社會組織何以介入社區(qū)福利治理？
——社區(qū)福利的治理變革及對中國的啟示

周晶韓央迪郝華卿

（1.上海立信會計金融學院，上海201620；2.復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院，上海200433）

社會組織何以介入社區(qū)福利治理？
——社區(qū)福利的治理變革及對中國的啟示

周晶1韓央迪2郝華卿2

（1.上海立信會計金融學院，上海201620；2.復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院，上海200433）

社區(qū)是創(chuàng)新社會治理的基礎平臺，也是現(xiàn)代社會福利治理的重要場域。但在對“社區(qū)”的本體討論中，有關社區(qū)與社會的譜系關系以及社區(qū)存續(xù)與否還存在著分歧，即“社區(qū)—社會—社區(qū)”的認識變化以及對社區(qū)本體的“消失論”、“存續(xù)論”和“發(fā)展論”之觀點交鋒。這些基本認識的澄清不僅奠定了社區(qū)福利治理的本體論，更藉由西方社區(qū)福利治理的變革歷程表明，社會組織介入社區(qū)福利治理是對現(xiàn)代社會中利益主體多元化、訴求屬性多樣化的現(xiàn)實回應。這對厘清中國城市社區(qū)福利治理的實踐路徑具有重要啟發(fā)意義。

社區(qū)社區(qū)福利社會組織福利治理

社區(qū)是實現(xiàn)社會治理的基礎平臺，也是現(xiàn)代社會福利治理的重要場域。在分工日益精細的現(xiàn)代社會，社區(qū)福利的“社會福利”①由于中西方文化、歷史背景等差異，有關“社會福利”的探討一直存在著廣義和狹義理解的對壘。在中國，社會福利是一個狹義概念。此處，“社會福利”是指從提供主體的角度而言由公民社會力量提供的福利總和，與“國家福利”相對。也就是說，隨著社會分工的分化成熟，社區(qū)福利開始更多地由第三部門介入供給。內(nèi)涵日益突出。究其根本，這是國家—社會邊界逐步確立、社會組織力量不斷壯大的結(jié)果。在宏觀上，社區(qū)福利要配合經(jīng)濟改革、推進民主政治；在微觀上,需要實現(xiàn)福利屬性的綜合化、專業(yè)化與社會化，創(chuàng)建居民公共生活圈。②沈潔：《從國際經(jīng)驗透視中國社區(qū)福利發(fā)展的課題》，《社會保障研究》2007年第1期，第53-75頁。廣義地看，社區(qū)福利是指以社區(qū)居民需求為本、在社區(qū)空間甚至是超脫于社區(qū)地理空間所提供的福利總和。而在狹義上，它是指立足于社區(qū)力量基礎之上，針對社區(qū)內(nèi)那些處于弱勢地位的個人或家庭而形成的補救式的系列福利服務或相關舉措。

一般認為，現(xiàn)代意義上的社區(qū)服務是社區(qū)福利的原初表現(xiàn)形式。社區(qū)服務最早出現(xiàn)于西方國家，即肇始于19世紀末的英國而后傳遍歐美大陸的社區(qū)睦鄰運動。①陳社英：《社區(qū)服務溯源（一）》，《中國民政》1988年第2期，第46-48頁；張南甄：《社區(qū)服務業(yè)》、夏學鑾：《社區(qū)照顧的理論、政策與實踐》，北京大學出版社1996年版，第88-94頁。此后，以社區(qū)為路徑的介入模式很快成為各個國家競相效仿的治理之道。

福利治理是國家和社會的治理現(xiàn)代化的題中應有之義。②韓央迪：《從福利多元主義到福利治理：福利改革的路徑演化》，《國外社會科學》2012年第2期，第42-49頁。在當下中國，社區(qū)作為基層福利治理單元，仍深受市場經(jīng)濟體系和國家權力的雙重擠壓，居民自發(fā)、自治的主體性原則尚付闕如。③沈潔：《從國際經(jīng)驗透視中國社區(qū)福利發(fā)展的課題》，《社會保障研究》2007年第1期，第53-75頁。故此，厘清有關“社區(qū)”的理論爭辯意義重大，因為這直接關系到社區(qū)福利的理論建構(gòu)和實踐策略。本研究希冀通過對“社區(qū)”理論分歧的剖析，澄清社區(qū)福利治理的認識前提，厘清西方社區(qū)福利治理變革的內(nèi)在脈絡，從中提煉出社會組織介入社區(qū)福利治理的實踐策略，以期對處于社會轉(zhuǎn)型期的中國城市社區(qū)福利治理提供啟示。

一、有關社區(qū)的理論爭辯

社區(qū)是社會學研究的焦點之一。自美國學者帕克對社區(qū)進行專業(yè)定義以來，眾多學者給出了各自的看法與定義，形成了百余種不同定義。④徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，華東理工出版社2001年版，第32頁。盡管對社區(qū)的定義紛繁復雜，但學界的一致看法是，社區(qū)由四個不可分割的要素構(gòu)成：地域，人口，組織結(jié)構(gòu)和文化要素（社區(qū)團結(jié)或認同）。

隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的變化，社區(qū)也被不斷形塑。人們對社區(qū)本體的發(fā)展和變化又有著怎么樣的認識呢？

