楊曉紅
(湖北科技學(xué)院 財(cái)務(wù)處,湖北 咸寧 437100)
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高??冃ьA(yù)算管理存在的問題與建議
楊曉紅
(湖北科技學(xué)院 財(cái)務(wù)處,湖北 咸寧 437100)
2015年1月1日頒布的新預(yù)算法第一次以法律形式將績效管理融入到公共財(cái)政預(yù)算中,而高校作為公共財(cái)政預(yù)算單位,應(yīng)該引入預(yù)算績效管理方法。目前我國高校績效預(yù)算存在發(fā)展目標(biāo)不明確、預(yù)算不精細(xì)、預(yù)算控制機(jī)制薄弱、激勵(lì)機(jī)制缺乏等問題。針對上述問題,本文提出了建立結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式,強(qiáng)化績效預(yù)算的過程管理,改善高校預(yù)算管理現(xiàn)狀。
高校財(cái)務(wù);預(yù)算管理;績效評價(jià);目標(biāo)考核
績效預(yù)算的概念最早于1949年,由美國胡佛委員會(huì)提出,旨在強(qiáng)化政府預(yù)算過程的績效管理,對政府部門的活動(dòng)進(jìn)行評估,建立政府部門活動(dòng)目標(biāo)與財(cái)政資源分配之間的聯(lián)系。20世紀(jì)90年代以來,美國、澳大利亞、英國等發(fā)達(dá)國家陸續(xù)推出“新績效預(yù)算”管理辦法,它的核心思想是政府預(yù)算必須與政府部門的中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合,強(qiáng)調(diào)以整體目標(biāo)為導(dǎo)向,給予中、低層管理者使用預(yù)算資金的權(quán)力。
在黨的十六屆三中全會(huì)上,財(cái)政部首次提出預(yù)算績效評價(jià)體系的思想。 2011年,財(cái)政部推出《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》,明確指出建立全過程預(yù)算績效管理體系。2015年1月1日我國正式實(shí)施《中華人民共和國預(yù)算法》,第一次將財(cái)政預(yù)算以法律形式確定,并且融入了績效管理思想,強(qiáng)調(diào)了績效在預(yù)算管理中的重要性。
高校以財(cái)政撥款為主要經(jīng)費(fèi)來源,高校預(yù)算屬于公共財(cái)政預(yù)算,根據(jù)新預(yù)算法的要求,高校應(yīng)將績效管理融入到預(yù)算管理中。
高校的主要職能體現(xiàn)在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù),因而高校應(yīng)有效地配置資源,合理地使用資金,考慮資金的使用效益。目前我國高校預(yù)算進(jìn)行了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、預(yù)算外資金等一系列預(yù)算改革,這些改革不但增加了預(yù)算的透明度,而且規(guī)范了預(yù)算管理,取得了較好的效果。但是仍然存在“投入式”管理現(xiàn)象,資金的使用效率仍然比較低。
績效預(yù)算管理是一種動(dòng)態(tài)的管理方法,強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果,并用來指導(dǎo)下一年度的預(yù)算。它具有以下優(yōu)點(diǎn):
1.注重目標(biāo)的導(dǎo)向性和結(jié)果的激勵(lì)性
績效預(yù)算管理注重事前的預(yù)算和事后的總結(jié),每一個(gè)項(xiàng)目都會(huì)根據(jù)制定的目標(biāo)配置資金,控制資金流向。預(yù)算編制過程以目標(biāo)為依據(jù),強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的有效性,對結(jié)果負(fù)責(zé)。績效預(yù)算管理還將對同一個(gè)單位預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行評估,對未達(dá)到目標(biāo)的預(yù)算單位,要求承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,對超出預(yù)期的預(yù)算單位和項(xiàng)目,將采取激勵(lì)機(jī)制。績效預(yù)算管理不僅僅關(guān)注支出情況,更注重支出所帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,并對下一年度的預(yù)算采取獎(jiǎng)懲等激勵(lì)機(jī)制。
2.強(qiáng)化過程管理,實(shí)現(xiàn)閉環(huán)控制
傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式一般只強(qiáng)調(diào)事前管理與事中管理,但卻忽略了事后的績效評價(jià)??冃ьA(yù)算管理模式采取事前、事中和事后相結(jié)合的全過程監(jiān)督和管理,通過對上一年度績效考核來控制下一年度的預(yù)算,從而實(shí)現(xiàn)了閉環(huán)控制,促進(jìn)了資金使用的良性循環(huán)。
3.重視事后評價(jià),量化考核目標(biāo)
