我國勞動(dòng)保障監(jiān)察制度存在的問題及其對(duì)策研究

肖進(jìn)成

（北方民族大學(xué)法學(xué)院，寧夏銀川750021）

我國勞動(dòng)保障監(jiān)察制度存在的問題及其對(duì)策研究

肖進(jìn)成

（北方民族大學(xué)法學(xué)院，寧夏銀川750021）

面對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的多元化、復(fù)雜化，以及日趨完備的勞動(dòng)法律法規(guī)，我國的勞動(dòng)保障監(jiān)察，無論在監(jiān)察理念、制度建設(shè)，還是執(zhí)行能力方面都面臨著巨大的挑戰(zhàn)。缺編制、缺經(jīng)費(fèi)、缺支持、缺手段等問題，嚴(yán)重制約了勞動(dòng)保障監(jiān)察作用的有效發(fā)揮。應(yīng)提高立法位階，并通過重構(gòu)勞動(dòng)保障監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制、合理界定勞動(dòng)保障監(jiān)察范圍、適度賦予勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)強(qiáng)制手段和措施、加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)、落實(shí)經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障制度等措施，完善我國勞動(dòng)保障監(jiān)察制度。

勞動(dòng)保障監(jiān)察立法體制范圍強(qiáng)制措施強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

一、問題的提出

勞動(dòng)保障監(jiān)察，是指“由人力資源社會(huì)保障行政主管部門對(duì)發(fā)生勞動(dòng)關(guān)系的用人單位、勞動(dòng)者以及其他社會(huì)組織遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)、規(guī)章情況進(jìn)行檢查并對(duì)違法行為予以處罰的執(zhí)法活動(dòng)的總稱”。①常凱：《勞動(dòng)法》，高等教育出版社2011年版，第590頁。國際勞工組織認(rèn)為：“勞動(dòng)監(jiān)察是一項(xiàng)公共職能，一項(xiàng)政府責(zé)任，要作為一種制度加以組建，并納入國家行政體系中，目的是管理社會(huì)和勞動(dòng)政策并監(jiān)督其實(shí)施，使之符合立法和標(biāo)準(zhǔn)。”②楊瑩譯：《全球行動(dòng)：勞動(dòng)監(jiān)察（一）》，《現(xiàn)代職業(yè)安全》2007第2期，第62頁。因此，“勞動(dòng)監(jiān)察被看作是一種事實(shí)上必需的國家干預(yù)責(zé)任，一種保護(hù)勞動(dòng)者身心健康所必需的政府法定義務(wù)。”③[德]李?；舴遥骸秳趧?dòng)監(jiān)察》，中國勞動(dòng)和社會(huì)保障出版社2004年版，第7頁。勞動(dòng)保障監(jiān)察人員的定位應(yīng)是“社會(huì)警察”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，有勞動(dòng)就應(yīng)當(dāng)有勞動(dòng)監(jiān)察。“沒有監(jiān)察，勞動(dòng)立法只是一種道德運(yùn)用，而不是有約束力的社會(huì)紀(jì)律。”④同上，第6頁。我國勞動(dòng)保障監(jiān)察制度產(chǎn)生于建國之初，其標(biāo)志是1950年政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于各省人民政府勞動(dòng)局與當(dāng)?shù)貒鵂I企業(yè)工作關(guān)系的決定》。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，1993年8月4日，原勞動(dòng)部發(fā)布《勞動(dòng)監(jiān)察規(guī)定》（勞部法[1993]167號(hào)），對(duì)企業(yè)執(zhí)行勞動(dòng)法律法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)察做出了具體規(guī)定，在全國開展除了勞動(dòng)安全監(jiān)察以外的其他方面的勞動(dòng)監(jiān)察。1994年7月4日，全國人大常委會(huì)頒布《勞動(dòng)法》，專設(shè)“監(jiān)督檢查”一章，使勞動(dòng)監(jiān)察有了實(shí)體法上的依據(jù)。緊隨其后，原勞動(dòng)部相繼制定頒布了與《勞動(dòng)法》相配套的《勞動(dòng)監(jiān)察員管理辦法》、《勞動(dòng)監(jiān)察員準(zhǔn)則》、《勞動(dòng)監(jiān)察程序規(guī)定》和《處理舉報(bào)勞動(dòng)違法行為規(guī)定》等一系列規(guī)定，為勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法提供了基本的依據(jù)。