（一）“社區(qū)—社會—社區(qū)”的認識轉(zhuǎn)變

德國學者滕尼斯（Ferdinand Tonnies，1855-1936）是公認的將社區(qū)納入社會學研究視野的鼻祖。在其成名作《共同體與社會》一書中，滕尼斯提出，共同體⑤在滕尼斯看來，“社區(qū)”和“共同體”的概念內(nèi)涵是一致的，區(qū)別僅存于表征的角度。和社會是兩個完全不同的概念，“在共同體里，盡管有種種的分離，仍然保持著結(jié)合；在社會里，盡管有種種的結(jié)合，仍然保持著分離”。⑥斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會——純粹社會學的基本概念》，林榮遠譯，商務印書館1999年版，第95頁。它們構(gòu)成了人類社會組織和人際關系的兩種理想類型，而社會無疑是更高級的發(fā)展形式。在他看來，村莊和城市分別是公認的最有明確界限的共同體和社會形態(tài)，農(nóng)村社區(qū)是一種機械團結(jié)的共同體，是封閉的共同體代表；城市則是“按共同體方式生活的有機體”，具有“奇特而強勁的活力”。⑦同上，第94頁。也就是說，城市具有趨向于“社會”的結(jié)構(gòu)特征與內(nèi)在張力。概括而言，滕氏的觀點可表述為，農(nóng)村和城市是社區(qū)和社會的各自代表。

以當下的眼光看，滕尼斯的相關論述不一定完全準確，但他對社區(qū)/共同體、社會的經(jīng)典論述和理性界定客觀地反映出人類在發(fā)展道路上對城市社區(qū)的更高冀望。

站在現(xiàn)代城市社會的立場看，城市已從原有的“社會”回歸“社區(qū)”，即從原有的“社會”定位上升至另一個層次意義上的“社區(qū)”。據(jù)滕尼斯對社區(qū)和社會的理論闡述可知，社區(qū)是由自然意志形成，它象征著人們較親密的、溫暖的、和睦的聯(lián)系類型；而社會則是由理性意志形塑，它象征著契約性的、理性的、與個性無關且排除感情色彩的聯(lián)結(jié)。比照兩者可以發(fā)現(xiàn)，新型的城市社區(qū)既有禮俗社會的特征，又有法理社會的內(nèi)核，這說明，現(xiàn)階段對城市社會中的“社區(qū)”定位反映出人類在對自身所賴以生存的組織載體又一次認識升華——從社會到社區(qū)的轉(zhuǎn)變。這一回歸，意味著城市社區(qū)的發(fā)展走過了既有的發(fā)展誤區(qū)，人們開始重新審視禮俗社會中的傳統(tǒng)所蘊含的深刻價值，并在社區(qū)發(fā)展中融入了傳統(tǒng)的有利因素，進而框定了城市社區(qū)理性而和諧的發(fā)展藍圖。

在人類文明前進的道路上，從社區(qū)到社會、再從社會到社區(qū)的認識變化呈現(xiàn)了人類對其賴以生存的組織載體的認識升華。這既契合否定之否定的認識論規(guī)律，也說明人類歷史的發(fā)展是一個螺旋式的上升過程，故而被學者概括為人類在現(xiàn)代化道路上作出的兩次重要選擇。①夏學鑾：《中國社區(qū)建設的理論架構(gòu)探討》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2002年第1期，第127-134頁。它揭示了在人類社會的現(xiàn)代化道路上，社會向社區(qū)化發(fā)展的必然趨勢，亦回應了以社區(qū)共同體原理或社區(qū)人文精神構(gòu)建福利社會的客觀要求。

（二）“社區(qū)消失論”、“社區(qū)存續(xù)論”與“社區(qū)發(fā)展論”的爭辯

自19世紀末以來，城市化進程的加速推進催化了西方國家對社區(qū)的廣泛關注與深入研究，并由此孕育了一大批聞名遐邇的社區(qū)研究者，如美國芝加哥學派的泰斗帕克（Robert E.Park）、以“街角社會”研究聞名的懷特（William Foote Whyte）、以“米德爾頓”研究開創(chuàng)定性方法與定量方法完美結(jié)合的林德夫婦（Robert Lynd and Helen Merrell Lynd），等等。在20世紀七八十年代的社區(qū)分析中，社會學家專注于工業(yè)化和科層制對社區(qū)內(nèi)一系列初級關系的影響。②Wellman，B.，“The Community Question：the Intimate Networks of East Yorkers.”American Journal of Sociology，1979，84（5）：1201-1231.但目前已明顯分化成兩大陣營：一部分學者依然強調(diào)社區(qū)的地域空間和鄰里關系，另一部分學者則專注于社會關系及其認同的變化。③黎熙元、陳福平：《社區(qū)論辯：轉(zhuǎn)型期中國城市社區(qū)的形態(tài)轉(zhuǎn)變》，《社會學研究》2008年第2期，第192-217頁。

