中國城市空間的治理邏輯
——基于權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化的理論視角

李利文，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海200030

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中國城市空間的治理邏輯
——基于權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化的理論視角

李利文，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海200030

摘要:根據(jù)公權(quán)力和私權(quán)利城市空間可以劃分為公共空間和私人空間，且公共空間和私人空間在國家與社會關(guān)系變遷中不斷分離和融合，改變了我國目前城市空間的治理基礎(chǔ)。城市空間的政治屬性和社會屬性在推動西方城市治理范式變遷的同時，也印證了城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化問題，而城市空間權(quán)力碎片化問題是城市政治學(xué)必須持續(xù)關(guān)注的命題。城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化帶來的自治和維權(quán)兩種公共風(fēng)險在一定時期內(nèi)仍將困擾城市空間治理和城市空間發(fā)展。城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化實質(zhì)上是城市空間治理邏輯的重構(gòu)，即城市空間治理必須同時處理好城市空間治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化問題和城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化中的空間整合問題。

關(guān)鍵詞:城市空間;城市治理;權(quán)力結(jié)構(gòu);碎片化

空間和權(quán)力是城市政治學(xué)關(guān)注的重要命題，西方城市政治學(xué)在理解城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了多元主義理論、精英理論和機制理論等。多元主義強調(diào)權(quán)力的分散，精英理論強調(diào)權(quán)力的集中，而機制理論則將注意力由權(quán)力的社會控制轉(zhuǎn)向權(quán)力的社會生產(chǎn)，“把理論焦點聚集在政府和非政府參與者之間的合作和協(xié)調(diào)問題上”［1］66，而且“未來城市治理的安排，須挖掘民主的深層含義”［2］4-50。因此，從城市政治學(xué)角度而言，城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的有效安排是提升城市治理績效的重要前提。在我國城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷碎片化①蘭普頓(David M.Lampton)、李侃如(Kenneth Lieberthal)和奧克森伯格(Michael Oksenberg)等人在上世紀80年代末期提出了“碎片化威權(quán)主義”(Fragmented Authoritarianism)，其認為封閉的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系因政治系統(tǒng)內(nèi)部縱向和橫向高度分割體制而實質(zhì)上淪為碎片化。這種政治碎片化具體表現(xiàn)為政府碎片化和政策碎片化。這一理論強調(diào)從內(nèi)部視角對“權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化”進行了分析，但其缺乏從外部力量進行分析，尤其是隨著社會力量和市場力量的壯大，其對權(quán)力結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了重大沖擊?；诖耍疚乃傅摹八槠奔劝▋?nèi)部視角的意義，也包括外部視角的意義。的背景下，城市空間擁有怎樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)?城市空間的治理基礎(chǔ)有何改變，又遵循怎樣的治理邏輯，這是本文所要致力解決的。

一、城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)及其治理基礎(chǔ)的變遷

權(quán)力是影響空間的最基本、最重要的因素［3］248。權(quán)力可以劃分為公權(quán)力和私權(quán)利②理解城市空間問題的范式有很多，如公共政策的制定與執(zhí)行、社會運動與政治機會結(jié)構(gòu)、國家法團主義等，不同的視角關(guān)注的焦點和側(cè)重會有所不同。本文重點關(guān)注城市空間中權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷對城市空間治理的影響，而城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷不僅投射了國家-社會之間的變遷關(guān)系，而且很大程度上與人類社會生活中的國家生活領(lǐng)域和市民社會生活領(lǐng)域相契合。人類社會生活可以分為兩大領(lǐng)域，分別是政治國家生活領(lǐng)域和市民社會生活領(lǐng)域。現(xiàn)有的法律體系有公法和私法之分，公法調(diào)節(jié)的是前者，包括憲法、刑法和行政法等，私法調(diào)節(jié)的是后者，主要包括民法。公法強調(diào)國家意志，而私法強調(diào)個人意志，兩者既相互獨立也相互統(tǒng)一。真正能實現(xiàn)城市和諧發(fā)展的國家，公權(quán)力和私權(quán)利應(yīng)該處于平衡狀態(tài)。本文正是基于此，將權(quán)力劃分為公權(quán)力與私權(quán)利。，基于公權(quán)力的空間為公共空間，基于私權(quán)利的空間則為私人空間，兩者分別具體表現(xiàn)為政治權(quán)力和社會再生產(chǎn)。城市空間就是一個包含公共空間與私人空間的混合性空間，城市空間結(jié)構(gòu)的變遷也是公共空間和私人空間相互衍化、抗衡和消長的過程。

