新常態(tài)下更要堅(jiān)持稅制改革

蔣豪

經(jīng)濟(jì)繁榮之后的不景氣，本身就是對(duì)之前由于政府干預(yù)、刺激經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)的畸形繁榮的調(diào)整，是消化、淘汰落后產(chǎn)能的必然過(guò)程。政府優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，減少外部性效應(yīng)、增強(qiáng)市場(chǎng)公平，將完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形態(tài)

近幾年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，當(dāng)前甚至有不小的下行壓力。與此相應(yīng)，中國(guó)的財(cái)政狀況也進(jìn)入“新常態(tài)”，財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)與支出剛性增長(zhǎng)矛盾加劇，財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此局面下，十八屆三中全會(huì)提出的“深化稅收制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度”是否會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持、在實(shí)踐中是否會(huì)走樣的疑問(wèn)，就顯得并不是沒(méi)有理由。

稅收法定

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到目前，我國(guó)稅制大體上經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”的包干制，再到“分稅制”的過(guò)程。雖然改革開(kāi)放已近40年，依法治國(guó)入憲也已近20年，目前財(cái)稅領(lǐng)域的理念和行為依然與法治國(guó)家的要求相去甚遠(yuǎn)。這首先表現(xiàn)在稅負(fù)水平偏重上。

世界銀行測(cè)算的總稅率度量企業(yè)準(zhǔn)予扣減和減免后的應(yīng)繳稅額和強(qiáng)制性繳費(fèi)額占商業(yè)利潤(rùn)的比例。雖然世界銀行說(shuō)明扣繳稅款（如個(gè)人所得稅）或收繳和匯給稅務(wù)部門的稅款（如增值稅、銷售稅或商品及服務(wù)稅）不包括在內(nèi)，但這一數(shù)據(jù)對(duì)于表現(xiàn)各國(guó)百姓的相對(duì)稅負(fù)痛苦，具有一定意義。2015年，世界的平均總稅率是40.8%，近十年來(lái)下降超過(guò)10%。從表一中可見(jiàn)，中國(guó)的總稅率一直相對(duì)較高，2015年是67.8%，近年來(lái)僅有及其微小的下降。而同樣是社會(huì)主義國(guó)家的越南2015年的總稅率僅為39.4%。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，全面推進(jìn)依法治國(guó)是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，稅收的理念也需要徹底轉(zhuǎn)變，而不應(yīng)僅僅滿足稅收技術(shù)上對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的模仿。忽視這一點(diǎn)就會(huì)本末倒置，不可能產(chǎn)生真正科學(xué)合理的稅收，輕則阻礙經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，重則影響社會(huì)政治穩(wěn)定。

至今不少人仍稱稅收具有強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性等形式特征。這些特征均只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林，徒見(jiàn)其表不見(jiàn)其里。這種形式上的歸納，完全模糊了法治社會(huì)稅收的真正特征，與專制主義的稅收特點(diǎn)劃不清界線，更與社會(huì)主義人民當(dāng)家作主的要求背道而馳，不僅誤人子弟，更是混淆視聽(tīng)，是造成中國(guó)稅收畸高的重要原因。

“國(guó)家的稅收是每個(gè)公民所付出的自己財(cái)產(chǎn)的一部分，以確保他所余財(cái)產(chǎn)的安全或快樂(lè)地享用這些財(cái)產(chǎn)”（孟德斯鳩）。從中可以看出，稅收的首要特征是自愿性，而不是強(qiáng)制性。對(duì)于人民或人民的代表而言，他們擁有將錢袋子控制在自己手中的權(quán)力，他們是判斷有必要征收多少稅收以及如何處置這些稅收的唯一決策者。由這一原則可以延伸出兩個(gè)原則：一、稅收法定原則，即政府非根據(jù)人民代表制定的法律，無(wú)權(quán)征稅。二、無(wú)代表不納稅原則，即同意的納稅必須是真實(shí)的、真正的同意，議會(huì)如果沒(méi)有相應(yīng)的代表則不納稅。美國(guó)獨(dú)立革命就是由于北美殖民地在英國(guó)議會(huì)沒(méi)有代表而拒絕納稅引起。

其次，稅收不是無(wú)償?shù)?，它是納稅人為自己的投資，是政府為百姓服務(wù)的對(duì)價(jià)。人們納稅是為了得到政府的服務(wù)，為了讓自己生活得更好。政府從業(yè)人員正是由于為公眾服務(wù)而獲得了公仆的稱號(hào)。稅收的相當(dāng)部分就是公仆的工資，即他們服務(wù)公眾的報(bào)酬。稅收具有無(wú)償性的說(shuō)法不僅完全無(wú)視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其原理，更是掩蓋了人們納稅的目的以及人民與公仆之間的關(guān)系，應(yīng)該堅(jiān)決摒棄。