2004年10月26日，國務(wù)院第68次常務(wù)會(huì)議通過《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，2004年11月1日以中華人民共和國國務(wù)院令（第423號(hào)）公布，于2004年12月1日正式實(shí)施。2004年12月31號(hào)，《關(guān)于實(shí)施〈勞動(dòng)保障監(jiān)察條例〉若干規(guī)定》（中華人民共和國勞動(dòng)和社會(huì)保障部令第25號(hào)）正式頒布，自2005年2月1日起施行?！秳趧?dòng)保障監(jiān)察條例》在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察的主體、對(duì)象、范圍和程序，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察員的職責(zé)、法律責(zé)任等方面都做出明確規(guī)定?！秳趧?dòng)保障監(jiān)察條例》的出臺(tái)標(biāo)志著我國勞動(dòng)監(jiān)察立法上升到了一個(gè)更高的層次，使勞動(dòng)保障監(jiān)察建立在統(tǒng)一的法規(guī)依據(jù)之上。之后頒布實(shí)施的《勞動(dòng)合同法》（中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議2007年6月29日通過，自2008年1月1日起施行）、《就業(yè)促進(jìn)法》（2007年8月30日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過，自2008年1月1日起施行）、《社會(huì)保險(xiǎn)法》（中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議2010年10月28日通過，自2011年7月1日起施行）等均專設(shè)“監(jiān)督檢查”一章，對(duì)勞動(dòng)監(jiān)督檢查作了相應(yīng)的明確規(guī)定，初步構(gòu)建了我國的勞動(dòng)保障監(jiān)察法律體系，為建立和發(fā)展我國勞動(dòng)保障監(jiān)察制度提供了法律依據(jù)和處理規(guī)則，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)也依據(jù)這些規(guī)定查處了大量違反勞動(dòng)法律法規(guī)、侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益的案件。但是，近年來，公眾關(guān)心的很多熱點(diǎn)事件，如各地礦難、農(nóng)民工討薪、“富士康跳樓事件”、黑磚窯事件等暴露出在一些地方勞動(dòng)保障監(jiān)察的缺位或反應(yīng)遲緩，勞動(dòng)保障法律法規(guī)形同虛設(shè)，勞動(dòng)者的合法權(quán)益受到肆意侵害，損害了社會(huì)公平正義，影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定，客觀上也暴露出我國現(xiàn)行勞動(dòng)保障監(jiān)察制度存在的缺陷。人力資源社會(huì)保障部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)的通知》（人社廳發(fā)〔2013〕49號(hào)）明確指出：“當(dāng)前，部分用人單位拖欠勞動(dòng)者工資、不簽訂勞動(dòng)合同、不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、違法超時(shí)加班等違法行為仍時(shí)有發(fā)生，使用童工、強(qiáng)迫勞動(dòng)等嚴(yán)重違法行為尚未完全杜絕。隨著新的勞動(dòng)保障法律法規(guī)不斷出臺(tái)，勞動(dòng)保障監(jiān)察的監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管事項(xiàng)不斷增多，勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法任務(wù)更為艱巨，責(zé)任更為重大?！雹偃肆Y源社會(huì)保障部辦公廳：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)的通知》，《四川勞動(dòng)保障》2013年第9期。因此，從理論上對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察制度運(yùn)作的內(nèi)在法律機(jī)理作出闡釋，以便從實(shí)踐上加強(qiáng)和完善我國勞動(dòng)保障監(jiān)察制度，不僅具有重要的理論意義，而且具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