(一)公共空間和私人空間的分離與融合

公共空間與私人空間①這里的公共空間與哈貝馬斯所提的公共領(lǐng)域有一定的區(qū)別，哈貝馬斯所指的公共領(lǐng)域主要是指介于國家與社會之間的公共領(lǐng)域，是通過交往理性、批判精神和公共場所而從私人領(lǐng)域中產(chǎn)生的。而這里的公共空間是基于公權(quán)力的調(diào)節(jié)空間，即公權(quán)力范圍內(nèi)可以干預(yù)的空間，私人空間則是屬于家庭或個人的空間，應(yīng)該排除在公共空間之外。公共空間和私人空間隨著國家與社會之間關(guān)系的變化而不斷相互轉(zhuǎn)化，但兩者在本質(zhì)屬性上是截然不同的。建立在空間權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，而這種空間權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上受國家與社會關(guān)系的影響。在古典時期，國家與社會處于膠著狀態(tài)，這種膠著存在的根源在于公權(quán)力與私權(quán)利的膠著。亞里士多德認為，“城邦在本性上先于個人和家庭……因為必須共同集合于城邦這個整體才能讓大家滿足其需要”［4］8-9，城邦實質(zhì)上是一種私權(quán)利讓位于公權(quán)力的混合狀態(tài)。西塞羅也認為，“人民是法律和法庭的主人……每個公民的生命和財產(chǎn)的主人……只有這種政府才能被正確地稱之為國家，即‘人民的財產(chǎn)'”［5］39，可見，國家實質(zhì)上是一種體現(xiàn)私權(quán)利的公權(quán)力。總之，古典時期的公共空間和私人空間是一種相互膠著的共同體狀態(tài)。進入中世紀，國家與社會逐漸趨于分離，私權(quán)利的掙脫越來越強烈?；舨妓拐J為，“每個人擁有按照自己所愿意的方式運用自己的力量保全自己的天性的自由”［6］97;洛克認為，“在自然法范圍內(nèi)……無須得到任何人的許可或聽命于任何人的意志……沒有一個人享有多于別人的權(quán)力”［7］5;盧梭也認為，“自然支配著一切動物，禽獸總是服從;人雖然也受到同樣的支配，卻認為自己有服從或反抗的自由”［8］83?？梢?，中世紀掙脫君權(quán)神授、追求自由平等的觀念已開始萌生，公共空間和私人空間也在私權(quán)利覺醒下開始分離。

近現(xiàn)代以來，國家與社會的界限逐漸明確，公共空間和私人空間也正式分離?！吧鐣怯晌覀兊挠a(chǎn)生的，政府是由我們的邪惡所產(chǎn)生的……前者……積極地增進我們的幸福……后者……消極地增進我們的幸?！膭罱煌圃觳顒e……獎勵者……懲罰者”［9］3，可見，國家與社會的性質(zhì)和形式截然不同，形成鮮明對比。黑格爾更是明確指出，“市民社會處在家庭和國家之間的差別階段②黑格爾認為家庭自然而然地和本質(zhì)地通過人格的原則分成多數(shù)家庭，這些家庭一般都以獨立的具體的人自居，因而相互見外地對待著。換句話說，由于家庭還是在它的概念中的倫理理念，所以結(jié)合在家庭的統(tǒng)一中的各個環(huán)節(jié)必須從概念中分離出來而形成為獨立的實在性。這就是差別的階段。參見黑格爾《法哲學(xué)原理》第181節(jié)“從家庭向市民社會的過渡”。，雖然它的形成比國家晚?！保?0］197托克維爾在考察美國民主的過程中也發(fā)現(xiàn)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自由人民的力量所在……在沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條件下，一個國家雖然可以建立一個自由政府，但它沒有自由的精神……專制遲早會重新冒出于表面?！保?1］76可見，公權(quán)力和私權(quán)利的社會基礎(chǔ)已得到明確區(qū)分，公共空間和私人空間兩者在權(quán)力屬性、代表立場和表現(xiàn)形式上呈現(xiàn)差異與分離的態(tài)勢。當(dāng)代社會，國家與社會的關(guān)系更為復(fù)雜，兩者不只是表現(xiàn)為分離，也存在融合的趨勢。葛蘭西認為，“國家=政治社會+市民社會?！保?2］222哈貝馬斯也認為，“從國家社會化和社會國家化這一互動過程中，產(chǎn)生出一個新的領(lǐng)域……這既不是一個純粹的私人領(lǐng)域，也不是一個真正的公共領(lǐng)域。”［13］179私人空間與公共空間似乎又回到了一個相互交織、相互嵌合、相互依賴的不明朗狀態(tài)。

公共空間和私人空間雖然總體上趨于分離，但兩者在分離過程中也飽含著融合，而且，公共空間和私人空間并不是決然對立的，兩者既相互排斥，也相互融合，兩者在歷史發(fā)展中時隱時現(xiàn)，共同推動著城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷。

(二)私人空間發(fā)展演化出新的治理基礎(chǔ)

權(quán)力如同能量一樣，總能從一種形式轉(zhuǎn)換成另一種形式。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，代表私權(quán)利的私人領(lǐng)域空間逐漸從代表公權(quán)力的公共空間中掙脫出來并得到迅速發(fā)展，部分公權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)化為私權(quán)利。這種轉(zhuǎn)化對城市空間秩序產(chǎn)生較大影響，因為其改變了城市空間的治理結(jié)構(gòu)，而這一結(jié)構(gòu)是城市空間秩序的治理基礎(chǔ)。城市空間的治理邏輯正是基于公權(quán)力和私權(quán)利的互動結(jié)構(gòu)而展開的，因此，權(quán)力結(jié)構(gòu)的逐漸轉(zhuǎn)化也會在城市空間秩序上有所體現(xiàn)。具體而言，因私人空間發(fā)展而演化出的新的城市空間的治理基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在以下三個方面。