最后，稅收也不是固定的，它隨著人們對(duì)政府要求的服務(wù)的多少而變化。由于國(guó)內(nèi)外情況的變化，人們的真實(shí)需要會(huì)有變化，人們需要政府提供的服務(wù)內(nèi)容當(dāng)然也可以變化。

孟德斯鳩說(shuō)：“為了運(yùn)用一種恰當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)確定稅收的數(shù)額，就需要考慮國(guó)家的需要以及公民的需要。人民的真實(shí)需要永遠(yuǎn)不能向國(guó)家的虛幻需要讓步。虛幻的需要來(lái)自執(zhí)政者的情欲和弱點(diǎn)，來(lái)自離奇計(jì)劃的誘惑力，來(lái)自極度自負(fù)的病態(tài)的渴望，來(lái)自在某種程度上對(duì)幻想的無(wú)力抗拒等等?！边@就是說(shuō)，人們的真實(shí)需要會(huì)受到執(zhí)政者虛幻需要的干擾。因此，更要堅(jiān)持稅收是人民花自己的錢辦自己的事。

人們會(huì)在獲得的政府服務(wù)與忍受的稅負(fù)痛苦之間達(dá)到一個(gè)均衡。這一均衡當(dāng)然是一個(gè)動(dòng)態(tài)的均衡。稅收首先要量出為入，即人民根據(jù)需要辦的事情的多少交給政府相應(yīng)的稅負(fù)；其次才是量入為出，即公仆根據(jù)人民托付的稅收最大程度地辦好交待的事情。公仆的行為需要人民監(jiān)督，也需要公仆相互之間進(jìn)行監(jiān)督，否則就會(huì)滋生腐敗。

孟德斯鳩說(shuō)，“沒(méi)有什么事情比公民應(yīng)繳納若干財(cái)產(chǎn)、應(yīng)保留若干財(cái)產(chǎn)的規(guī)定更需要智慧與謹(jǐn)慎了?！眮啴?dāng)·斯密在《國(guó)富論》中總結(jié)了四種拙劣的稅收：需要龐大官僚機(jī)構(gòu)來(lái)征管的稅收；阻礙人民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，減少或者破壞人民的創(chuàng)業(yè)資金的稅收；鼓勵(lì)逃稅的稅收（如果存在逃稅的機(jī)會(huì)，稅收應(yīng)該是中等程度的）；讓人民經(jīng)受丑惡的征稅官的檢查，讓人民處于不確定的痛苦、煩惱和壓迫之中的稅收。這幾個(gè)方面仍不失為稅收應(yīng)遵循的原則。

新常態(tài)下更宜減稅

中國(guó)現(xiàn)行稅收制度是在20世紀(jì)90年代改革的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整而形成的，雖為深化改革開(kāi)放、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但還存在很多不完善的地方。為了更大程度、更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在2020年之前建立成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中共十八屆三中全會(huì)提出了“深化稅收制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的戰(zhàn)略思想，以及規(guī)范現(xiàn)代增值稅制度、發(fā)揮消費(fèi)稅調(diào)節(jié)功能、加快資源稅從價(jià)計(jì)征改革、加快房產(chǎn)稅立法、開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、稅收優(yōu)惠政策法定等任務(wù)。其中多數(shù)改革任務(wù)需要制定法律，基本上體現(xiàn)了稅收理念的轉(zhuǎn)變，依法治稅觀念得以確立。

世界范圍看，為了達(dá)到稅收的公正、平等，稅收技術(shù)日益復(fù)雜，稅收成本也不斷提高。就所得稅而言，自1404年第一個(gè)所得稅出現(xiàn)在中世紀(jì)晚期的英國(guó)以來(lái)，數(shù)度廢立，議會(huì)甚至兩度命令銷毀關(guān)于它的記錄，人們稱其為“沒(méi)有先例的丑惡怪物”。但是，這一稅種在拿破侖時(shí)期英法戰(zhàn)爭(zhēng)不久就傳遍世界，人們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)可以下金蛋的稅種。所得稅曾一度靠公民的自覺(jué)自愿繳納。目前，各國(guó)則建立了嚴(yán)密的監(jiān)控系統(tǒng)，刺探公民財(cái)產(chǎn)和收入的情報(bào)。加之各種減免、抵扣、累進(jìn)稅率，使得其復(fù)雜程度和監(jiān)管成本不斷增加。據(jù)稱，連美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)署的專家都不一定完全明白其個(gè)稅稅則的全部?jī)?nèi)容。這也使得稅務(wù)籌劃業(yè)務(wù)火爆，報(bào)稅服務(wù)公司股價(jià)大增。一些富人為了逃稅不惜移居國(guó)外或者將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到“避稅天堂”。這種現(xiàn)象與西方國(guó)家追求高福利，多數(shù)人投票讓少數(shù)人埋單不無(wú)關(guān)系。這完全違反了稅收的人民自愿原則，龐大的稅收機(jī)構(gòu)本身就消耗了大量稅金，降低了稅收的社會(huì)效率。鑒于上述情況，不少人建議借鑒歷史上的單一稅實(shí)踐，簡(jiǎn)化個(gè)人所得稅，重新實(shí)行單一稅。目前，在轉(zhuǎn)型之后的東歐國(guó)家，這種單一稅效果良好。