在社區(qū)研究中，社區(qū)消失論（The Argument of Community Lost）、社區(qū)存續(xù)論（The Argument of Community Saved）和社區(qū)發(fā)展論之說（The Argument of Community Liberated）的論辯之爭揭示了人們對“社區(qū)”的認識深化。④Wellman，B.and B.Leighton，“Networks，Neighborhoods and Communities：Approach to the Study of the Community Question.”Urban Affairs Review，1979，14（3）：363-390.社區(qū)消失論認為，西方社會的集中化、工業(yè)化和科層化結(jié)構(gòu)已極大地削弱了原有社區(qū)及其初級關系，致使個人發(fā)展越來越依賴于正式機構(gòu)的資源供給。其理論體系主要建基于20世紀二三十年代占據(jù)主導地位的芝加哥學派的城市研究，這可從帕克的早期陳述中得到支撐，“城市發(fā)展導致間接的次級關系替代了直接的、面對面的初級關系”。⑤Park，R.E.，“The City：Suggestions for the Investigation of Human Behavior in the Urban Environment，”in R.E.Par k，E. W.Burgess，and R.D.McKenzie（eds.）The City.Chicago：Univ.of Chicago Press，1925，PP.1-46.沃思（Louis Wirth，1897-1952）和斯坦（Maurice Robert Stein，1926-）是這一派的代表人物。1938年，沃思在其經(jīng)典的“Urbanism as a way of life”一文中提出了城市化進程中“都市”的三個典型特征：第一，人口特征，人口多、密度高、異質(zhì)性強；第二，人際關系，大都市中的人際關系具有角色化（相對于個人化而言）、表面化和短暫性特征；第三，社區(qū)聯(lián)結(jié)，社區(qū)中的人際聯(lián)結(jié)不是建基于團結(jié)的、親密的鄰里關系，而是形塑于薄弱的、無條理的次級關系之上。⑥Wirth，Louis，Louis Wirth on Cities and Social Life.Selected Papers，Edited and with Introduction by Albert J.Reiss，J R. Chicago：The University of Chicago Press，1964，PP.70-73.正是這三大因素引致了社區(qū)的消亡，這與20世紀五十年代部分研究文獻對“居住隔離”（Residential Segregation）現(xiàn)象及其所衍生的社會問題的關注具有內(nèi)在一致性。⑦Shevky，E.and Wendell B.，Social Area Analysis.Stan ford：Stan ford University Press，1955；Duncan，B.and Otis D. Duncan，“Residential Distribution and occupational stratification.”American Journal o f Sociology，1955，60：493-503.因為“隔離”在城市社區(qū)中不僅是一個普遍現(xiàn)象，而且是影響社區(qū)和諧發(fā)展的不利因素。費什爾（Fischer,C.S）通過對沃思“城市化”理論的解讀，建構(gòu)了沃思的“結(jié)構(gòu)—認識—行為”城市化模型，⑧Fischer，C.S.，“‘Urbanism as a Way of Life’：A Review and an Agenda.”Sociological Methods&Research，1972，1：187-242.指出了城市化對社區(qū)人際關系及其認同的影響機制。另一位代表人物斯坦認為，隨著一體化大眾社會的到來，社區(qū)作為一個地域空間在居民生活中變得越來越無足輕重，其所內(nèi)含的心理共同體亦已不復存在，而最終導致的結(jié)果必然是“社區(qū)的銷蝕”（Eclipse of Community）。⑨Stein，M.R.，The Eclipse of Community.Princeton：Princeton University Press，1960.簡言之，持社區(qū)消失論的學者認為工業(yè)化與科層制弱化并改變了人們原有的人際關系與社區(qū)聯(lián)結(jié)，進而導致了社區(qū)的消亡。但是，在工業(yè)化、科層化的雙重體制下，社區(qū)消失論忽略了社區(qū)的初級關系是如何被結(jié)構(gòu)化地改變這一問題，而僅將關注點聚焦于初級關系的減弱。

也正是這一點，社區(qū)消失論受到了來自社區(qū)存續(xù)論的挑戰(zhàn)。誠如前者所闡述的，城市化進程中社區(qū)內(nèi)形形色色的失范現(xiàn)象引致了社區(qū)的“消失”，但后者強調(diào)，與正式制度一樣，鄰里關系仍然是城市社會中人們獲得社會交往、社會支持與關系調(diào)解的重要來源。大西洋兩岸的社區(qū)研究者通過不同的實證研究證實了地方城市社區(qū)的存續(xù)。在英國學者霍加特（K.Hoggart）發(fā)表于1957年的一項研究中，他通過對英國利茲市（Leeds）一個工人聚居區(qū)的實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民的地域同一性①地域同一性（Territorial identity），即對于地域內(nèi)部的居民而言，這是一個小世界，像一個村莊，人們在其中聚落而居。、社會同一性②社會同一性（Social identity），即居民們相信他們處于同一水平的物質(zhì)和社會地位，并由此分享共同的經(jīng)歷和回憶，它是形成社區(qū)精神的最大推力。、社區(qū)居住的連續(xù)性③社區(qū)居住的連續(xù)性（Residential C ontinuum），即居民較長期穩(wěn)定地居住于一個社區(qū)而形成社區(qū)內(nèi)社會關系網(wǎng)絡的連續(xù)性。呈現(xiàn)了現(xiàn)代都市中類似于傳統(tǒng)鄰里社區(qū)的存在。④高春燕：《社區(qū)人口與發(fā)展》，中國環(huán)境科學出版社1999年版，第147-172頁。

劉易斯（Oscar Lewis）和甘斯（Herbert Gans）亦是社區(qū)存續(xù)論的代表人物。他們通過對少數(shù)族裔社區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，盡管城市化和工業(yè)化造成了城市社會中的科層化和價值觀分化，但并未導致城市社區(qū)的消亡，而是促成了另一種共同體的成長。⑤Lewis，Oscar，F(xiàn)ive families：Mexican Case Studies in the Culture of Poverty.Toronto：Mentor Book s，1959；G ans，Herbert J.，The Urban Villagers：Group and Class in the Life of Italian-Americans. New York：Free Press of Glencoe，1962.在對美國波士頓一個以美籍意大利人為主的名為“West End”的貧民窟研究中，甘斯發(fā)現(xiàn)，雖然社區(qū)內(nèi)的人們未曾提及任何有關“社區(qū)”的話題，但事實上“社區(qū)”及建立于其上的社會團結(jié)和亞文化已深入人心，成為社區(qū)內(nèi)居民獲得自我認同與歸屬的重要來源。