城市空間治理的合法性來源具有雙向性，即既來源于自上而下的公權(quán)力，也來源于自下而上的私權(quán)利。傳統(tǒng)城市空間治理的合法性主要來源于公權(quán)力，而不是私權(quán)利。盧梭很早就認為公意和眾意兩者有明顯區(qū)別，“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸”［14］35，人民應(yīng)該讓渡其私權(quán)利，成就國家的公權(quán)力。密爾也認為，“任何政府形式所能具有的重要的優(yōu)點就是促進人民本身的美德和智慧”［15］22-23，而代議制政府就是最好的選擇。這些假設(shè)的實現(xiàn)都致力于通過建立一個公權(quán)力來實現(xiàn)對私權(quán)利的庇護，因此，公權(quán)力是傳統(tǒng)城市空間治理的合法性來源。但隨著私人空間的不斷發(fā)展，城市空間結(jié)構(gòu)改變了以公權(quán)力占支配地位的格局，私權(quán)利在某些領(lǐng)域逐漸嶄露頭角，發(fā)揮著重要作用。如“住房產(chǎn)權(quán)①物權(quán)是私權(quán)利的一種具體表現(xiàn)形式，有關(guān)物權(quán)的內(nèi)容也是私法所調(diào)整的領(lǐng)域，歸屬于私人空間。根據(jù)筆者調(diào)研，X區(qū)的這次物業(yè)深化試點工作方案中就指出理順物業(yè)權(quán)屬關(guān)系是其重點要解決的問題之一。其要對物業(yè)管理標(biāo)的物的權(quán)屬進行清理，按照法律規(guī)定，明確所有者權(quán)屬和權(quán)利義務(wù)關(guān)系(調(diào)研資料WYGL20150916)。的私有化不僅改變了城市居民與所居住房的權(quán)屬關(guān)系，也從根本上引起了城市社區(qū)權(quán)利結(jié)構(gòu)和治理機制的變化”［16］288。我國基層城市空間治理的制度安排由“單位制”到“街居制”再到“社區(qū)制”，也正反映著城市空間治理的合法性來源逐漸由“公權(quán)力”轉(zhuǎn)向“公權(quán)力”與“私權(quán)利”的混合。

二是治理的有效性標(biāo)準。傳統(tǒng)的國家治理的有效性標(biāo)準是效率，古德諾的政治行政二分法、泰勒的科學(xué)管理原理、法約爾的一般管理理論、韋伯的官僚制理論、古利克的一體化行政思想和厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則都是通過效率追求來實現(xiàn)國家治理的有效性。但隨著私權(quán)利的進一步發(fā)展，以私權(quán)利為基礎(chǔ)的公民社會得到不斷壯大，其在城市空間治理有效性中納入了公平標(biāo)準。博克斯認為應(yīng)該將目光轉(zhuǎn)向州或地方政府，因為回歸地方能帶來一系列景觀:“……公民能動主義觀念……廣泛的參與……社群主義精神的復(fù)蘇……抵制地方政策過程的控制……進行投票……”［17］4登哈特也認為，“政府正在出現(xiàn)的角色集中在民主標(biāo)準和社會標(biāo)準上”［18］65，弗雷德里克森更是認為，“社會公平成為公務(wù)員倫理行為的指南……成為政策判斷和公共行動的標(biāo)準”［19］79-91?？梢姡瑥膰抑卫淼挠行詷?biāo)準發(fā)展來看，城市空間治理的有效性標(biāo)準也逐漸從效率轉(zhuǎn)向效率與公平的混合。

三是治理的主體性結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的城市空間治理主體結(jié)構(gòu)具有單一性，國家政府是城市空間治理的惟一主體，其他主體很難參與進來。隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，以私權(quán)利為基礎(chǔ)的公民社會得到不斷壯大，其利益要求和利益表達也逐漸凸顯，其參與城市政策和城市治理的呼聲也越來越強烈。參與式政府作為彼得斯未來政府的治理模式之一，其強調(diào)“部分組織和社團在高度層級節(jié)制體制下，獲準有較多的組織參與”［20］42。托馬斯雖然認為公民參與并不一定都是有益的，但應(yīng)“根據(jù)環(huán)境的變化選擇不同參與程度，采取不同參與形式”［21］23。這些都說明城市空間治理的主體不應(yīng)該是單一的，而應(yīng)該是多元的。在當(dāng)前社會背景下，城市治理的主體結(jié)構(gòu)逐漸由單一主體轉(zhuǎn)向多元主體，其權(quán)力運行方式也由管控轉(zhuǎn)向協(xié)商和溝通。

二、城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與新邏輯的呼吁

近幾十年，我國城市空間治理的合法性來源、有效性標(biāo)準和主體性結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大改變，這也在一定程度上改變了我國城市空間的治理邏輯。從城市空間屬性與西方城市理論范式之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)來看，城市空間發(fā)展受城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在驅(qū)動，城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷悄然改變著城市空間的治理基礎(chǔ)，而我國城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷碎片化也呼吁城市空間新的治理邏輯的出現(xiàn)。

