工具理性與價(jià)值理性的融合；在人性假設(shè)方面，將以復(fù)雜人假設(shè)為邏輯基礎(chǔ)采取相應(yīng)治理模式；在政府角色方面，將充分發(fā)揮政府的元治理作用，在政府引導(dǎo)下構(gòu)建治理聯(lián)盟體；在組織結(jié)構(gòu)方面，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)靈活、動(dòng)態(tài)的治理。總之，這一理論體系或理論群整體性功能的發(fā)揮將超越其中的某一單個(gè)理論，這也正是理論體系構(gòu)建的意義所在。

三、西方公共治理理論體系對(duì)我國(guó)的啟示

西方公共治理前沿理論的緣起背景、變革過(guò)程及理論體系的構(gòu)建對(duì)于我國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的借鑒意義，基于此，我們應(yīng)當(dāng)反觀我國(guó)治理現(xiàn)代化的背景，在適應(yīng)背景的基礎(chǔ)上完善國(guó)家治理體系。

(一)反思：我國(guó)公共治理的背景

我國(guó)目前的改革已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)新的階段，除了“四個(gè)全面”大背景之外，我國(guó)正經(jīng)歷著全球化、新型工業(yè)化、后工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化、新型城鎮(zhèn)化，這“六化”不僅為我國(guó)公共治理提供了基礎(chǔ)，也提出了挑戰(zhàn)。我們只有認(rèn)清“六化”，在此基礎(chǔ)上完善國(guó)家治理體系方能克服挑戰(zhàn)，達(dá)到良好的治理。

(1)全球化。隨著世界各國(guó)的交往甚密，全球化進(jìn)程加快、程度加深，已從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到其他領(lǐng)域。全球化運(yùn)動(dòng)使得人口、資本、信息、物質(zhì)在全球流動(dòng)，也使得很多問(wèn)題國(guó)際化，信息泄露、環(huán)境污染、疾病傳染、跨國(guó)事故等等，全球化增加了社會(huì)的不穩(wěn)定性和復(fù)雜性，這些挑戰(zhàn)的存在使得現(xiàn)有的社會(huì)治理方案難以應(yīng)對(duì)。就我國(guó)而言，全球化也帶來(lái)了社會(huì)的多元化，社會(huì)組織在全球化浪潮中茁壯成長(zhǎng)，公民意識(shí)逐漸增強(qiáng)，國(guó)外先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn)不斷輸入，為我國(guó)的新治理提供了有利條件。(2)新型工業(yè)化。我國(guó)工業(yè)化發(fā)展到中期階段，正在轉(zhuǎn)向后期，打造新型工業(yè)化。新型工業(yè)化是建立在信息技術(shù)和科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)之上的，體現(xiàn)在重化工業(yè)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，服務(wù)業(yè)也隨之興起，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型也必然產(chǎn)生新的管理理念，傳統(tǒng)的管制思想被淘汰，換之服務(wù)理念。但是，我國(guó)此前的工業(yè)化也留下來(lái)一些問(wèn)題，傳統(tǒng)工業(yè)導(dǎo)致的環(huán)境污染、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失調(diào)、低水平重復(fù)建設(shè)問(wèn)題對(duì)社會(huì)治理提出了挑戰(zhàn)。(3)后工業(yè)化。我國(guó)是一個(gè)特殊的國(guó)家，其中體現(xiàn)在于工業(yè)化與后工業(yè)化同時(shí)進(jìn)行，我國(guó)自20世紀(jì)80年代開始走向工業(yè)化，之后隨著全球化浪潮，信息技術(shù)發(fā)展，我國(guó)也開始了后工業(yè)化進(jìn)程，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的轉(zhuǎn)變，自然資源、能源向信息化社會(huì)的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)治、管理向治理時(shí)代的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)制、競(jìng)爭(zhēng)向合作社會(huì)的轉(zhuǎn)變。后工業(yè)化為我國(guó)社會(huì)治理帶來(lái)了新的轉(zhuǎn)變，治理理念、合作方式流行開來(lái)。(4)信息化。信息化是工業(yè)化的產(chǎn)物，它是一場(chǎng)新的革命，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用提高了效率，便利了人們的生產(chǎn)、生活。信息技術(shù)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的應(yīng)用讓我們看到了其巨大威力，公共治理也需要信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)有效的治理離不開作為工具的信息技術(shù)的輔助，特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)據(jù)獵取、數(shù)據(jù)分析、信息共享。政府管理的數(shù)字化能夠有效地改善政府與公民關(guān)系，電子政府、電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)了服務(wù)的數(shù)字化，提高了服務(wù)質(zhì)量。因此，信息化將助力我國(guó)公共治理。(5)市場(chǎng)化。改革開放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)化程度不斷加深，用市場(chǎng)力量解決政府難以處理的問(wèn)題取得了較好的效果。(6)新型城鎮(zhèn)化。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移將增加城市治理的難度，常見的“城市問(wèn)題”將會(huì)突出，這將要求新的治理去改善這種狀況?！傲睅?lái)的挑戰(zhàn)表明我們需要構(gòu)建新的治理方案，因此，國(guó)家治理體系的構(gòu)建需要解決改革帶來(lái)的新問(wèn)題，適應(yīng)改革進(jìn)程。