績效預(yù)算管理與傳統(tǒng)預(yù)算管理的主要區(qū)別在于,強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。預(yù)算管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是對績效目標(biāo)進(jìn)行分解,用來評價(jià)目標(biāo)的執(zhí)行效果。它的關(guān)鍵作用在于建立資金使用效益的考核體系,量化績效指標(biāo),制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和量化算法??冃ьA(yù)算管理注重事后評價(jià),它不僅考慮績效指標(biāo)的完成情況,而且還考慮預(yù)算支出的效益,包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、直接和間接效益、短期和長期效益等。在量化指標(biāo)的設(shè)計(jì)上,除了對每一個(gè)具體目標(biāo)進(jìn)行量化外,許多研究者還借鑒了平衡計(jì)分卡和關(guān)鍵指標(biāo)等方法,將總體目標(biāo)分解為子目標(biāo),對具體的績效評價(jià)指標(biāo)層層分解、層層細(xì)化。
綜上所述,高校預(yù)算管理必須結(jié)合績效來確定預(yù)算資金分配,強(qiáng)調(diào)過程管理和績效評價(jià),將本年度的預(yù)算資金與上年度資金使用效益進(jìn)行比較,對總體目標(biāo)進(jìn)行分解與細(xì)化,實(shí)行績效預(yù)算目標(biāo)的管理,提高高校預(yù)算管理的水平。
我國高校正在逐步推進(jìn)預(yù)算體制改革,但受傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念的影響,很多高校在預(yù)算管理過程中仍存在較多問題。
1.缺乏績效管理的理念,預(yù)算編制重視不夠
目前,我國高校正在實(shí)施績效預(yù)算管理模式,但受傳統(tǒng)預(yù)算管理思想的影響,對績效預(yù)算管理的理解不透徹,部分高校沒有意識(shí)到預(yù)算管理的重要性,片面認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事, 對于財(cái)務(wù)部門安排的績效預(yù)算工作,沒有引起足夠的重視,僅僅是應(yīng)付。對于學(xué)校經(jīng)費(fèi)的分配也是采取平均主義,錯(cuò)誤認(rèn)為加強(qiáng)績效預(yù)算管理,不利于調(diào)動(dòng)職工的工作積極性。從而,使高??冃ьA(yù)算管理沒有真正發(fā)揮預(yù)算支出績效管理的重要作用,使預(yù)算成為一種形式,預(yù)算管理與實(shí)際情況脫節(jié)。
2.預(yù)算編制不精細(xì),與發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)嚴(yán)重
高校財(cái)務(wù)預(yù)算涵蓋全部收支活動(dòng),由于高校資金來源多元化,資金支出多樣化,無法準(zhǔn)確預(yù)算,導(dǎo)致部分資金運(yùn)轉(zhuǎn)脫離監(jiān)督管理。同時(shí),由于各部門對預(yù)算編制的重視程度不夠,使得預(yù)算缺乏充分論證,指標(biāo)核定缺乏科學(xué)依據(jù),從而導(dǎo)致資金使用效益低下。
目前,我國高校預(yù)算管理對績效管理重視不夠,只是財(cái)務(wù)收支預(yù)算,局限于高校一年內(nèi)的正常收支運(yùn)行,未充分考慮高校的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo),使得高校的資金供給計(jì)劃與學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié),不利于高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
3.預(yù)算執(zhí)行過程控制乏力
我國高校的財(cái)務(wù)管理往往把主要精力投放在預(yù)算編制上,缺乏有效的預(yù)算控制機(jī)制。在預(yù)算執(zhí)行過程中,不嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行,而是千方百計(jì)找理由、立項(xiàng)目,不注重教育經(jīng)費(fèi)的使用效益,只負(fù)責(zé)把錢花完,支出盲目。這種預(yù)算編制機(jī)制導(dǎo)致各部門爭項(xiàng)目、爭經(jīng)費(fèi),卻不重視對項(xiàng)目過程的管理,沒有有效的控制機(jī)制,導(dǎo)致預(yù)算資金無法達(dá)到預(yù)期效果。
4.績效預(yù)算審計(jì)評價(jià)體系不完善,缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制
目前部分高校還沒有建立完善的績效審計(jì)體系。很多高校審計(jì)仍然以財(cái)務(wù)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主,忽視了績效審計(jì)。對于績效預(yù)算審計(jì),沒有明確的規(guī)范,實(shí)際工作中既沒有明確規(guī)定績效預(yù)算審計(jì)的內(nèi)容,也沒有制定績效預(yù)算審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),缺乏針對性和可操作性的指導(dǎo)文件,導(dǎo)致績效預(yù)算審計(jì)難以順利開展。目前支出項(xiàng)目審計(jì)仍是預(yù)算審計(jì)的工作重點(diǎn),沒有對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核和評價(jià),缺乏獎(jiǎng)懲措施和激勵(lì)機(jī)制,使審計(jì)流于形式,缺乏約束力。