(一)城市空間的屬性與城市治理理論范式的轉(zhuǎn)換

城市空間結(jié)構(gòu)除了具有物理屬性外，還存在對城市人類生活產(chǎn)生深刻影響的政治屬性和社會屬性。城市空間的政治屬性和社會屬性同樣也是建立在城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上的，以公權(quán)力為基礎(chǔ)的公共空間形成了城市空間政治屬性的來源，而以私權(quán)利為基礎(chǔ)的私人空間則構(gòu)成了城市空間社會屬性的來源。勒菲弗指出，“空間是政治性的、意識形態(tài)性的?！保?2］46城市空間與政治權(quán)力和政治秩序緊密相連，無論是早期的城邦，還是現(xiàn)代的大都市，其都與政治權(quán)力密不可分。這種權(quán)力的外化表現(xiàn)便是“法律、秩序和格式一律”［23］384。同時，城市空間也具有社會屬性，城市廣場便是最好的例證。城市廣場是人們交往的前提和基礎(chǔ)，這種交往依賴一定的城市空間，而這個空間更多的是建立在私權(quán)利基礎(chǔ)之上，因為“廣場的吸引力，不僅在于廣闊的空間和物質(zhì)景觀，更在于通過市民傾心的參與和豐富的創(chuàng)造而形成豐富多彩的社會生活?！保?4］807城市空間的政治屬性是實現(xiàn)城市空間秩序所必需的，而城市空間的社會屬性則是實現(xiàn)城市空間活力所必需的。因此，城市空間的屬性源于權(quán)力結(jié)構(gòu)，并在權(quán)力結(jié)構(gòu)分化中產(chǎn)生不同的功能屬性。

西方城市治理理論范式變遷過程實質(zhì)上也受城市空間屬性的內(nèi)在支配①這里應(yīng)注意，西方城市空間治理并不一定就是一種良治，其一直在根據(jù)外部環(huán)境變化而不斷調(diào)整自己，以此來達到良治，也即，其一直在追求良治。在這一過程中，治理機制、價值觀念、社會行為方式等都在不斷調(diào)適和轉(zhuǎn)型。我國城市空間治理也面臨類似轉(zhuǎn)型，西方的實踐經(jīng)驗給了我們很好的歷史參照。。西方城市治理經(jīng)歷了傳統(tǒng)區(qū)域主義、多中心主義和新區(qū)域主義三個階段［25］290-310。首先是20世紀初至60年代的傳統(tǒng)區(qū)域主義，其強調(diào)“國家干預(yù)”，以政府為中心，在政府結(jié)構(gòu)上進行改革和重組，試圖在一個可以操作的范圍內(nèi)建立大都市區(qū)政府，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、財政、公共服務(wù)等由政府統(tǒng)一實施。這種傳統(tǒng)區(qū)域主義是城市空間政治屬性驅(qū)動的治理選擇。其次是20世紀70至80年代的多中心主義，其強調(diào)“市場主導(dǎo)”，即通過“地方政府碎片化”來實現(xiàn)公民“以腳投票”，這樣的大都市區(qū)政府是一個多層的、嵌套的、碎片的、分散的、多樣的、交叉的、重疊的、專門的組織結(jié)構(gòu)。這一階段城市空間的社會屬性開始凸顯并略占上風(fēng)。最后是20世紀90年代以來的新區(qū)域主義，其“以問題為驅(qū)動，治理為核心，主張政府與社會合作，鼓勵公民個人、私營部門和非營利組織積極參與區(qū)域性事務(wù)，以彌補政府體制處理區(qū)域性事務(wù)的效用不足?！保?6］245新區(qū)域主義則體現(xiàn)了城市空間政治屬性與社會屬性的相互補充和相互協(xié)同，這也是城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷“進化”的最優(yōu)選擇。

(二)城市基層權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化對城市治理邏輯轉(zhuǎn)型的呼吁

從城市空間屬性分化和城市治理理論范式轉(zhuǎn)變來看，城市空間的治理基礎(chǔ)發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變所附帶的消極影響是城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化。我國城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化的主要表現(xiàn)有三點。第一，從內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，表現(xiàn)在兩方面，一是國家權(quán)力分散于各個黨政機構(gòu)和政府部門，而黨政機構(gòu)內(nèi)部的條塊分割加劇了城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化;二是國家權(quán)力在城市空間的退縮。改革開放以來，國家權(quán)力一直在漸進性地進行轉(zhuǎn)化，許多之前由公權(quán)力統(tǒng)籌的事務(wù)逐漸得到釋放，回歸私人空間。我國城市基層治理結(jié)構(gòu)由單位制到街居制再到社區(qū)制的過渡是最好的詮釋，雖然“斷言單位已經(jīng)消亡尚不成熟”［27］5，但至少可以說明隱含國家權(quán)力意義的單位制已大幅削弱，這也意味著鐵板一塊的硬性管理越來越不適應(yīng)了。第二，從外部影響而言，表現(xiàn)在兩方面。一是私人權(quán)利在城市空間的擴展。最近幾年，我國以私人權(quán)利為基礎(chǔ)的社會組織數(shù)量大幅增長。社會團體、基金會、民辦非企業(yè)的數(shù)量分別從2006年的19.2萬個、1 144個、16.1萬個增加到2014年的31萬個、4 117個、29.2萬個。同時居委會數(shù)量從80 717個增長到96 693個，而村委會數(shù)量則從623 669個減少到585 451個②參見中國社會組織網(wǎng):《民政部2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》、《民政部2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》，http://www.mca. gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml，2016年3月15日訪問。根據(jù)筆者調(diào)研，基層公民意識不斷提高，基層社區(qū)組織在大量發(fā)展，而基層政府的政策推動依然需要多個條線部門的通力合作，協(xié)調(diào)起來十分困難，如小區(qū)物業(yè)問題的解決就需要多個條線部門的協(xié)調(diào)與合作(調(diào)研資料WYGL20150916)。。這說明城市空間在不斷擴展，這種擴展在一定程度上以其特有的方式正消解著國家權(quán)力;二是市場力量在城市空間的膨脹。改革開放以來，以私權(quán)利為基礎(chǔ)的市場力量不斷壯大，其不僅促進了國企改制和房產(chǎn)改革，還促進人口流動和社會發(fā)展。個體企業(yè)、商業(yè)廣場、市場資本等都在市場開放的背景下迅猛發(fā)展。第三，從內(nèi)外互動而言，其主要表現(xiàn)是社會力量逐漸嵌入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中。在國家權(quán)力退縮過程中，大量政治機會結(jié)構(gòu)被生產(chǎn)，社會力量不自主地滲入體制內(nèi)部，尤其是處于國家與社會邊緣的主體在多重利益推動下使國家權(quán)力“時隱時現(xiàn)”。

