國家公園學(xué)術(shù)研究的進展與思考

袁　婷,王　輝,孫　靜,張佳琛

(遼寧師范大學(xué) a.歷史文化旅游學(xué)院;b.城市與環(huán)境學(xué)院，遼寧 大連 116029)

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國家公園學(xué)術(shù)研究的進展與思考

袁婷a,王輝b,孫靜a,張佳琛a

(遼寧師范大學(xué) a.歷史文化旅游學(xué)院;b.城市與環(huán)境學(xué)院，遼寧 大連 116029)

摘要：國家公園是保護生態(tài)自然資源和歷史文化遺產(chǎn)的重要形式。自美國建立第一個國家公園以來，其國家公園管理體制歷經(jīng)百年發(fā)展后日趨成熟完善，在這期間國家公園管理體制在全世界范圍內(nèi)被推廣應(yīng)用。通過對大量文獻(xiàn)和資料分析，梳理中國國家公園發(fā)展脈絡(luò)；清晰認(rèn)知中國學(xué)者對國外國家公園發(fā)展的研究；提煉出中國學(xué)者在中國國家公園概念、實施可行性、與國外對比和問題及中國國家公園體制研究等方面的研究現(xiàn)狀；思考中國國家公園建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，為中國未來國家公園研究與發(fā)展提供些許借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：國家公園；學(xué)術(shù)研究；進展與思考

一、中國國家公園的發(fā)展

改革開放以前，中國還未出現(xiàn)保護地體系中的國家公園這一類型。從1956年建立第一個自然保護區(qū)——鼎湖山自然保護區(qū)以來，一直積極地建立保護地[1]，可以說鼎湖山自然保護區(qū)是中國國家公園的雛形。1982年，國務(wù)院審定公布了第一批國家級重點風(fēng)景名勝區(qū)，國家級風(fēng)景名勝區(qū)集中了大量寶貴的自然與文化遺產(chǎn)資源。1994年，建設(shè)部在《中國風(fēng)景名勝區(qū)形勢與展望》綠皮書中指出，與國際上的國家公園相對應(yīng)，中國的國家級風(fēng)景名勝區(qū)也以保護自然與旅游娛樂供給為管理目標(biāo)，兩者之間有許多相似之處[2]。云南省于1998年率先探索引入國家公園模式，并嘗試實踐建立國家公園的可行性。2004年，云南省政府研究室前往美國專項考察了其國家公園。2006年，云南迪慶州借鑒國外國家公園管理經(jīng)驗，以地方立法的形式建立了大陸第一個“國家公園”——普達(dá)措國家公園[3]。2007年省政府工作報告背景說明材料中列入了《關(guān)于國家公園的說明》，該說明指出，在滇西北地區(qū)建設(shè)一批國家公園，構(gòu)建云南最美麗的生態(tài)旅游區(qū)和科教探險基地，促進生態(tài)、經(jīng)濟以及社會的和諧發(fā)展。2008年7月，國家林業(yè)局正式批準(zhǔn)云南省作為國家公園試點省，開展國家公園建設(shè)。同年8月，云南省政府成立云南省國家公園管理辦公室，掛靠林業(yè)廳，由省林業(yè)廳作為國家公園的主管部門。緊接著中央政府的其他部委也開始關(guān)注并參與推動國家公園的建設(shè)。環(huán)境保護部和國家旅游局2008年10月8日聯(lián)合批準(zhǔn)中國第一個國家公園試點單位——黑龍江省湯旺河國家公園，這是中國大陸地區(qū)第一個獲有關(guān)政府部門批準(zhǔn)核定，真正意義上的國家公園[4]。2009 年，中央政府因現(xiàn)有的自然資源行政管理體制和授權(quán)格局的局限，決定暫停國家公園試點工作，并要求繼續(xù)探索和研究自然遺產(chǎn)資源保護立法。2013年，黨的十八屆三中全會提出《全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立國家公園體制，健全生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，加快生態(tài)文明制度建設(shè)。這是中國政府首次明確提出建立中國的國家公園體制[5]。2015年6月8日，國家發(fā)展改革委和美國保爾森基金會簽署了《關(guān)于中國國家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，啟動為期三年的中國國家公園體制建設(shè)合作。這也意味著國家公園作為一種嚴(yán)格保護并合理利用自然文化資源的可持續(xù)發(fā)展理念和舉措在中國開始正式推行。