然而，正如韋爾曼所指出的，社區(qū)存續(xù)論彌補了社區(qū)消失論對“初級關系”簡單論的不足，但卻未能跟進社區(qū)消失論“勞動力的工業(yè)化和科層化與初級關系的結(jié)構(gòu)間具有潛在關系”這一重要洞見，故在分析城市化如何影響社區(qū)中的初級關系時顯得力有不逮。

在此基礎上，“社區(qū)發(fā)展論”與時俱進地形成了新的分析。該學派認為，隨著社區(qū)在現(xiàn)代社會中的發(fā)展，社區(qū)聯(lián)結(jié)已不再局限于原有特定空間結(jié)構(gòu)中的社區(qū)團結(jié)，尤其是在網(wǎng)絡社會的日新月異中，網(wǎng)絡社群的超速發(fā)展已表明，社區(qū)聯(lián)結(jié)早已超越了原有的鄰里關系，呈向外快速擴散的趨勢。一方面，社區(qū)發(fā)展論贊同社區(qū)消失論對鄰里社區(qū)的弱化觀點；另一方面，它亦對社區(qū)續(xù)存論所提出的繼續(xù)發(fā)展觀表示贊同——城市社區(qū)中的初級關系依然是有活力的、有用的、重要的；但須指出的是，此類初級關系依然繁盛的社區(qū)并非存續(xù)于鄰里空間。⑥Wellman，B.and B.Leighton，“Networks，Neighborhoods and Communities：Approach to the Study of the Community Question.”Urban Affairs Review，1979，14（3）：363-390.也就是說，社區(qū)發(fā)展論并未如社區(qū)消失論和社區(qū)續(xù)存論那樣對地域空間和鄰里關系著墨過多，而是引入網(wǎng)絡視角分析了城市化對社區(qū)中人際關系與社區(qū)聯(lián)結(jié)的影響。與社區(qū)消失論所持的悲觀看法不同，社區(qū)發(fā)展論認為大量的初級關系存在于非鄰里網(wǎng)絡，它們發(fā)揮了重要的社會支持和社會交往功能；并且，不同網(wǎng)絡系統(tǒng)中的多樣化關聯(lián)將城市構(gòu)建為一個“網(wǎng)中網(wǎng)”（network of networks）。⑦Craven，P.and B.Wellman，“Th e Network City.”Social Inquiry 43（December），1973，PP.57-88.這為社區(qū)中的人際關系提供了有彈性的調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)，而這恰是在正式的科層等級制社會或鄰里簇居的社區(qū)所不具備的。

社區(qū)發(fā)展論的“網(wǎng)絡分析”視角既區(qū)別于社區(qū)消失論的“稀疏”（Sparse）網(wǎng)絡，也區(qū)別于社區(qū)存續(xù)論的高密度（Dense）網(wǎng)絡，而是踐行一種交錯化（Ramified）網(wǎng)絡。它既不是將公認的“團結(jié)”——地域或血緣作為分析的起點，亦非挖掘和解釋情感團結(jié)的存續(xù)機制，而是主要專注于對多樣化的關系和活動進行結(jié)構(gòu)化描述和分析。⑧Wellman，B.and B.Leig h ton，“Networks，Neighborhoods and Communities：Approach to the Study of the Community Question.”Urban Affairs Review，1979，14（3）：363-390.

由上可知，一是社區(qū)在現(xiàn)代社會中的重要性并未減弱，且呈現(xiàn)出增強的趨勢；二是現(xiàn)代社會中的“社區(qū)”在空間上已不完全和早期意義上的社區(qū)相等同，它既是地域共同體，也可能是脫域共同體。①黃銳、文軍：《走出社區(qū)的迷思：當前中國社區(qū)建設的兩難抉擇》，《社會科學》2013年第2期，第62-67頁。這凸顯了社區(qū)福利的重要價值，也說明其建構(gòu)過程中將可能面臨的新挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)代西方社區(qū)福利治理的發(fā)展與變革

在西方社會，倡導發(fā)展現(xiàn)代的社區(qū)福利思潮始于20世紀三十年代前后的英國。②沈潔：《從國際經(jīng)驗透視中國社區(qū)福利發(fā)展的課題》，《社會保障研究》2007年第1期，第53-75頁。但從廣義的社區(qū)福利視野看，西方社區(qū)福利更早可追溯至19世紀六七十年代前的西方社區(qū)救濟事業(yè)。新舊濟貧法的頒布與實施奠定了工業(yè)化進程中英國的社區(qū)救濟事業(yè)，并孕育了慈善組織會社。此后，以社區(qū)為路徑的介入模式——社區(qū)睦鄰運動揭開了現(xiàn)代意義上的社區(qū)福利治理序幕，即通過社區(qū)服務的構(gòu)建來滿足社會弱勢群體的需求。其后，立足于地域性社區(qū)組織的“社區(qū)建設”在發(fā)達國家和發(fā)展中國家都得到了廣泛實踐。而真正將社區(qū)福利帶入福利治理圖景的動力，則來自第三部門的勃興。

（一）慈善組織會社與社區(qū)救濟：19世紀七十年代以前

無論是傳統(tǒng)的慈善，或現(xiàn)代的社會福利，核心議題都是“治貧”。在前社會政策時代，盡管社會政策仍未脫胎而生，但社區(qū)福利已經(jīng)開始在西方國家萌蘗而生。在工業(yè)革命的發(fā)源地英國，在國家尚未介入濟貧工作之前，濟貧救困多由教會承擔介入；但宗教與國家在濟貧問題上一直存在沖突——教會在救濟時并不嚴格區(qū)分被救濟者是否具備工作能力，而國家希望救濟體系能將有能力工作的乞丐排除在救濟對象外。到了16世紀，隨著游乞貧民問題的加劇以及亨利八世宗教改革帶來的教會征稅權力的收縮，政府在治貧問題上采取了更為制度化的手段，推動了濟貧法的頒布與實施。盡管這未構(gòu)成真正意義上的社區(qū)福利供給，但卻對社區(qū)福利的發(fā)展產(chǎn)生了極為深遠的影響。國家首次通過立法明確了面向貧困者的救濟制度合法性，確立了地方社區(qū)的責任。