(二)啟示：我國(guó)公共治理的變革，完善我國(guó)國(guó)家治理體系

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[27]。國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化成為我國(guó)當(dāng)下的一個(gè)重要課題，2014年也成為我國(guó)進(jìn)入治理時(shí)代的元年。我國(guó)原有的管理理念、方式已難以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，我們需要新的治理理論指導(dǎo)我國(guó)公共管理實(shí)踐，完善我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，特別是在理念層、結(jié)構(gòu)層、機(jī)制層、工具層、目標(biāo)層加以完善。在這方面，西方公共治理理論體系值得我們研究與借鑒，以解決誰(shuí)治理、如何治理、實(shí)現(xiàn)什么樣的治理的問(wèn)題。

1.理念層：治理理念的變革

進(jìn)入到治理的時(shí)代，環(huán)境更加開放、主體更加多元、聯(lián)系更加頻繁、價(jià)值更加多樣，這些元素的變化也催生著新的治理方案的構(gòu)建，特別是理念需要先行、理念的變革。我國(guó)十多年的服務(wù)型政府的構(gòu)建使得政府的管理導(dǎo)向理念逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)導(dǎo)向的治理理念，從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型真正落實(shí)了為人民服務(wù)的宗旨。網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)的形成使得社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，作為治理者應(yīng)當(dāng)具有網(wǎng)絡(luò)化的理念，摒棄傳統(tǒng)的科層治理理念，充分認(rèn)識(shí)并肯定多元性，避免自上而下的單一治理，而是多元主體的共同、共享治理。在治理過(guò)程中也應(yīng)將分散治理理念轉(zhuǎn)化為整合治理的理念，祛除掉“踢皮球”“碎片化”的現(xiàn)象，在整合治理的理念指導(dǎo)下迎來(lái)的是大部門制的治理環(huán)境，行動(dòng)更加統(tǒng)一、緊密，服務(wù)更加系統(tǒng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，這種技術(shù)變革也催生著政府治理理念的更新，我們應(yīng)當(dāng)重視政府治理的技術(shù)基礎(chǔ)，“數(shù)字化”理念應(yīng)當(dāng)深入人心，“互聯(lián)網(wǎng)+”也應(yīng)當(dāng)應(yīng)用到政府治理領(lǐng)域。