雖然每位公民都應(yīng)該有納稅意識(shí)，但是卻不宜實(shí)行人頭稅或者事實(shí)上的人頭稅。孟德斯鳩強(qiáng)調(diào)：“從性質(zhì)來(lái)說(shuō)，人頭稅較適合于奴役，商品稅較適合于自由?！敝袊?guó)的個(gè)稅目前3500元起征點(diǎn)就使相當(dāng)多的中等收入者成為個(gè)稅納稅義務(wù)人，不利于培育中產(chǎn)階級(jí)。這種先征后補(bǔ)、先征后抵的征稅模式浪費(fèi)了很大的人力成本，減少了社會(huì)的財(cái)富。中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，稅收制度應(yīng)該具有更強(qiáng)的減少貧富分化的功能，窮人應(yīng)當(dāng)被免除明顯的稅收負(fù)擔(dān)。

確實(shí)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國(guó)財(cái)政狀況已經(jīng)進(jìn)入“新常態(tài)”，財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)（圖2）與支出剛性增長(zhǎng)（圖3）矛盾加劇，財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在此經(jīng)濟(jì)下行新局面下，依法治稅、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)稅收在解決產(chǎn)能過(guò)剩、平衡經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平、促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)等方面的調(diào)節(jié)功能等現(xiàn)代稅制改革目標(biāo)是否會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持、是否在實(shí)踐中走樣成為人們的疑惑。人們擔(dān)心各級(jí)政府為了保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，重走擴(kuò)大投資、刺激消費(fèi)等老路，不敢進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，放棄稅制改革現(xiàn)代化的努力。

2015年底，中共提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。然而，這是否在稅收政策方面包含減稅的含義，人們對(duì)此也有分歧意見(jiàn)。有人認(rèn)為只能進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，有人認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行全面減稅。

從經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)看，經(jīng)濟(jì)繁榮之后的不景氣，本身就是對(duì)之前由于政府干預(yù)、刺激經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)的畸形繁榮的調(diào)整，是消化、淘汰落后產(chǎn)能的必然過(guò)程。政府優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，減少外部性效應(yīng)、增強(qiáng)市場(chǎng)公平，將完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形態(tài)。具體而言，將一些高耗能高污染產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征稅范圍、資源稅從價(jià)計(jì)征、環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅均意在提高環(huán)境資源的使用成本，減少外部性。加快房地產(chǎn)稅立法，在房地產(chǎn)領(lǐng)域立稅清費(fèi)，適當(dāng)減輕建設(shè)、交易環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)，提高保有環(huán)節(jié)的稅收，對(duì)于遏制房地產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展、調(diào)節(jié)收入分配具有積極作用。對(duì)于小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策是實(shí)質(zhì)上的減稅，將起到激勵(lì)創(chuàng)新、逐步擴(kuò)大稅基的效果。不管是結(jié)構(gòu)性減稅還是全面減稅的主張，落實(shí)到實(shí)際操作層面恐怕區(qū)別不是很大，都將以完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為指針，該升的升，該降的降。待成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立之時(shí)，政府原有職能將會(huì)縮減，稅率水平總體肯定是下降的。中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，某些社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)，主要應(yīng)該靠社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例實(shí)現(xiàn)。

由此看來(lái)，只有堅(jiān)持深化改革，才能適應(yīng)新常態(tài)，進(jìn)而引領(lǐng)新常態(tài)。稅制改革的現(xiàn)代化，不但不能半途而廢，反而應(yīng)該加快進(jìn)行。

作者為天則經(jīng)濟(jì)研究所法律及公共治理研究中心主任、全國(guó)人大外事委法條處原處長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)兼職教授