英國革命后，社區(qū)服務開始作為社會福利早期的一種形式出現(xiàn)。其主要目標為解決貧困和溫飽問題，具有濟貧的性質(zhì)，服務內(nèi)容和形式也較單一，尤以“斯賓漢姆蘭德制”（1795年）為代表。在相近時期的德國，為因應日益突出的貧民救濟問題，部分地方政府實施了“漢堡制度”（1788年）、“愛爾伯福制”（1852年）等新型制度，開創(chuàng)了以社區(qū)為單位的福利服務供給。

然而，隨著工業(yè)化進程的加速推進，貧困問題并沒有因此而得到有效解決。鑒于各慈善團體各自為政、慈善欺詐、重復浪費等問題，英國的索里牧師參考德國的“漢堡制”和“愛爾伯福制”做法，于1869年在倫敦成立了第一個慈善組織會社（Charity Organization Society），由此揭開了西方國家通過社區(qū)來治理貧困的路徑。在慈善組織會社所提供的服務中，以院外救濟為主的社區(qū)救濟是社區(qū)福利的雛形。其重要意義在于，這實現(xiàn)了“準社區(qū)”的志愿服務管理模式，“親善訪問員”、個別化的救助等實踐奠定了個案社會工作的發(fā)展。③黃彥宜：《溫柔的權威：十九世紀湯恩比館的發(fā)展》，《社區(qū)發(fā)展季刊》2007年第119期，第387-401頁。

（二）社區(qū)睦鄰運動與社區(qū)服務：19世紀七十年代至20世紀三十年代初

繼英國第一個成立慈善組織會社后，美國也廣泛實踐了這一組織運作模式，并促成了“社區(qū)睦鄰組織運動”（The Social Settlement Movement）的盛行。④社區(qū)睦鄰運動具有四大主要特征：一是設在貧民區(qū)，工作人員住在區(qū)內(nèi)，與貧民共同生活；二是工作無既定計劃，視居民的現(xiàn)時需要而定；三是盡量利用本社區(qū)內(nèi)的資源，培養(yǎng)居民的自助與互助精神；四是服務機構(gòu)既是服務中心，也是當?shù)氐奈幕行?。相較于慈善組織會社，社區(qū)睦鄰運動的社區(qū)救濟強調(diào)對貧困的社會歸因，倡導工作者“入駐”社區(qū)、走入窮人“生活世界”，以社會變革的路徑應對貧困。⑤黃彥宜：《溫柔的權威：十九世紀湯恩比館的發(fā)展》，《社區(qū)發(fā)展季刊》2007年第119期，第387-401頁。

這一新的社區(qū)改造運動以英國牛津大學的經(jīng)濟學講師湯因比（Arnold Toynbee）的行動為基礎，其后在英美等國迅速推廣，引發(fā)了世界上許多其他國家的社區(qū)改造運動，尤以美國為甚。在湯因比館建立后不久，美國就效仿它成立了“睦鄰指導中心”（The Neighborhood Guild）、“赫爾館”（Hull House）等。截至1939年，全美社區(qū)睦鄰服務中心就已達500多家。1913年，世界上第一個現(xiàn)代的社區(qū)基金會“慈善事業(yè)聯(lián)合會”在美國成立，它使社區(qū)福利事業(yè)獲得了統(tǒng)一計劃和編制預算，并為志愿工作者支持社區(qū)服務提供了重要的經(jīng)費來源。1918年，美國社區(qū)組織協(xié)會正式成立，其性質(zhì)是聯(lián)合募捐的全國性機構(gòu)，①后易名為美國社區(qū)基金會理事會，1965年更名為美國聯(lián)合社區(qū)基金與理事會。主要職能是負責基金的全盤計劃、協(xié)調(diào)和分配。社區(qū)基金會和社區(qū)理事會各司其職，是社區(qū)服務發(fā)展中十分重要的組織架構(gòu)。②陳社英：《社區(qū)服務溯源（一）》，《中國民政》1988年第2期，第46-48頁。

社區(qū)睦鄰運動的興盛極大地推動了社區(qū)福利的開展與普及，具有里程碑的意義。它運用社會工作的專業(yè)方法，由專業(yè)助人者深入社區(qū)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)需要，并立足于社區(qū)內(nèi)發(fā)動的力量來開展具體的服務，呈現(xiàn)了專業(yè)化特質(zhì)。

（三）地域性社區(qū)組織與社區(qū)建設：20世紀三十年代至七十年代末

20世紀二三十年代，歐美發(fā)達國家經(jīng)歷了一次大規(guī)模的城市分化和改造過程，在政府的支持下，社區(qū)組織委員會、社區(qū)基金會、社區(qū)理事會和社區(qū)聯(lián)合會等紛紛成立。③潘澤泉：《論發(fā)展的可能性與條件——以政府為行動主體的社區(qū)建設發(fā)展走向》，《探索與爭鳴》2008年第12期，第37-40頁。這標志著社區(qū)建設的發(fā)展進入了新的階段——社區(qū)開始通過更具地域性的社區(qū)組織來實現(xiàn)社區(qū)福利的供給。