二、我國勞動(dòng)監(jiān)察制度存在的問題

（一）《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》位階較低，規(guī)范性不足

作為一項(xiàng)勞動(dòng)法律制度，勞動(dòng)保障監(jiān)察在勞動(dòng)法律體系中具有特殊的地位?！秳趧?dòng)部關(guān)于貫徹實(shí)施〈勞動(dòng)法〉的意見》（勞部發(fā)〔1994〕358號(hào)）明確指出：“《勞動(dòng)法》是勞動(dòng)法律體系中的基本法，要使其規(guī)定的各項(xiàng)基本原則得到很好的貫徹執(zhí)行，還必須制定與之配套的《促進(jìn)就業(yè)法》、《勞動(dòng)合同法》、《工資法》、《安全生產(chǎn)法》、《勞動(dòng)保護(hù)法》、《職業(yè)技能開發(fā)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)爭議處理法》和《勞動(dòng)監(jiān)察法》等單項(xiàng)法律和法規(guī)，形成完善的勞動(dòng)法律體系?！钡侥壳盀橹?，在國家立法層面上，《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《職業(yè)病防治法》，以及與之相配套的各項(xiàng)行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章等相繼出臺(tái)并實(shí)施。但是，有關(guān)勞動(dòng)保障監(jiān)察的基礎(chǔ)性法律卻是由國務(wù)院出臺(tái)的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，層級(jí)較低，效力不足。致使其權(quán)威性、規(guī)范性、強(qiáng)制性不足，且可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致地方性法規(guī)、規(guī)章形式多樣，內(nèi)容繁雜，妨礙了勞動(dòng)保障監(jiān)察的統(tǒng)一化進(jìn)程，也在一定程度上說明了以行政法規(guī)頒布的《勞動(dòng)監(jiān)察條例》在層級(jí)和效力上存在的缺陷。

（二）雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使勞動(dòng)保障監(jiān)察難以有效發(fā)揮作用

根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第三條、第五條的規(guī)定，我國勞動(dòng)保障監(jiān)察實(shí)行雙重管理體制：在橫向的關(guān)系上，各級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)是同級(jí)政府下屬的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，是本級(jí)人民政府行使勞動(dòng)監(jiān)察職能的專門機(jī)構(gòu)，受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，其人力、物力、財(cái)力均由同級(jí)人民政府統(tǒng)一調(diào)配；在縱向關(guān)系上，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。呈現(xiàn)出分級(jí)管理，①“分級(jí)管理”是指中央勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)和地方勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)分別接受黨中央、國務(wù)院和各級(jí)地方黨委、人民政府的管理，不同級(jí)別勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，沒有直接的上下級(jí)隸屬關(guān)系，而是由對(duì)應(yīng)級(jí)別的勞動(dòng)保障行政部門管理，表現(xiàn)為“塊與塊”之間的關(guān)系。條塊結(jié)合②“條”與“塊”結(jié)合必須是“條條領(lǐng)導(dǎo)”與“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”相互配套、互為前提的有機(jī)組合?！皸l”是指從上到下的勞動(dòng)保障監(jiān)察職能部門業(yè)務(wù)管理體系,“塊”是指地方各級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的分層，隸屬同級(jí)地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)。、以塊為主，③以“塊”為主是“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”為主解決具有地方特點(diǎn)的具體地區(qū)性問題。協(xié)調(diào)指揮④協(xié)調(diào)指揮是指不同級(jí)別勞動(dòng)保障監(jiān)察組織工作需要配合時(shí)，只能通過對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)保障行政部門進(jìn)行協(xié)調(diào)指揮。的特點(diǎn)。