目前,我國高校雖然引入了績效預(yù)算管理模式,但大多數(shù)高校對績效預(yù)算管理模式的認(rèn)識(shí)還不深刻,沒有建立統(tǒng)一的高??冃ьA(yù)算體系。針對我國高校實(shí)行績效預(yù)算管理提出以下建議:
1.樹立績效管理理念,加強(qiáng)預(yù)算人員的培訓(xùn)和管理
績效預(yù)算工作體系復(fù)雜、涉及面廣,它直接影響了高校的發(fā)展。各部門只有相互積極配合,堅(jiān)持“效益優(yōu)先”原則,以工作績效作為分配預(yù)算資金的重要依據(jù),才能有效地將績效理念貫穿預(yù)算執(zhí)行的全程??冃ьA(yù)算不同于傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長率”模式,需要根據(jù)高校的發(fā)展目標(biāo)和部門發(fā)展的需求,以及參考部門近幾年績效評價(jià)的成果,制定績效預(yù)算規(guī)劃和進(jìn)行過程管理。因而,績效預(yù)算管理不單是財(cái)務(wù)部門的事,它需要每個(gè)部門的通力配合,每個(gè)部門也需要專門的技術(shù)人員參與績效預(yù)算管理。于是,有必要加強(qiáng)對績效預(yù)算人員,特別是部門績效預(yù)算編制人員的培訓(xùn)和管理,使其領(lǐng)悟績效預(yù)算的重要性和責(zé)任意識(shí),從而切實(shí)可行推動(dòng)高校績效預(yù)算的順利實(shí)施。
2.根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃,制訂合理的績效考核目標(biāo)
2012年,我國頒布了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》,它指出高校預(yù)算管理應(yīng)以高校發(fā)展目標(biāo)為起點(diǎn),重視預(yù)算管理與戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性,使預(yù)算資金發(fā)揮最大使用效率。
預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心,引入績效考核目標(biāo),才能有效保證提高資金的使用效益。高校應(yīng)該根據(jù)其戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和近期發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算,而對于每個(gè)確定的項(xiàng)目,合理設(shè)置其績效考核目標(biāo),而且要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的評價(jià)體系和責(zé)任追究機(jī)制。在目標(biāo)制訂過程中,強(qiáng)調(diào)高校的基本職能,發(fā)揮人才培養(yǎng)、科研成果和社會(huì)效益的作用,將績效目標(biāo)融入預(yù)算編制環(huán)節(jié),同時(shí)充分考慮上一年度該部門績效目標(biāo)完成情況,給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲措施,這樣才能發(fā)揮績效目標(biāo)的導(dǎo)向作用。此外,對每一個(gè)項(xiàng)目的績效目標(biāo)進(jìn)行層層分解,具體化到每一個(gè)部門。
3.設(shè)計(jì)科學(xué)的績效預(yù)算考核指標(biāo)體系,建立問責(zé)機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施
(1)設(shè)計(jì)科學(xué)的績效預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系
高校不同于企業(yè),企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益的最大化為目標(biāo),而高校則以教學(xué)效果、科研產(chǎn)出、社會(huì)效益為主要目標(biāo),因而建立科學(xué)合理的績效預(yù)算考核體系是非常關(guān)鍵的。
績效預(yù)算指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)工作,要遵循科學(xué)性、整體性、可比性和動(dòng)態(tài)性原則。要根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)、性質(zhì)、動(dòng)態(tài)發(fā)展規(guī)律,從高??傮w發(fā)展目標(biāo)出發(fā),設(shè)計(jì)可比性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),同時(shí),還要根據(jù)高校的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程,進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,不斷完善動(dòng)態(tài)任務(wù),適時(shí)修訂加以完善。