二戰(zhàn)后，隨著福利國家思潮的興起，政府開始大舉介入社會福利的供給。在社區(qū)福利的供給上，政府的干預推動了社區(qū)組織的大力發(fā)展。社區(qū)組織的價值觀——自我決定、社區(qū)居民參與和社區(qū)共同體意識得到了社會各界的一致認同，但針對社區(qū)發(fā)展的理論概念與實務運用卻仍處于混沌狀態(tài)。鑒于此，美國學者羅斯曼提出了地方發(fā)展、社會計劃和社會行動三個模型，以此界定和解釋社區(qū)組織的目標、價值觀、服務對象及服務方式。④陳雅麗：《國外社區(qū)服務相關研究綜述》，《云南行政學院學報》2007年第4期，第173-176頁。這些來自社會工作學科的理論研究與實踐積累為社區(qū)福利的發(fā)展進一步注入了專業(yè)要素。

20世紀五十年代，隨著聯(lián)合國倡導的“社區(qū)發(fā)展運動”的普及，眾多學科介入到社區(qū)發(fā)展研究中。1955年，聯(lián)合國出版了《經(jīng)由社區(qū)發(fā)展推動社會進步》一書，指出：“社區(qū)發(fā)展是一種經(jīng)由全社區(qū)人民積極參與和充分發(fā)揮其創(chuàng)造力，以促進社區(qū)的經(jīng)濟、社會進步情況的過程?！雹軺nited Nation.Social Progress through Community Development，1995（17）.在此背景下，美英等西方國家于20世紀六十年代末在城市社區(qū)內(nèi)相繼啟動了以“反貧困”為主題的“新社會運動”、“反貧困戰(zhàn)爭”以及其他形式多樣的社區(qū)發(fā)展項目，如1969年英國內(nèi)政部實施的“社區(qū)發(fā)展項目”（Community Development Project）。這是當時英國政府資助規(guī)模最大的社會行動與研究項目，它肩負著組織實施社區(qū)發(fā)展行動與研究的雙重職責。盡管這一行動最終以觸及政治核心而以失敗告終，但它所激發(fā)的以社區(qū)為基礎的各種反貧困、反社會排斥的組織與行動得以延續(xù)和發(fā)展，成為改造社會的新途徑。

從內(nèi)容上看，城市社區(qū)發(fā)展項目包括社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、預防犯罪、大眾教育、廉價住宅建設、創(chuàng)造就業(yè)機會、增加窮人收入等，它們在改善窮困社區(qū)的生活環(huán)境和福利福祉等方面起到了積極作用。⑥潘澤泉：《論發(fā)展的可能性與條件——以政府為行動主體的社區(qū)建設發(fā)展走向》，《探索與爭鳴》2008年第12期，第37-40頁。但這些多是自上而下推動的社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，缺乏民間力量的廣泛支持和參與，因為占據(jù)主導的是政府公共部門，社區(qū)內(nèi)的社群較少真正具有參與和選擇的權利。⑦Gilbert，A and Ward，P.，“Community Action by the Urban Poor：Democratic Involvement，Community Self-help or a Means of Social Control.”World Development，1984，30（2）：769-782.

（四）第三部門力量與社區(qū)福利治理：20世紀七十年代以來

到了20世紀六十年代末，西方國家的社會問題日益突出，尤其是內(nèi)城區(qū)綜合癥——貧窮、高犯罪率、高離婚率、公共服務匱乏以及種族沖突等成為制約城市發(fā)展的痼疾。加之社會結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)以及生活方式等的變化，福利國家一肩挑的福利服務供給模式難以為繼。20世紀七十年代的石油危機進一步激起了對福利國家的詬病，原有依賴于政府主導角色的社區(qū)服務不得不進行轉(zhuǎn)型。

20世紀七十年代以來，福利國家改革進程中所強調(diào)的政府角色弱化，突出表現(xiàn)為社區(qū)照顧的多元化、市場化和分散化，①黃源協(xié)：《福利混合經(jīng)濟下的社區(qū)照顧——英國的經(jīng)驗、臺灣的借鑒》，《社會政策與社會工作學刊》1998年第1期，第39-85頁。即非營利組織和家庭、朋友或鄰里等非正式部門成為社區(qū)福利供給的核心角色。一方面，這有利于政府抑制福利支出的費用。另一方面，區(qū)別于傳統(tǒng)的機構(gòu)照料，社區(qū)照顧在服務接受者的自主性、照護質(zhì)量、財政績效、服務效果等方面優(yōu)勢明顯。②Anderson，L.M.，C.Shinn，M.T.Fullilove，S.C.Scrimshaw，etc.，“The Effectiveness of Early Childhood Development Programs：A Systematic Review’.”American Journal of Preventive Medicine，2003，24：32.”伴隨福利多元主義的興起，第三部門力量迅速興盛起來，社區(qū)福利治理在西方福利國家的供給中表現(xiàn)出以下鮮明的特征：一是呈現(xiàn)了非政府社會服務組織所發(fā)揮的主要作用，二是強調(diào)了社區(qū)福利與民眾社區(qū)意識的內(nèi)在聯(lián)系，三是凸顯了民眾社區(qū)參與的重要性，四是彰顯了訓練有素的社會工作專業(yè)人士在保障福利水準中的重要作用。③Xu，Q.and J.C.C h ow.，“Exploring the Community-based Service Delivery Model：Elderly Care in China.”International Social Work，2011，54（3）：374-387.這與發(fā)展中國家“發(fā)展型社會政策”的實踐反思不謀而合——社區(qū)中的互幫互助永遠不能被替代；政府永遠不應是社區(qū)的全能行動者，而只能是能促者；社區(qū)福利的行動主體是社區(qū)居民。