目前，我國已初步建成了中央、省、市(地)、縣四級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察組織體系，實(shí)行以同級(jí)勞動(dòng)社會(huì)保障行政部門為主導(dǎo)，上級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。同時(shí)，由于實(shí)行地域管轄的原則，各級(jí)地方政府在勞動(dòng)保障監(jiān)察中擁有主導(dǎo)權(quán)。因此，我國目前地方勞動(dòng)保障監(jiān)察管理體制實(shí)際上是以“塊塊”為主，勞動(dòng)保障行政主管部門只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，即所謂的“塊塊壓過條條”。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)有效地將每一個(gè)勞動(dòng)保障監(jiān)察部門置于對(duì)本地經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展負(fù)有最大責(zé)任同時(shí)也享有利益的官員手中。從理論上講，政府既是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體，又是社會(huì)秩序和社會(huì)公正的維護(hù)者，在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，不能忽視經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的平衡，更不能放棄社會(huì)公平和正義的維護(hù)。但是，勞動(dòng)保障監(jiān)察是以勞動(dòng)用工單位為監(jiān)察對(duì)象的，而用工單位作為經(jīng)濟(jì)主體直接影響著地方經(jīng)濟(jì)與財(cái)政稅收等。地方政府既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要對(duì)用人單位的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。然而，“當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益發(fā)生矛盾、沖突時(shí)（事實(shí)上，這種矛盾、沖突時(shí)時(shí)存在），在促進(jìn)就業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定的要求下，政府的選擇基本上都是將保就業(yè)、促增長放在第一位，而主動(dòng)或被迫放棄監(jiān)管職能”。⑤肖進(jìn)成：《勞動(dòng)合同法的理論、實(shí)踐與創(chuàng)新》，光明日報(bào)出版社2010年版，第12頁。實(shí)踐中所發(fā)生的一些嚴(yán)重侵犯勞動(dòng)者權(quán)益的惡性事件，表面上看是勞動(dòng)保障監(jiān)察部門不履行職責(zé)，但深層次的原因則是“由于實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)能夠間接干預(yù)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作”。⑥潘世欽：《完善我國行政監(jiān)察制度的若干構(gòu)想》，《政治與法律》1999年第3期，第45頁。“一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心建立工會(huì)、貫徹《勞動(dòng)法》會(huì)影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展，使本地經(jīng)濟(jì)競爭力下降，從而導(dǎo)致政府對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的不作為或作為不力?！雹吖鹦模骸吨袊?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的勞動(dòng)關(guān)系及其協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，《桂海論叢》2008年第7期，第42頁。有的地方甚至錯(cuò)誤地將勞動(dòng)保障監(jiān)察同改善投資環(huán)境對(duì)立起來，以不同的方式對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)開展正常的勞動(dòng)保障監(jiān)察活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，如劃定“特別保護(hù)單位”、設(shè)置事先報(bào)批程序、限制檢查次數(shù)等。而有的企業(yè)則“以為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)而自居，當(dāng)因違法受到勞動(dòng)保障行政部門的處理或處罰，不是自覺接受處理并按照規(guī)定對(duì)違法行為予以改正，而是以種種理由進(jìn)行推諉扯皮，并千方百計(jì)尋求當(dāng)?shù)卣谋幼o(hù)，致使勞動(dòng)保障違法案件的查處工作有始無終”。⑧曹緒紅：《淺議我國基層勞動(dòng)監(jiān)察》，《中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期，第61頁。有的企業(yè)門口動(dòng)輒掛起“省級(jí)、市級(jí)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)”的牌匾。在這種體制之下，勞動(dòng)保障監(jiān)察員就成了“刀尖上的舞者”，經(jīng)常處于兩難境地。一方面，用人單位損害勞動(dòng)者合法權(quán)益的案件日益增多，需要加大監(jiān)察力度。但監(jiān)察力度大了，一些地方政府就有意見了。另一方面，一旦出現(xiàn)了重大的群體性勞動(dòng)事件，又要被問責(zé)。長期以來，形成了不發(fā)生惡性或群體事件不予以處理的“習(xí)慣”做法，某些勞動(dòng)保障監(jiān)察部門干脆采取推諉、拖延等淡化手法。因此，雖不能說雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是勞動(dòng)監(jiān)督檢查缺位的必然結(jié)果，但在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益作為考核干部能力、政績和決定其升遷等因素的情況下，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制確實(shí)為一些地區(qū)的地方政府消極對(duì)待甚至干涉勞動(dòng)保障監(jiān)督檢查提供了可能。