二、國家公園研究的梳理與分析

1.國外國家公園的經(jīng)驗研究

國外關(guān)于國家公園的研究開始的較早，許多國家在國家公園的建設(shè)和管理方面都積累了豐富的經(jīng)驗，學(xué)者關(guān)于國家公園的研究多集中在以美國為代表的發(fā)達(dá)國家。

(1)美國國家公園的研究。自1872年美國建立世界上第一個國家公園——黃石國家公園以來，美國已有401處國家公園單位，分別被界定為國家公園、國家戰(zhàn)爭公園、國家歷史公園、國家戰(zhàn)爭地、國家紀(jì)念地、國家歷史地、國家保護區(qū)、國家湖岸、國家海岸、國家娛樂區(qū)和公園路等20個不同類型[6]。要進入國家公園系統(tǒng)，有著非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)：要具有國家代表性、適宜性、可行性和必須歸國家公園管理局管理四個方面。論證的新單位不符合以上四個標(biāo)準(zhǔn)的任一方面，國家管理局的任何管理方式都將不被考慮[7]。成熟完備的法律體系是美國國家公園管理系統(tǒng)健康發(fā)展的關(guān)鍵保障[8]。美國國家公園立法歷程大致經(jīng)歷了初創(chuàng)期、發(fā)展期和成熟期三個階段，從而形成了完善的立法體系。其立法體系的垂直性和多層次性設(shè)計有利于國家公園的管理相對獨立于地方，使其能夠忠實地服務(wù)于國家公園自身的管理目標(biāo)[9]。在管理體系上，美國建立了內(nèi)政部國家公園管理局——地方局——基層管理局的垂直一元化管理體系，地方政府無權(quán)干涉國家公園的管理，每一個國家公園管理局的工作人員以管家或服務(wù)員的身份為全體國民守護自然文化遺產(chǎn)[10]。在規(guī)劃設(shè)計上，美國國家公園的規(guī)劃設(shè)計由國家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計中心(Denver Service Center)全權(quán)負(fù)責(zé)，規(guī)劃設(shè)計在上報以前必須先向地方及州的居民廣泛征求意見，否則參議院將不予討論。這一方面確保了規(guī)劃設(shè)計的質(zhì)量，另一方面又防止了違反規(guī)劃的事情發(fā)生[11]。從資金保障機制看，美國國家公園經(jīng)費的主要來源有聯(lián)邦財政撥款、社會捐贈以及非政府部門的幫助，國家公園普遍實行低門票或免門票制[12]。這種資金保障制度實現(xiàn)了資源全民共享和公民游憩權(quán)，也充分體現(xiàn)了國家公園事業(yè)的公益性。同時為了避免國家機構(gòu)在國家公園建設(shè)中牟利，《國家公園特許經(jīng)營法》規(guī)定國家公園管理機構(gòu)不得從事商業(yè)性經(jīng)營活動，實行特許經(jīng)營制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務(wù)設(shè)施公開向社會招標(biāo)，經(jīng)濟上與國家公園無關(guān)[13]。從社區(qū)參與看，以約塞米蒂國家公園為例，在約塞米蒂國家公園的管理決策過程中，社區(qū)居民保有全程參與權(quán)，既提高了居民保護環(huán)境的主動性，也深化了居民的環(huán)境教育[14]。

(2)其他國家的國家公園研究。王應(yīng)臨、楊銳通過對英國國家公園管理體系的研究，指出英國通過“社區(qū)可持續(xù)發(fā)展”政策緩解自然性與生產(chǎn)性的矛盾；通過“公共進入權(quán)”政策緩解公共性與私有性的矛盾。已經(jīng)形成了較為實用且成熟的國家公園管理體系[15]。楊桂華等認(rèn)為綠色管理理念和技術(shù)是新西蘭國家公園建設(shè)經(jīng)驗的精髓。具體體現(xiàn)在三個方面：在宏觀層面形成完善的法律保護體系；設(shè)立保護部，專司保護職能；并在行動上，形成了政府和社區(qū)居民雙向平行參與的“雙列統(tǒng)一管理體系”的保護管理模式。在國家公園管理的中觀層面，將綠色管理理念融入國家公園，將其作為國家的綠色旅游品牌，全面提升新西蘭的綠色健康價值理念。在微觀層面，推行綠色規(guī)劃和設(shè)計技術(shù)，全面實行強勢保護下的特許經(jīng)營以及社區(qū)居民全方位參與保護的機制[16]。黃向基于管治理論對加拿大中央垂直管理型國家公園PAC模式進行研究，認(rèn)為PAC(Park Advisory Committee)模式能夠克服集體利己主義、促進內(nèi)外部有效性結(jié)合以及實現(xiàn)相關(guān)利益單位的互動并達(dá)成共識[17]。謝屹、李小勇等通過對德國國家公園的實地考察和資料分析，以科勒瓦愛德森國家公園為例，介紹了德國國家公園建設(shè)和管理概況。并詳細(xì)描述了德國國家公園的建立過程、管理工作特點和資金來源[18]。袁南果、楊銳介紹TOMM(Tourism Optimization Management Model)模式在澳大利亞國家公園的實施情況并分析了游客管理模式在中國風(fēng)景名勝區(qū)的應(yīng)用前景[19]。谷光燦、劉智通過對日本國家公園的翹楚——尾瀨國立公園利用和開發(fā)的歷史回顧，考察其保護以及管理的現(xiàn)狀，對其保護策略和管理的具體工作進行梳理，得出結(jié)論：尾瀨具備嚴(yán)格的自然保護管理理念以及相應(yīng)的制度，包括限制游客、科學(xué)引導(dǎo)游客、科學(xué)監(jiān)護尾瀨的生態(tài)環(huán)境、遵守自然風(fēng)景自身規(guī)律以及嚴(yán)格的法規(guī)限制等[20]。