2.結(jié)構(gòu)層：治理結(jié)構(gòu)的變革

在治理的時(shí)代，社會(huì)的多元化成為典型特征，價(jià)值理念也是多元的，沒(méi)有唯一的價(jià)值能夠衡量現(xiàn)今的社會(huì)，單純的GDP追求弊端日顯，公共價(jià)值理念將成為未來(lái)治理追求的主導(dǎo)理念。治理時(shí)代，信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展促進(jìn)了多元主體的崛起，社會(huì)更加動(dòng)態(tài)、復(fù)雜， 治理時(shí)代的公共組織趨向于無(wú)縫隙組織，組織結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、扁平化。西方公共治理理論體系給予我國(guó)治理體系的啟示正是網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的政府治理變革。其中，科層結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，走向網(wǎng)絡(luò)與扁平，我國(guó)的治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而變，進(jìn)行變革。就政府間關(guān)系而言，自上而下的中央政府、地方政府的單一關(guān)系應(yīng)當(dāng)多元，地方政府可以區(qū)域發(fā)展、區(qū)域聯(lián)合，中央政府與地方政府之間可以發(fā)展為斜向關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。上下級(jí)政府更多的是協(xié)商、溝通，是協(xié)同發(fā)展，而非孤立發(fā)展。就政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系而言，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的地位越來(lái)越平等，合作增多、沖突減少。

3.機(jī)制層：治理方式的變革

治理方式是適應(yīng)治理結(jié)構(gòu)的，結(jié)構(gòu)的改變也需要新的治理方式。西方公共治理前沿理論啟示我們要?jiǎng)?chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式、決策體制、管理策略。我們應(yīng)當(dāng)構(gòu)建共享型領(lǐng)導(dǎo)模式，它是一種開放的、共同的、分享型的領(lǐng)導(dǎo)模式，鼓勵(lì)社會(huì)多元主體共同參與治理，由協(xié)商、溝通來(lái)替代命令、控制式的領(lǐng)導(dǎo)。這要求領(lǐng)導(dǎo)者具備長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，做好頂層設(shè)計(jì)，依靠群眾路線，為民服務(wù)。在決策方式上，共享型領(lǐng)導(dǎo)鼓勵(lì)分享權(quán)力，決策方式更加開放，吸收社會(huì)力量，傾聽多元聲音。決策可以說(shuō)是利益的協(xié)調(diào)器，在高度復(fù)雜化、高度不確定性的社會(huì)中決策應(yīng)當(dāng)考慮到更復(fù)雜的因素，必須具有開放性，關(guān)注外部環(huán)境變化。這就需要在管理上具備戰(zhàn)略管理的思維與技巧，關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)與外部動(dòng)態(tài)的環(huán)境，依據(jù)環(huán)境變化調(diào)整公共組織的目標(biāo)。共享型領(lǐng)導(dǎo)是契合于治理的時(shí)代，信任、整合、合作、責(zé)任是其基本要素，這種治理方式的變革將有利于我國(guó)治理效果的改善。

4.工具層：治理工具的變革

數(shù)字治理理論將我們的注意力引向了國(guó)家治理、政府治理的技術(shù)基礎(chǔ)研究，大數(shù)據(jù)、智能化、云計(jì)算等都將成為國(guó)家治理的新工具，治理工具的變革將成為最顯著的變化?；ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)、云服務(wù)、開放政府、數(shù)字政府、智慧城市、數(shù)字治理、大數(shù)據(jù)技術(shù)等將成為治理工具的熱詞、是未來(lái)治理的發(fā)展趨向，并且這些新工具也會(huì)帶來(lái)公共服務(wù)領(lǐng)域的巨大變革，“大數(shù)據(jù)與智能化技術(shù)在公共服務(wù)領(lǐng)域中所引發(fā)的革命性變化隨處可見——在公共安全、公共交通、社會(huì)保障、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和文化建設(shè)等都有著廣泛的應(yīng)用”[28]。