（三）執(zhí)法力量難以滿足執(zhí)法需求

專業(yè)化、高素質(zhì)的勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍是確保勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的基本保障，尤其在我國勞務(wù)派遣、非全日制用工等用工形式的快速發(fā)展，靈活就業(yè)、異地就業(yè)增多，勞動(dòng)違法案件的復(fù)雜性和監(jiān)管難度急劇增加、疑難案件大量涌現(xiàn)的現(xiàn)階段，對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察人員的專業(yè)素質(zhì)提出了很高的要求。盡管我國一直重視勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，然而目前勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍的質(zhì)量與實(shí)際需要之間差距很大。

1.專職勞動(dòng)保障監(jiān)察人員少，難以滿足執(zhí)法需求。2011年全國人大常委會(huì)《勞動(dòng)合同法》執(zhí)法檢查報(bào)告顯示，我國現(xiàn)有勞動(dòng)保障執(zhí)法專職監(jiān)察員約2萬人，平均每人需要面對(duì)1700多戶用人單位、近2萬名勞動(dòng)者。筆者所在的寧夏回族自治區(qū)，“根據(jù)2010年8月調(diào)研，寧夏有勞動(dòng)就業(yè)人員328萬人，而專職勞動(dòng)保障監(jiān)察人員僅有70名”。①艾福梅：《寧夏出臺(tái)政策解決勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法力量不足問題》，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/02/c_12939420.htm.近年來，寧夏加大了勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍的建設(shè)力度，全區(qū)專職監(jiān)察人員擴(kuò)至130多人，各級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)也不斷地完善健全。但是，截至2015年10月底，仍有三個(gè)縣（區(qū)）沒有成立機(jī)構(gòu)，而且，就其比例而言，全區(qū)監(jiān)察人員服務(wù)職工之比一般也達(dá)數(shù)萬分之一。在陜西省，“到2014年10月末，在陜西省工商部門登記注冊的企業(yè)約58萬戶，個(gè)體工商戶110萬戶，各類從業(yè)人員860萬人。國際勞工組織建議各國按照每8000名勞動(dòng)者配備1名專職勞動(dòng)保障監(jiān)察員。照此測算，陜西省應(yīng)有1075名專職監(jiān)察員，與現(xiàn)有723名相比較，人員缺口大”。②唐善武、趙程昱：《深化行政執(zhí)法體制改革，全面強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察效能——淺論陜西省提升勞動(dòng)監(jiān)察效能的策略》，《中國勞動(dòng)保障報(bào)》，2014年12月20日，第3版。為彌補(bǔ)人員的不足，有的地方大量采用協(xié)管員，如“廣州市勞動(dòng)保障監(jiān)察員滿編133人，協(xié)管員多達(dá)949人……他們不是政府職員卻像政府職員那樣承擔(dān)著公共管理職能，甚至代表政府直接管理企業(yè)和社會(huì)人員……某市政府通過媒體高調(diào)宣傳，勞動(dòng)保障監(jiān)察協(xié)管員，兩人同行即可檢查企業(yè)”。③鐘玉明：《協(xié)管員壯大之謎》，《瞭望》2007年第37期，第12頁。協(xié)管員的使用，雖能在一定程度上緩解專職勞動(dòng)保障監(jiān)察人員不足的問題，但這種“準(zhǔn)執(zhí)法化”，無論是權(quán)力的來源、執(zhí)法水平，甚至包括協(xié)管員本身權(quán)利的保護(hù)，都是難以解開的悖論。