2.中國國家公園的研究

對中國國家公園的研究主要集中在四個方面：國家公園相關(guān)概念研究、建立國家公園的可行性和必要性研究、和其他國家進行對比與經(jīng)驗借鑒研究以及存在問題研究。

(1)國家公園相關(guān)概念研究。中國是否存在真正意義上的國家公園一直是學(xué)術(shù)界的疑問，謝凝高認(rèn)為中國的國家風(fēng)景區(qū)就相當(dāng)于國外的國家公園[21]。李景奇、秦小平認(rèn)為從性質(zhì)和功能上講中國的風(fēng)景名勝區(qū)類似于美國的國家公園，但中國風(fēng)景名勝區(qū)的歷史文化內(nèi)涵更濃厚[22]。徐嵩齡認(rèn)為國家公園是一種就地保護的自然保護區(qū)，并從價值品味、功能、面積和與人類關(guān)系等四個方面對國家公園的概念做了界定[23]。李經(jīng)龍、張小林認(rèn)為中國的國家公園體系在部門管理體制下逐漸演變?yōu)?種類型：國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、國家自然保護區(qū)、國家地質(zhì)公園、國家森林保護區(qū)、國家水利風(fēng)景區(qū)、國家濕地公園及國家礦山公園[24]。田世政、楊桂華認(rèn)為由于缺乏國家層面的、完善的制度供給，只可能有國家公園之名，不可能有國家公園之實[12]。

(2)建立國家公園的可行性和必要性研究。隨著國家公園作為一種生態(tài)保護機制越來越受到關(guān)注，許多學(xué)者對建立國家公園的必要性和可行性進行了充分的論證。林洪岱認(rèn)為中國建設(shè)國家公園具有可行性，并提出中國國家公園體系的三大準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)[25]。李中晶、張路妍認(rèn)為旅游景區(qū)的發(fā)展速度和水平已經(jīng)嚴(yán)重滯后于中國旅游業(yè)整體的發(fā)展，建立國家公園是對景區(qū)管理中存在問題的一種解決之道[26]。王蕾、蘇楊認(rèn)為建設(shè)國家公園有利于實現(xiàn)對遺產(chǎn)地的統(tǒng)一，有利于規(guī)范和有效管理，有利于對現(xiàn)有遺產(chǎn)地體系進行整合，有利于與國際接軌[27]。張金泉從生態(tài)安全現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、社會和諧凝聚等方面論證了建設(shè)國家公園體系的必要性。從中國國家公園資源享賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)和技術(shù)能力等方面闡述了建設(shè)國家公園的可行性[28]。劉鋒，蘇楊認(rèn)為從建立國家公園管理體制的必要性來看，目前條塊分割、多頭管理的遺產(chǎn)地管理體系必須得到梳理與整合。從建立國家公園管理體制的可行性來看，中國目前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、全民的資源保護意識、社會各界的積極性、全國主體功能區(qū)劃的推行和試點等條件都為中國國家公園建設(shè)提供了有力的支持[29]。