城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)不再是“鐵板一塊”，隨著社會和市場力量的發(fā)展，這張“鐵板”逐漸碎片化，在國家權(quán)力“能量”的導(dǎo)熱過程中，一些傳導(dǎo)渠道被截斷或打破。在城市空間中按照傳統(tǒng)方式對城市公共事務(wù)進行管理逐漸喪失其效能，如城市環(huán)境管理中的反彈、城市社區(qū)管理中的無力、城市人口管理中的疏漏等。城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化意味著城市空間中以公權(quán)力為基礎(chǔ)的治理基礎(chǔ)開始被打破，公權(quán)力“能量”逐漸轉(zhuǎn)化為私權(quán)利“能量”，以私權(quán)利為基礎(chǔ)的私人空間得到不斷壯大。但私人空間是一種高度分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即使少量個體因各種原因聚集在一起，但也不會形成公權(quán)力下的權(quán)力集聚結(jié)構(gòu)，而分散性的私權(quán)力結(jié)構(gòu)存在不同的利益表達和要求，對國家權(quán)力形成不同方向的張力，在力量抗衡和利益平衡過程中產(chǎn)生不必要的對抗撕扯和能量消耗是不可避免的。因此，雖然從公權(quán)力中釋放的私權(quán)利能夠通過自有秩序?qū)崿F(xiàn)公權(quán)力下無法實現(xiàn)的利益生產(chǎn)和巨大產(chǎn)出，但這種私權(quán)利的發(fā)展在外界干擾下極易失去自身平衡，進而對城市空間秩序造成紊亂，而產(chǎn)生這一結(jié)果的重要根本原因在于城市空間的治理基礎(chǔ)發(fā)生了轉(zhuǎn)變?？梢?，城市空間治理必須同時處理好城市空間治理中的權(quán)力碎片化問題和城市空間權(quán)力碎片化中的空間整合問題。因此，城市空間治理需要尋求新的治理邏輯，并以此構(gòu)建有效的權(quán)力制度結(jié)構(gòu)。

三、公共風(fēng)險隱現(xiàn)與城市空間整合

中國目前城市空間治理治理中的問題既來自于城市空間本身權(quán)屬的模糊性，也來自于治理結(jié)構(gòu)的碎片化，但是從影響層次上而言，城市空間的權(quán)屬起著更為深層次的作用，正是因為城市空間的政治屬性和社會屬性的不同支配邏輯才引發(fā)了城市空間治理結(jié)構(gòu)的碎片化。城市空間治理結(jié)構(gòu)的碎片化主要表現(xiàn)在三個方面，分別是內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部影響和內(nèi)外互動。城市空間治理結(jié)構(gòu)的碎片化則隱含了城市空間中兩種重要的公共風(fēng)險，即自治和維權(quán)。城市廣場舞就是城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化的典型結(jié)果，“你要跳舞、我要睡覺，物業(yè)嘆苦、警察犯難”①參見胡洪江等:《廣場舞糾紛折射社區(qū)治理難題》，人民日報，2013-11-14。。為實現(xiàn)城市空間秩序和城市空間整合，城市治理必須解決由“碎片化”帶來的城市空間中的公共風(fēng)險問題。

(一)權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化下的風(fēng)險交疊:自治與維權(quán)

城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化雖然給經(jīng)濟發(fā)展、社會活躍和個體成長帶來了巨大的正效應(yīng)，但其也隱藏著大量難以覺察的社會問題。而且這些社會問題相互交疊、相互嵌構(gòu)，導(dǎo)致公共風(fēng)險交織重疊。在私人權(quán)力不斷發(fā)展過程中，個體行動并不是孤立的，多數(shù)個體會通過各種利益或關(guān)系集聚成相互關(guān)聯(lián)的群體，而在這種群體中“無意識在我們的所有行為中作用巨大，而理性的作用無幾”［28］4，也就是說，在城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化后，私人權(quán)力在轉(zhuǎn)化吸收后，形成了一種缺乏理性的無意識集體行為(當(dāng)然總有特殊性，并不排除少數(shù)群體的理性行為，但少數(shù)個體的行為無法制止多數(shù)人的集體無意識行為)，而這種集體無意識行為極易在煽動或盅惑的情境下發(fā)展成與國家相抗衡的力量，無論這股力量是大是小、有組織或無組織，其在某種程度上總會擾亂社會秩序，破壞社會和諧。因此，權(quán)力碎片化并不可怕，可怕的是缺乏理性的權(quán)力碎片化。美國聯(lián)邦黨人的辯護是最好的例證，一方面，他們?yōu)槊绹⒁粋€中央相對集權(quán)的強大的聯(lián)邦政府，以保護個人權(quán)利和防止各州之間的侵犯;另一方面，卻主張“以野心來對抗野心”［29］264，使各部門之間有適當(dāng)?shù)目刂坪推胶?，通過制度理性來化解權(quán)力碎片化所隱含的風(fēng)險。