2.經(jīng)費(fèi)保障不力。雖然《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第五條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察工作，勞動(dòng)保障監(jiān)察所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算?！钡捎诜N種原因，到目前為止，仍有地方政府沒有將勞動(dòng)保障監(jiān)察所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。即便是列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算的，財(cái)政列支的也往往是人頭經(jīng)費(fèi)，沒有專門的辦案經(jīng)費(fèi)和設(shè)備維護(hù)費(fèi)，嚴(yán)重制約了勞動(dòng)保障監(jiān)察工作開展。尤其是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的地方，本來就屬“吃飯財(cái)政”，所撥經(jīng)費(fèi)只能維持工作人員的工資，有的甚至連工資都不能按時(shí)發(fā)放，當(dāng)然無法滿足勞動(dòng)行政執(zhí)法工作的需要。在陜西省，“從調(diào)查統(tǒng)計(jì)情況來看，全省還有14個(gè)縣（區(qū)）的財(cái)政部門尚未給勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)核撥正常的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，有1個(gè)縣的勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)連辦公和投訴電話都沒有，近幾年實(shí)際撥付的工作經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法需求相比缺口較大”。④唐善武、趙程昱：《深化行政執(zhí)法體制改革，全面強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察效能——淺論陜西省提升勞動(dòng)監(jiān)察效能的策略》，《中國勞動(dòng)保障報(bào)》，2014年12月20日，第3版。實(shí)踐中，因?yàn)閯趧?dòng)行政執(zhí)法人員缺少必要的交通工具，而耽誤監(jiān)察的時(shí)間，縮小檢查的范圍也是非常普遍的。因?yàn)槿鄙俦匾膶I(yè)設(shè)備而不能做深入細(xì)致的檢查，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和得以糾正安全隱患的情況也是時(shí)有發(fā)生的。

3.勞動(dòng)保障監(jiān)察員的內(nèi)在素質(zhì)尚待提高。勞動(dòng)保障監(jiān)察是一種復(fù)雜的職業(yè)，不但涉及大量的勞動(dòng)法律法規(guī)，而且涉及《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等行政法律法規(guī)，對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察員的專業(yè)素質(zhì)要求很高。而我國的勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)是伴隨著勞動(dòng)法而生的，大部分是上世紀(jì)末本世紀(jì)初成立的，人員以部門調(diào)劑為主，存在著年齡偏大、文化水平偏低、專業(yè)人員較少的弊端。再受到人員編制的制約，出現(xiàn)了老的退不了，新的進(jìn)不來的“青黃不接”的局面。在寧夏，筆者調(diào)研的六個(gè)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)中，專職勞動(dòng)保障監(jiān)察員的平均年齡大多數(shù)在40歲以上，文化程度以大專占絕大多數(shù)。而大專學(xué)歷絕大多數(shù)也是通過函授等繼續(xù)教育取得的，真正的法學(xué)專業(yè)出身的少得可憐。