(3)國家公園的對比與經(jīng)驗借鑒研究。程紹文等介紹了中英國家公園規(guī)劃管治體系的基本組織機構(gòu)、要求和層次，比較分析了中國九寨溝國家級風(fēng)景名勝區(qū)和英國New Forest國家公園的旅游規(guī)劃管治背景、現(xiàn)狀及內(nèi)容體系，分析了中英兩國國家公園自然旅游規(guī)劃管治模式的特征、差異及其原因[30]。田世政從管理體制、管理理念、經(jīng)營機制、資金體制四個方面對世界上三種代表性國家公園模式的共同理念與“中國首個國家公園”——普達(dá)措國家公園進行比較，認(rèn)為普達(dá)措國家公園的管理制度和運行機制尚不是國際公認(rèn)的國家公園模式[12]。師衛(wèi)華通過對美國國家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、管理機構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計中心、經(jīng)營管理、開發(fā)利用保護等方面與中國風(fēng)景名勝區(qū)進行比較，認(rèn)為美國國家公園有明顯的優(yōu)勢，但中國不能照搬美國國家公園制度，需要結(jié)合中國國情強調(diào)國家公園的基本理念[11]。

(4)中國國家公園存在的問題研究。劉瓊在對中國國家公園的發(fā)展背景、發(fā)展進程、社會生態(tài)效應(yīng)研究的基礎(chǔ)上認(rèn)為中國國家公園存在重數(shù)量輕質(zhì)量；區(qū)劃不合理，權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一，體制不完善；政府投入不夠，部分國家公園運行困難等問題[31]。張海霞，汪明宇通過對旅游發(fā)展的管理體制與價值取向分析發(fā)現(xiàn)，中國國家級保護區(qū)體系存在缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展理念、管理部門職能交叉、管理與維護經(jīng)費無穩(wěn)定保障、法律基礎(chǔ)薄弱、公共服務(wù)意識缺失等問題[32]。田世政以普達(dá)措國家公園為例，認(rèn)為其旅游管理體制經(jīng)歷了社區(qū)共管、自主開發(fā)、國企壟斷、民企租賃等四個階段之后，演變成現(xiàn)在的國家公園模式。但現(xiàn)行的國家公園管理體制還存在依賴性制度供給缺失、“條塊”格局明顯、經(jīng)營效率低下等局限性[33]。陳健、張兵分析了世界國家公園建設(shè)中的共性，結(jié)合中國國情，論述了國家公園建設(shè)中的成就和不足。認(rèn)為中國的國家公園從政策層面看，法律法規(guī)和協(xié)調(diào)機制相對滯后；從管理層面看，條塊分割，多頭管理等現(xiàn)象嚴(yán)重；從經(jīng)營體制看，政企不分，兩權(quán)相連；從經(jīng)濟層面看，對國家公園的資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足[34]。

3.建立中國國家公園體制的研究

由于中國尚未建立全國統(tǒng)一的國家公園體制，學(xué)者們關(guān)于國家公園制度體系的研究也各抒己見。

(1)關(guān)于中國國家公園體制研究。為規(guī)范國家公園建設(shè)，在國家公園建設(shè)試點之初要明確和制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對適合建設(shè)國家公園的遺產(chǎn)保護地進行調(diào)查、評估、審查和授權(quán)，以確保國家公園管理目標(biāo)的實現(xiàn)[35]。針對公園系列的各專類公園應(yīng)由住房與城建部牽頭，實行統(tǒng)一規(guī)劃審批與管理，定期召開規(guī)劃審批聯(lián)席會議，以制度促使專類公園和諧發(fā)展。嚴(yán)格規(guī)劃“一園多名”的風(fēng)景名勝區(qū)，促進各專類公園各司其職，實現(xiàn)分置保護、協(xié)調(diào)發(fā)展[36]。建立國家公園體制，需推動中國遺產(chǎn)保護地的立法，依法界定各類型的保護區(qū)管理制度、運行保障機制、土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)制度、特許經(jīng)營制度、監(jiān)管體制等[37]。還應(yīng)在國家公園體制建立之初，結(jié)合自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的改革等來理順自然資源管理體制：對中央政府管理或可收歸中央政府監(jiān)管管理的區(qū)域設(shè)立國家公園，采取中央政府垂直管理模式；對其他區(qū)域設(shè)立的國家公園，可采取中央政府委托省級政府直接管理模式[38]。