在后福利國家時代，自下而上的組織和力量成為社區(qū)福利的生力軍。面對新趨勢，該如何應對目前仍顯僵化的公共部門體制，調(diào)節(jié)市場外部效應的路線呢？對此，福利治理的相關理論與研究獲得了更多學者的關注。與傳統(tǒng)的政府管理概念不同，隨著社區(qū)福利供給的利益主體多元化，福利治理討論的范圍也變得更為復雜，它不僅僅關心多層次的政府治理，還關注包括政府之外的市場、社會組織、社區(qū)甚至是居民本身的多元化治理。其中，社會組織介入社區(qū)福利治理是首要途徑。

三、社會組織介入社區(qū)福利治理的實踐策略

從對“社區(qū)”的認識譜系和西方社區(qū)福利治理變革的路徑來看，社會組織介入社區(qū)福利治理，是通過擴大社區(qū)福利獲益者的參與及其與機構(gòu)間的聯(lián)系，發(fā)展與維持法定或自愿性等以社區(qū)為取向的組織與服務而實現(xiàn)的。在具體實踐層面，可歸結(jié)為凝聚社區(qū)共識、提高居民社區(qū)參與以及促進公私合作等三個層面。

社區(qū)意識是居民共同情感的凝聚，也是社區(qū)發(fā)展的原動力，具有共同性與集體性。社區(qū)居民的參與受到社區(qū)意識的影響，社區(qū)意識的高低會影響居民參與社區(qū)組織和對環(huán)境控制的感知。當居民的社區(qū)歸屬感增強時，他們對社區(qū)的參與便更為積極。因此，社區(qū)意識可說是社區(qū)發(fā)展的必備要素。社區(qū)居民的共識與共同承諾是社區(qū)居民參與社區(qū)服務活動的重要推力。④Denhardt，R.B.&Denhartd，J.V.，The New Public Service：Serving Rather than Steering.Public Administration Review，2000，60（6）：549-559.反過來看，除了共同利益的聯(lián)結(jié)外，居民社區(qū)意識締結(jié)于社區(qū)所發(fā)揮的服務功能和相關社區(qū)服務組織的整合。⑤徐震：《社區(qū)一詞的用法及其演進》，《社區(qū)發(fā)展的回顧與展望》1986年第14期，第15-34頁。

社區(qū)的服務組織如社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織等，它們不僅為社區(qū)居民提供了一個服務交換的空間，更為社區(qū)提供了發(fā)展的資源與力量。同時，社區(qū)中的社會組織通過運用社區(qū)內(nèi)外資源舉辦各種活動，促進了居民之間的互動和聯(lián)結(jié)，由此增強了社區(qū)的共同體意識。

社區(qū)參與的理念深受西方民主政治學說的啟發(fā)，同時受實務層面社區(qū)發(fā)展運動而進一步深化。社區(qū)參與的核心是，社區(qū)成員或相關團體組織在社區(qū)運作中投入想法、行動和資源，通過對社區(qū)事務的關心、行動的規(guī)劃和資源的整合來應對其所遭遇的困境，提升社區(qū)福利水平。①袁振龍：《社區(qū)參與和社區(qū)治安——從社會資本理論視角出發(fā)的實證研究》，《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2009年第4期，第8-16頁。也就是說，社區(qū)參與是對社區(qū)的多元共治，社區(qū)居民通過對各種決策的參與和集體行動，達成社區(qū)共識、改善生活環(huán)境、提高生活品質(zhì)。

社區(qū)治理中的公私伙伴關系（public-private partnership），主要是指由社區(qū)民眾、組織與政府合作，共同推動與社區(qū)民眾利益有關的公共事務。在這里，公民參與成為合作的基礎，通過公私部門基于“公民參與”的精神，共同整合國家、社會、企業(yè)和民眾的資源與力量，以提供更完善的公共服務。Stoker②Stoker，G.，Trans forming Local Governance—from Thatcherism to New Labour.Basingstoke：Palgrave Macmillan，2004.和Etzioni③Etzioni，A.，Next—The Road to the Good Society.New York：Basic Books，2001.認為，公私伙伴關系的實踐，首先政府要建立起可行的社區(qū)服務供給框架，厘清服務的范疇，并進一步明確彼此的互動關系。其次，必須通過實際、具體的網(wǎng)絡系統(tǒng)進行運作，以讓社區(qū)組織和民眾參與相關政策的執(zhí)行過程。④Newman，J.，Modernizing Governance—New Labour，Policy and Society.London：Sage，2001.在這過程中，重要的是各個行動者在網(wǎng)絡中的互動。比如，在社區(qū)福利治理中，社區(qū)組織并不單純只是扮演一種服務供給者的角色，同時它也是聯(lián)結(jié)民眾與政府的管道、社區(qū)居民展現(xiàn)參與式民主與凝聚力的重要媒介。⑤蕭文高：《臺灣社區(qū)工作的政策典范與治理——社區(qū)照顧關懷據(jù)點的省思》，“國立”暨南國際大學社會政策與社會工作學系2007年博士學位論文。社區(qū)福利治理特別強調(diào)的“網(wǎng)絡”建構(gòu)，在于它常常被視為有價值的社會資本——它不僅提供了社區(qū)共識的基礎，而且如其他資本形式——物質(zhì)、貨幣、文化一般，是可以投資的。當社區(qū)充滿社會資本時，人們的生活將過得更為自在；⑥Putnam，R.，Bowling Alone，Revisited.The Responsive Community，1995，5（2）：18-33.而且這些資本可用來處理行動者的多元性并維持社區(qū)凝聚力，通過增能與公私伙伴關系的方式增強社區(qū)的資本。⑦Gilchrist，A.，The Well-connected Community—a Networking Approach to Community Development.Bristol：Polity Press，2004.這種方式也非常契合社區(qū)發(fā)展論的網(wǎng)絡分析視角。