從廣場舞糾紛到業(yè)主委員會維權(quán)、從流動攤販管理到社區(qū)環(huán)境治理、從出租車司機罷運到城市安全管理、從農(nóng)民工子女教育到城市戶籍問題解決等，這些都是城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化或直接或間接推動的結(jié)果。從這些影響來看，雖然城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化導(dǎo)致的公共風(fēng)險是多重交疊的，但其最核心的表現(xiàn)可以歸納為兩方面②根據(jù)筆者對業(yè)主委員會的調(diào)研，有房產(chǎn)局的領(lǐng)導(dǎo)反映許多人喜歡將自治與維權(quán)混同起來，一提到自治就緊張，這樣擾亂了工作目標(biāo)，不能達到有效治理。自治和維權(quán)實質(zhì)上是兩個問題，但其在一定條件下會相互轉(zhuǎn)化(調(diào)研資料YWH20150824)。。一是私權(quán)利發(fā)展下的自治行為。自治這一行為是社會發(fā)展的終極目標(biāo)，而在目前國情下驟然從全面管理發(fā)展到獨立自治，無論是從自治主體自身承受能力還是從配套制度建設(shè)上來說，都包含極大風(fēng)險。從管理到自治需要經(jīng)歷一個緩沖的共治合作階段，這樣才能有效緩解急劇轉(zhuǎn)型引發(fā)的各種風(fēng)險;二是私權(quán)利發(fā)展中的維權(quán)行為。私權(quán)利在發(fā)展過程中必然與公權(quán)力產(chǎn)生摩擦，從歷史上而言，國家與社會的邊界在變動過程中產(chǎn)生了無數(shù)的或明或暗的沖突和矛盾。城市空間中權(quán)力結(jié)構(gòu)的變動也必然引發(fā)各種利益糾紛，而私權(quán)利在利益受到威脅時，其直接表現(xiàn)形式便是維權(quán)，無論這種維權(quán)是“法理模式還是情感模式”［30］163-170，其中隱含的社會風(fēng)險是不言而喻的。

(二)城市空間整合的自治方案與維權(quán)方案

自治是城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化的典型表現(xiàn)，在自治能力不足的情況下承接過多的自治權(quán)力是誘發(fā)社會公共風(fēng)險的重要原因，因此化解因自治而誘發(fā)的城市空間公共風(fēng)險的關(guān)鍵在于政府的適度介入，重新對城市空間進行整合，而在具體的介入形式上應(yīng)該構(gòu)建三個“城市政府”，即參與型城市政府、合作型城市政府和協(xié)商型城市政府。參與型城市政府要求充分發(fā)揮公民的自主性，讓公民在城市空間活動，尤其是在城市政策制定中充分發(fā)揮其主觀能動性，做到問政于民、問需于民和問計于民。合作型城市政府要求政府與群眾性自治團體開展合作，共同治理城市公共事務(wù)。通過公民參與規(guī)劃、政府購買服務(wù)等方式促進政府與社會之間的合作與溝通，從而實現(xiàn)社會力量的空間重新整合。協(xié)商型城市政府強調(diào)通過采取包容開放的態(tài)度，促進平等對話，從而達成共識?！白鳛橐环N治理形式，協(xié)商民主有助于人類從容應(yīng)對風(fēng)險社會”［31］95-105，將碎片化的私人空間重新整合起來，實現(xiàn)城市空間的有效治理。

維權(quán)是城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化的另外一個典型表現(xiàn)，城市空間中公權(quán)力與私權(quán)利之間的邊界總是十分模糊，公權(quán)力對私權(quán)利的偶爾侵犯也在所難免，而“一個國家的整個集體性抗?fàn)幏绞剑约耙粋€國家中某一具體的集體性抗?fàn)幨录膭討B(tài)，在很大程度上取決于國家社會關(guān)系以及以此關(guān)系為基礎(chǔ)的國家對集體性抗?fàn)幨录闹贫然芰Α保?2］303。因此，城市空間應(yīng)對維權(quán)所帶來的風(fēng)險應(yīng)建立良好的制度結(jié)構(gòu)，具體而言，應(yīng)從三個“城市政府”即法治型城市政府、回應(yīng)型城市政府和責(zé)任型城市政府角度著手。法治型城市政府建設(shè)主要有兩個目的，一是使廣大市民懂法、守法和用法，二是使政府公務(wù)員有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?；貞?yīng)型城市政府建設(shè)的重點是多元主體的利益訴求，關(guān)鍵在于建立常態(tài)化的政府回應(yīng)機制和公務(wù)員管理機制。構(gòu)建一個責(zé)任型城市政府則是權(quán)利維護的內(nèi)在邏輯，因為“權(quán)利依賴于政府”［33］3，政府應(yīng)該通過明確各部責(zé)任、建立歸責(zé)機制和提高責(zé)任意識等來對城市空間的維權(quán)行為負責(zé)，實現(xiàn)城市空間的重新整合。