(2)其他研究。盧寧以浙江省開化縣國家東部公園為例，剖析傳統(tǒng)生態(tài)資源保護模式的局限性，提出生態(tài)資源系統(tǒng)保護和生態(tài)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的生態(tài)整合，是國家公園模式創(chuàng)新的發(fā)展方向，生態(tài)自然資源、經(jīng)濟資源以及文化資源的三元共同發(fā)展構(gòu)成國家公園的發(fā)展目標(biāo)體系[5]。汪燕等以湯旺河國家公園為例分析了其旅游發(fā)展現(xiàn)狀與困境，介紹了其發(fā)展低碳旅游、創(chuàng)建低碳景區(qū)的現(xiàn)存基礎(chǔ)，提出國家公園創(chuàng)建低碳景區(qū)的模式[40]。程紹文等以九寨溝和英國NewForest 國家公園為例，運用專家咨詢和均方差法計算指標(biāo)權(quán)值，用加權(quán)指標(biāo)綜合評價方法對案例地旅游可持續(xù)性進行了評價，認(rèn)為九寨溝旅游發(fā)展更具有潛在的可持續(xù)性[41]。

三、中國國家公園建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

自20世紀(jì)80年代以來，中國對國家公園的研究已有30余年，但至今尚未建立真正意義上的國家公園。2013年，《全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立國家公園體制，這是中國政府首次明確提出建立中國的國家公園體制，其又將引起學(xué)者們對國家公園研究的新一輪熱潮?；仡櫼酝奈墨I(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，從對國外國家公園的經(jīng)驗介紹到如何建立中國特色國家公園體制進行了系統(tǒng)的研究，為以后的研究奠定深厚的理論基礎(chǔ)。未來對國家公園的研究應(yīng)在以下幾方面進一步加強：

(1)國家公園建設(shè)應(yīng)該成為當(dāng)前生態(tài)文明制度建設(shè)的一個突破口，但現(xiàn)在研究更多的集中在個體公園及其建設(shè)層面上，對于國家公園體系整體研究較少。國家公園體制的建立，應(yīng)納入到一個完整的體系中來統(tǒng)籌考慮，而不是只單一的考慮國家公園。因此，未來應(yīng)加強對國家公園系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的研究，可以將對現(xiàn)有保護地進行整合作為切入點。

(2)推進國家公園體制建設(shè)的核心就是建立政府領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一、規(guī)范的管理體制。關(guān)于國家公園的管理體制，以往的研究多集中在對管理模式的整體介紹或系統(tǒng)改革，對于管理體制下的管理機構(gòu)、特許經(jīng)營、解說與教育、資金與門票以及社區(qū)問題等的專題研究較少見。未來可以對管理體制進行細(xì)分研究，每一個專題都深入探討，這對豐富管理體制的理論基礎(chǔ)具有重要的意義。

(3)在中國建立國家公園體制之際，最終的落腳點是在對現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護地的改革上。因此如何將適合中國國情的國家公園成熟模式與現(xiàn)有保護地改革進行銜接、過渡直至建立完善的國家公園體制是未來研究亟需解決的重點。

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(責(zé)任編輯董邦國)

Progress and Consideration of Academic Research on National Parks

YUAN Tinga, WANG Huib, SUN Jinga, ZHANG Jia-chena

(a.College of Historical and Cultural Tourism;b.College of Urban and Environmental Science, Liaoning Normal University, Dalian Liaoning 116029, China)

Abstract:National parks are important form for the conservation of the ecological natural resources and historical and cultural heritages. Since the establishment of its first national park, the United States national park management system has become more and more mature and perfect with its growth. During this period, its national park management system is widely adopted all around the world. Based on an analysis of numerous literature and data, this paper sorts out the development of national parks in China in order to provide a clear understanding of the research on the development of foreign national parks in China, states the present research on the concepts of national parks in China, the feasibility of constructing national parks in China, the comparison between national parks in China and national parks of other countries and problems in national parks in China, discusses the challenges that National Parks in China are facing, hoping to provide experiences and references for related research and the development national parks in China.

Key words:national parks; academic research; progress and consideration

中圖分類號：F590.31

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-1383(2016)02-0142-05

作者簡介：袁婷(1989-)，女，河南南陽人，遼寧師范大學(xué)歷史文化旅游學(xué)院碩士研究生，主要從事旅游教育研究。通訊作者：王輝(1975-)，女，滿族，遼寧葫蘆島人，教授，博士，主要從事旅游地理研究，E-mail:wanghuiouki@126.com。

基金項目：國家自然科學(xué)基金(41301160)；國家旅游局青年旅游專家資助項目(TYETP201412)；教育部人文社科重點研究基地項目(15JJD790038)；大連市科協(xié)資助赴國(境)外參加科技交流活動項目(803202)。

收稿日期：2015-12-09；最后修回日期：2016-01-05