高??冃ьA(yù)算的目的是使有限的資金發(fā)揮最大的效益,因而高校應(yīng)將預(yù)算目標(biāo)劃分為不同類別,如:教學(xué)類、科研類、資產(chǎn)類、產(chǎn)業(yè)類等。其次,要將績效指標(biāo)分為關(guān)鍵指標(biāo)和一般指標(biāo),對于不同的指標(biāo)給予不同的積分值。最后,高??冃е笜?biāo)體系的建立還要借鑒國外成熟的經(jīng)驗(yàn),將平衡計(jì)分卡評價(jià)體系和關(guān)鍵績效指標(biāo)體系相結(jié)合,在每個(gè)大類中選取若干個(gè)關(guān)鍵績效指標(biāo),對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果加以衡量,形成高??冃ьA(yù)算指標(biāo)體系。
(2)建立問責(zé)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制
高校應(yīng)當(dāng)下放預(yù)算管理的權(quán)力,使各部門具有一定的預(yù)算自主權(quán)。同時(shí)遵守“花錢必有效、無效必問責(zé)”的原則,建立和完善切實(shí)可行的有效評價(jià)和問責(zé)機(jī)制,對預(yù)算執(zhí)行不力的,預(yù)算目標(biāo)達(dá)不到要求的,追究部門負(fù)責(zé)人責(zé)任;對違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的,還應(yīng)追究法律責(zé)任。與問責(zé)機(jī)制相對應(yīng),也要建立適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)機(jī)制,制定考核和獎(jiǎng)懲辦法。對績效評價(jià)優(yōu)秀的部門,實(shí)行每月考核和年終獎(jiǎng)懲相結(jié)合,將考核結(jié)果與部門評優(yōu)以及下一年度預(yù)算掛鉤,維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性,調(diào)動(dòng)各部門的積極性,做好預(yù)算編制和管理工作。
4.加強(qiáng)預(yù)算實(shí)施過程的監(jiān)控
高校績效預(yù)算管理要重視預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控,定期對項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查,并對項(xiàng)目考核目標(biāo)和評價(jià)體系,進(jìn)行合理的鑒定和考核。學(xué)校財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門和預(yù)算單位要相互配合,強(qiáng)化過程管理,保證預(yù)算有效實(shí)施。各預(yù)算單位必須嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算限制的額度,經(jīng)費(fèi)執(zhí)行原則上不允許較大調(diào)整,對于需要較小調(diào)整的資金,必須進(jìn)行說明和報(bào)批。高校財(cái)務(wù)部門應(yīng)該進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,有效地監(jiān)督和檢查各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng),對預(yù)算的執(zhí)行情況要進(jìn)行分析匯總,做出評價(jià);審計(jì)部門要對重大項(xiàng)目進(jìn)行考核與審計(jì),并對其做出評價(jià)。
5.加強(qiáng)部門協(xié)調(diào),接受群眾監(jiān)督
績效預(yù)算管理是高校全過程、全員參與的管理模式,涉及全局,專業(yè)性較強(qiáng),需要成立專門的預(yù)算管理委員會(huì)和預(yù)算管理辦公室。預(yù)算管理委員會(huì)組成人員包括學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人,它以決策和監(jiān)督層面出現(xiàn),對預(yù)算進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理;預(yù)算管理辦公室可以設(shè)在財(cái)務(wù)處,負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行和實(shí)施過程的日常監(jiān)督和管理,為預(yù)算管理委員會(huì)的決策和監(jiān)督提供支持。
為了更好地對高??冃ьA(yù)算管理進(jìn)行監(jiān)督,有必要通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算信息公開透明,使高校能夠較好地接受政府、內(nèi)部教職工以及社會(huì)相關(guān)人員的監(jiān)督,提高預(yù)算資金的使用效率。
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