四、結(jié)論與啟示

社區(qū)是傳遞社會福利的重要場域。結(jié)合我國當前的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，狹義的社區(qū)福利顯然已無法契合社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實，更無法滿足民眾的差異化需求。隨著單位制福利體系解體所導致的福利供給主體的闕如，快速人口流動中所引發(fā)的“異地市民化”壓力和社會排斥，少子老齡化和家庭小型化背景下家庭養(yǎng)/照護壓力的驟升和抗風險能力的急遽下降，⑧張秀蘭、方黎明等：《城市家庭福利需求壓力和社區(qū)福利供給體系建設》，《江蘇社會科學》2010年第2期，第46-51頁。殘障體驗的一般化，⑨Zavirsek，D.，Social Work with Adults with disabilities：an international perspective.British Journal of Social Work，2009，39（7）：1-13.乃至社會福利供給路徑中的“去機構(gòu)化”趨勢，⑩金炳徹：《從機構(gòu)福利到社區(qū)福利——對國外社會福利服務去機構(gòu)化實踐的考察》，《中國人民大學學報》2013年第2期，第27-33頁。社區(qū)福利亟需從更廣義的社區(qū)需求范疇和社區(qū)行動主體進行考量與介入。

首先，營造居民共同參與的社區(qū)意識，奠定社會組織介入社區(qū)福利治理的團結(jié)基礎。長期以來，政府“一桿插到底”，社區(qū)居委會長期行政化運行，社區(qū)民眾的參與意識極弱，大部分民眾養(yǎng)成了“等”、“靠”、“要”的心理，遇到問題多寄望政府出面解決。所導致的悖論是，政府投入的資源越來越多，但所積聚的社區(qū)問題也無以復加。為此，2015年中央頒布了幾大重要綱領性文件，如《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》旨在培養(yǎng)民眾依靠自身力量合法有序地解決社區(qū)問題的能力，核心即在于培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識。問題的關鍵是，在既有慣習之下，如何培養(yǎng)民眾的社區(qū)參與意識？對此，政府應逐步退出和讓渡空間，充分發(fā)揮社會組織在其中的孵化和增能作用，激發(fā)社區(qū)民眾自我管理和協(xié)商解決的能力。

在這個過程中，要充分發(fā)揮社會組織的載體作用，切實提高居民的社區(qū)參與，促進社區(qū)共同體的營造。因而，亟需搭建社會組織跨組織服務網(wǎng)絡的平臺，開展社區(qū)內(nèi)不同行動主體和部門間的整合行動。跳脫出社區(qū)的地理空間局限，吸納共同致力于社區(qū)福利治理的基層政府、社會組織與社區(qū)宏觀層面團體等不同行動者，并依托“互聯(lián)網(wǎng)+”構(gòu)建合作治理的框架。在社會組織范疇內(nèi)，落實扁平化的跨組織網(wǎng)絡，包括組織間的各類溝通、協(xié)調(diào)、合作、聯(lián)盟，改善和聯(lián)結(jié)各方資源，形成跨組織視域下的整合性服務供給。更為重要的是，社會組織之間的功能和角色應當做更清晰的細化，厘清服務型社會組織、樞紐型社會組織和支持型社會組織的邊界，推動社會組織整體的能力建設，提升服務的精細化。

而至關重要的是，西方社區(qū)福利治理的發(fā)展歷程表明，廓清政府的能促型角色是實現(xiàn)社區(qū)福利治理的前提。作為中國社會發(fā)展的掌舵者，政府應致力于福利治理網(wǎng)絡的平臺搭建，提供規(guī)范秩序的基本規(guī)則，確保不同治理機制或體制的連貫性與相容性，調(diào)和各方行動者的矛盾沖突，締結(jié)各方的伙伴合作關系；而不是以“模糊發(fā)包”①黃曉春：《當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會科學》2015年第9期，第146-164、206-207頁。的行動策略將社會組織建構(gòu)為“二政府”。同時，政府更需要承擔起資金籌集和資源投入導向的核心職能，并實現(xiàn)對社區(qū)福利規(guī)范管理、科學評估等方面的支持，激發(fā)社會組織介入社區(qū)福利治理的積極性和能動性。

（責任編輯：徐澍）

How Do NGOs Engage in Community Welfare Governance：The Evolution of Community Welfare and Its Implications for China

ZHOU Jing1，HANG Yangdi2，HAO Huaqing2
（1.Shanghai Lixin University of Accounting and Finance，Shanghai 201613，China；2.School of Social Development and Public Policy，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433，China）

Community is the basic platform of innovative social governance and an important field of modern welfare governance.According to the shifting judgements of“community-society-community”on community，along with“Arguments of Community Lost”，“Arguments of Community Saved”，and“Arguments of Community Liberated”，the evolution of community welfare of western developed countries was clarified. Finally this paper concludes with policy implications for China NGOs’roles in welfare governance of community arena.

community；community welfare；NGOs；welfare governance

本文系2015年民政部“治理視野下社會組織介入城市社區(qū)福利供給的機制與對策研究”（2015MZR0252703）的階段性成果。

周晶，上海立信會計金融學院；韓央迪（通訊作者），博士，復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院副教授，主要研究方向：社會政策與社會福利、社會發(fā)展及青少年研究。

C916

A

1008-7672（2016）06-0016-09