四、城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化中的治理邏輯

城市空間中私人空間不斷擴張、公共空間不斷退縮，這改變了城市空間的治理基礎(chǔ)，同時也促進了城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化，而城市空間治理必須同時解決城市空間的權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化問題和城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化中的空間整合問題，尤其是隨著國家與社會邊界的急劇波動，我國城市空間權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷碎片化，城市空間治理的價值、權(quán)力和功能邏輯也應(yīng)進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型①筆者在對上海市X區(qū)物業(yè)管理調(diào)研過程發(fā)現(xiàn)，地方基層部門在物業(yè)管理深化改革過程中，其一方面囿于條塊部門相互制約而導(dǎo)致改革效率低下，另一方面囿于社會壓力條線部門在推動專屬工作時會強調(diào)政府與社會組織的合作。這說明在現(xiàn)實邏輯中對城市空間碎片化進行空間整合更多地應(yīng)該通過多元主體之間的合作和尊重，這也回應(yīng)了西方的機制理論和新區(qū)域主義。。

(一)價值邏輯:管控讓位于合作

城市空間不僅是一個自上而下的構(gòu)建體，也是一個自下而上的生長體。這就導(dǎo)致城市空間治理形成兩種不同的城市空間治理基礎(chǔ)，即“以治人為基礎(chǔ)的權(quán)力性城市治理和以治不動產(chǎn)為基礎(chǔ)的市場性城市治理”［34］30-33。傳統(tǒng)的城市管理過多地依賴權(quán)力對城市空間進行管控，過多地干涉人的自由。雖然傳統(tǒng)的城市管控在一定程度上有利于城市空間績效的提升和城市空間秩序的實現(xiàn)，尤其是像在“非典”這樣的非常時期，城市管控對穩(wěn)定城市空間秩序、保證城市持續(xù)運行發(fā)揮著舉足輕重的作用，但隨著城市空間市場力量和社會力量的不斷膨脹，傳統(tǒng)的城市管控模式也帶來了很強的負面效應(yīng)，如治理結(jié)果反彈、利益主體反抗、非暴力不合作等。隨著城市空間私權(quán)利意識的進一步覺醒，城市空間傳統(tǒng)的管控模式將面臨更大的阻礙和困難，因為傳統(tǒng)的管控模式以治人為基礎(chǔ)卻忽視了人的價值，其將治人與治物混為一談。因此，傳統(tǒng)的管控邏輯在現(xiàn)代市場與社會力量不斷膨脹的時期已經(jīng)很難奏效。

城市空間治理的價值邏輯應(yīng)該使管控讓位于合作。城市是一個具有集聚性和分化性的空間，人的生產(chǎn)與生活集聚成就了城市，而人的利益分化與生產(chǎn)交易成就了城市的成長。但城市空間中這種集聚與分化往往是不平衡的，社會力量之間、市場力量之間和國家力量之間都存在失衡。因此，“平衡與協(xié)調(diào)城市集聚性和分化性的城市治理或城市政治，就必須有很強的調(diào)適性，對社會的自治和自主空間充分尊重，從而形成政府與社會多元力量的共治與合作，形成一種協(xié)作治理的結(jié)構(gòu)”［35］1-7。另外，無論是從城市空間的內(nèi)部治理還是從其外部治理而言，城市空間的價值邏輯都應(yīng)回歸合作。從城市空間的內(nèi)部治理而言，城市政府與市場主體、社會組織、公民個體的合作都是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，尤其是社會力量發(fā)育較為充分的城市社區(qū)治理，合作共治是一個不可逾越的階段;從城市空間的外部治理而言，城市群、大都市區(qū)發(fā)展等都需要各個城市主體之間的合作，最近長江中游城市群打造以及“一帶一路”建設(shè)等，都需要將城市空間建設(shè)的價值邏輯回歸合作治理。

(二)權(quán)力邏輯:權(quán)力讓位于權(quán)利

“城市的建設(shè)和治理都是為了人的生存，而人并不是為城市而生存”［36］4-8，目前在我國許多城市管理中因果倒置，“城市生存”取代“人的生存”，權(quán)力仍然支配著整個城市的運轉(zhuǎn)。權(quán)力在城市空間治理中的適度介入是有益的，但隨著城市空間社會力量的迅速膨脹，“進入都市的權(quán)利對人的自由再一次呼喚，對人作為城市主體而非奴役對象的呼喚”［37］42-48，城市空間中人的作用越來越明顯，人對權(quán)利的要求也越來越突出。在城市生產(chǎn)空間中，人的作用越來越突出，人的創(chuàng)新能力是組織生存發(fā)展的動力;在城市生活空間中，人的環(huán)境要求越來越高，人的權(quán)利意識是城市社區(qū)質(zhì)量的保證;在城市生長空間中，人的溝通能力越來越重要，人的交往是城市社會不斷發(fā)展的重要保障。因此，傳統(tǒng)的權(quán)力支配型城市空間治理邏輯在權(quán)利不斷膨脹的當(dāng)下城市社會空間中很難適應(yīng)，亟須轉(zhuǎn)型。