5.目標(biāo)層：治理目標(biāo)的變革

在高度復(fù)雜性、高度不確定性背景下，公共治理不能再唯官僚化、內(nèi)部化、規(guī)則化，應(yīng)當(dāng)關(guān)注外部環(huán)境、組織生態(tài)等，創(chuàng)造公共價(jià)值正是公共管理者結(jié)合公共組織內(nèi)外部環(huán)境而設(shè)定的目標(biāo)或使命，公共價(jià)值也并非一層不變的，它是根據(jù)組織外部環(huán)境與內(nèi)部生態(tài)而定的。公共價(jià)值是公眾的期望、偏好、需求、意愿的表達(dá)與整合，不是公眾偏好的簡(jiǎn)單相加，而是一種社會(huì)公眾效用，是協(xié)商得出的結(jié)果。治理主體不能再像傳統(tǒng)公共管理者，遵守既有規(guī)定、維持組織運(yùn)作，而是要進(jìn)行組織的角色和價(jià)值的創(chuàng)新。治理主體應(yīng)當(dāng)是戰(zhàn)略管理者，能夠發(fā)現(xiàn)、定義和創(chuàng)造公共價(jià)值，其責(zé)任不是確保組織的延續(xù)，而是作為創(chuàng)造者，追求公共價(jià)值。

結(jié) 語(yǔ)

西方公共治理的五大前沿理論有共性也有差異，這種差異性并非是對(duì)立之存在，而是互補(bǔ)之存在。新公共服務(wù)理論在理念層面上突出“服務(wù)”理念；網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論在治理結(jié)構(gòu)方面，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；整體性治理理論在治理方式方面，提倡整合或合作的治理方式；數(shù)字治理理論在治理工具方面，主張大數(shù)據(jù)技術(shù)或智能化治理；公共價(jià)值管理理論在治理目標(biāo)或使命方面，認(rèn)為創(chuàng)造公共價(jià)值將是未來(lái)的方向。因此，我們?cè)谘芯课鞣焦仓卫砬把乩碚摰臅r(shí)候，應(yīng)當(dāng)具有整合思維，構(gòu)建西方公共治理理論體系，將治理的理念、結(jié)構(gòu)、方式、工具、使命等層面的優(yōu)勢(shì)整合起來(lái)，發(fā)揮出整體優(yōu)勢(shì)，理論群優(yōu)勢(shì)。我們對(duì)西方公共治理理論體系的探討目的是為了促進(jìn)我國(guó)治理的發(fā)展，一是反思我國(guó)治理的新背景，在全球化、新型工業(yè)化、后工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化、新型城鎮(zhèn)化等“六化”背景下我國(guó)需要構(gòu)建新的治理方案，這種新治理可以從西方公共治理理論體系中借鑒經(jīng)驗(yàn)；二是用西方公共治理理論體系在理念層、結(jié)構(gòu)層、 機(jī)制層、工具層、目標(biāo)層啟發(fā)我國(guó)公共治理理論體系的構(gòu)建。

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【責(zé)任編輯 侯翠環(huán)】

The Western Public Governance Theory System Construction and the Enlightenment to Our Country

HAN Zhao-zhu1,ZHAI Wen-kang2

(1.School of Public Management,Yanshan University,Qinhuangdao,Hebei 066004;2.School of Public Affairs,Xiamen University,Xiamen,Fujian 361005,China)

Five frontier theories of the western public governance have commonness and differences;the differences are not the opposite of existence,but the existence of complement.The new public service theory,on the surface of the concept,highlights the service concept;Network governance theory,in terms of governance structure,emphasizes the network structure;Holistic governance theory,in terms of governance,promotes integration or cooperation governance;Digital governance theory,in terms of governance tools,claims data technology or intelligent of management;Public value management theory,in terms of governance goal or mission,thinks creating public value will be the direction of the future.Therefore,we should integrate the concept of governance,structure,methods,tools,and mission to build the western public administration theory system,giving full play to the advantages of the whole and the theory group.The construction of this theory system not only reflects China's current management background and designs a reasonable management plan,but also inspires the construction of the governance system in our country in the concept,structure,mechanism,tools and goal levels.

public governance;western public governance frontier theory;theory system

2016-08-25

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“京津冀生態(tài)治理中的府際關(guān)系研究：基于整體性治理的分析框架”(16BZZ076)

韓兆柱(1965—)，男，河南沈丘人，管理學(xué)博士，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。

D630

A

1005-6378(2016)06-0096-09

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.06.014