城市空間的權(quán)力邏輯因“權(quán)利”發(fā)展而改變，而“權(quán)利”代表著社會和市場構(gòu)筑的“私人空間”，關(guān)鍵在“人”。林奇指出城市空間形態(tài)建立要重點考慮五個指標(biāo)，分別是“活力、感受、適宜、可及性和管理”［38］84-85。這五個指標(biāo)都與“人”密切相關(guān)，都在一定程度上反映了人的權(quán)利。隨著城市空間權(quán)力邏輯的轉(zhuǎn)型，我國許多國家政策也發(fā)生了相應(yīng)調(diào)整，更加注重“人”的作用。十八屆三中全會指出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。十八屆四中全會也指出，“必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本利益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)”?？梢?，無論是從城市的物理空間設(shè)計，還是從城市的社會空間發(fā)展，人的權(quán)利越來越受到重視，甚至成為其衡量標(biāo)準。因此，隨著我國城市空間治理基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，城市空間的權(quán)力邏輯也應(yīng)該逐漸從權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向權(quán)利主導(dǎo)。

(三)功能邏輯:增長讓位于服務(wù)

皮埃爾將城市治理模式劃分為管理型、合作型、增長型和福利型，其中增長型治理是一種共同協(xié)力、公私互動共同促進地方經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)［39］372-396。改革開放三十多年來，以經(jīng)濟增長為目標(biāo)的城市治理結(jié)構(gòu)一直主導(dǎo)著我國城市空間發(fā)展，這種快速的經(jīng)濟增長背后隱藏的是國家權(quán)力對城市經(jīng)濟發(fā)展的支配。地方官員晉升錦標(biāo)賽作為中國政府官員的激勵模式，它是中國經(jīng)濟奇跡的重要根源［40］36-50。這種以經(jīng)濟增長為主線的城市治理模式，不僅掩蓋了城市個體成長和社會肌體發(fā)育，而且?guī)砹酥T如環(huán)境惡化、市場紊亂、收入差距、粗放增長、職能錯位等后遺癥。另外，隨著我國城市經(jīng)濟迅速增長，市場力量和社會力量也在制約中得到快速發(fā)展，市場和社會力量為保護其自身利益，也會對增長型城市治理模式提出質(zhì)疑，這在一定程度上倒逼城市空間治理轉(zhuǎn)型。目前我國城市空間中出現(xiàn)的業(yè)主維權(quán)、鄰避運動、鎮(zhèn)管社區(qū)等活動都充分反映了公民要求將城市空間的治理功能從經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向社會服務(wù)。

西方學(xué)者登哈特早就“主張用一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來替代當(dāng)前的那些基于經(jīng)濟理論和自我利益的主導(dǎo)模式”［18］124。在具體實踐中，“上海在創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的過程中，為了使基層社區(qū)回歸公共服務(wù)功能，堅決取消街道的招商引資職能”①參見李榮:《上海:取消街道招商引資職能有了“操作單”》，新華每日電訊，2015-2-27。，青島也已經(jīng)在三個街道試點街道體制改革，“改革的核心是轉(zhuǎn)變街道職能，即剝離招商引資、經(jīng)濟運行等職能，弱化經(jīng)濟管理職能，主要履行基層建設(shè)、社會治理、公共服務(wù)、發(fā)展保障四項職能”②參見王麗艷:《西海岸新區(qū)啟動街道體制改革街道不用再“招商引資”了》，青島日報，2015-4-3。。這說明在我國城市空間治理中，城市空間功能開始轉(zhuǎn)型，基層城市空間與公民利益密切相關(guān)，也是“私人空間”的主要陣地，上海和青島在基層街道職能改革試點中將基層城市空間的功能從經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向社會服務(wù)的做法，對城市功能分區(qū)和空間優(yōu)化具有重要促進作用?？傊?，隨著我國社會和市場力量的進一步發(fā)展，傳統(tǒng)的城市空間功能邏輯應(yīng)該逐漸從經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向社會服務(wù)。

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責(zé)任編輯胡章成

Governance Logic of Urban Space in China from the Sperspective of the Power Structure Fragmentation

LI Li-wen

(School of International and Public Affairs，Shanghai Jiaotong University，Shanghai 200030，China)

Abstract:The urban space can be divided into public space and private space according to public power and private rights.The public space and the private space separate and integrate continually under the fluctuation of the relationship between the state and the society，which changes the present foundation of the urban space governance.The political attributes and social attributes of the urban space not only promote the transformation of the western urban governance paradigm，but also confirm the fragmentation problem of urban space with power structure，and it is the proposition that the city politics must continue to focus on.The governance and development of the urban space will still be troubled by the two kinds of public risks brought by the urban space fragmentation of power structure.The fragmentation of the power structure of urban space，in fact，is the reconstruction of the governance logic of urban space，that is to say，the urban space governance must deal with the fragmentation problem of urban space with power structure and the space integration problem of urban space with power structure at the same time.

Key words:urban space;urban governance;power structure;fragmentation

作者簡介:李利文，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院博士生，上海交通大學(xué)公共政策與治理創(chuàng)新研究中心研究人員，研究方向為城市基層治理與公共服務(wù)。

基金項目:國家社會科學(xué)基金重點項目“地方重大民生專項規(guī)劃編制中的公眾參與機制研究”(13AZD089)的階段性研究成果

收稿日期:2016-02-22

中圖分類號:D63-3

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1671-7023(2016)03-0038-09