（三）勞動(dòng)保障監(jiān)察缺少強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行手段

《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》賦予了勞動(dòng)保障行政部門對(duì)用人單位違法行為的監(jiān)督處罰權(quán)。但是，由于沒有賦予查封、扣押的強(qiáng)制措施，有時(shí)勞動(dòng)保障行政部門在查處用人單位克扣或者故意拖欠勞動(dòng)者工資、拒不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)以及職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)騙取求職者中介服務(wù)費(fèi)等嚴(yán)重?fù)p害勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)利益的案件時(shí)，雖發(fā)現(xiàn)用人單位有逃匿或者轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)跡象，卻不能采取查封、扣押其價(jià)值相當(dāng)?shù)呢?cái)物的強(qiáng)制措施，只能按程序一步一步往下走，先下達(dá)整改指令書，等期滿后下達(dá)處理告知，然后才能下達(dá)處理決定。而等到走完上述程序，有的用人單位的法定代表人早已逃之夭夭，人去樓空；有的即便沒有逃跑，也早已毀滅、隱匿、編造好了相關(guān)的證據(jù)材料①勞動(dòng)保障監(jiān)察工作所檢查、調(diào)查的法律事實(shí)主要是企業(yè)管理行為，所涉及的證據(jù)材料主要是企業(yè)管理規(guī)章制度、勞動(dòng)合同書、工資表、考勤表、賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及單位在實(shí)施管理行為中所制作的上崗?fù)ㄖ獣⑥o退通知書、罰款通知書、員工業(yè)績考核表等文書，這些材料都是由用人單位設(shè)計(jì)制作和掌握管理，而勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)在處理拖欠工資、拒不支付加班費(fèi)、用人單位不與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同等常規(guī)案件中，上述材料都是關(guān)系到認(rèn)定事實(shí)和處理結(jié)果的基礎(chǔ)性證據(jù)。勞動(dòng)保障監(jiān)察工作的取證方式一般為先要求用人單位當(dāng)場提供，用人單位會(huì)提出“領(lǐng)導(dǎo)不在單位”、“會(huì)計(jì)不在單位”、“公章不在單位”等理由拒絕當(dāng)場提交。這種情況下，執(zhí)法人員只能依據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第十五條第三項(xiàng)之規(guī)定對(duì)用人單位下達(dá)《調(diào)查詢問書》，給用人單位合理的時(shí)間再向勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)提交相關(guān)材料。這樣就勢必給違法用人單位留下篡改、偽造隱匿、毀滅證據(jù)的充分時(shí)間。由于記載著過去的事實(shí)，所以這些材料極易被篡改、偽造隱匿、毀滅。，使得許多勞動(dòng)保障監(jiān)察案件的調(diào)查取證和查處工作難以順利展開。同時(shí)，也造成了有的農(nóng)民工對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的誤解，認(rèn)為勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)消極作為。

對(duì)于勞動(dòng)保障行政部門對(duì)違法行為的行政處罰或行政處理決定，按照《行政訴訟法》的規(guī)定，如果用人單位在指定的期間內(nèi)不主動(dòng)履行處罰，必須等到訴訟期滿后，才能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。②《最高人民法院辦公廳關(guān)于對(duì)〈關(guān)于請解決勞動(dòng)監(jiān)察決定強(qiáng)制執(zhí)行問題的函〉的答復(fù)》（法辦〔1998〕69號(hào)）中提到“根據(jù)《行政訴訟法》、《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)監(jiān)察規(guī)定》的規(guī)定，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門作出的行政處理決定和行政處罰決定，可以依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。根據(jù)最高人民法院的相關(guān)司法解釋，對(duì)行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的，申請執(zhí)行的期限是自起訴期限屆滿之日起三個(gè)月。這就意味著勞動(dòng)保障行政部門處理決定的強(qiáng)制執(zhí)行至少要在三個(gè)月后才能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。這僅是一種理想狀態(tài)，如果用人單位提起行政復(fù)議、訴訟（一審、二審），至少需要一年的時(shí)間，等到可以執(zhí)行就可能要拖上兩年之久。勞動(dòng)違法案件有其自身的一些特殊性，如克扣、拖欠工資等諸如此類的案件，工資是大部分勞動(dòng)者及其供養(yǎng)的家庭成員賴以生活的保障，因此具有很強(qiáng)的時(shí)效性。不能按期拿到工資，勢必影響勞動(dòng)者的正常生存，小則影響個(gè)人生活，大則影響社會(huì)和諧穩(wěn)定?，F(xiàn)實(shí)中，“在政府幫助民工討薪的過程中，勞動(dòng)保障監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容從兩責(zé)令一申請演化為催討和協(xié)調(diào)，其本身異化為催討協(xié)調(diào)權(quán)了”，③王倫剛：《勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法社會(huì)學(xué)分析——從政府幫助農(nóng)民工討薪的現(xiàn)象切入》，《天府新論》2011年第5期，第86頁。手段也由本來的執(zhí)法行為變成了“嚇”、“騙”、“哄”，即監(jiān)察權(quán)力的非正式行使。如果通過“嚇”、“騙”、“哄”仍不能迫使違法用人單位就范時(shí)，在實(shí)踐中，有的勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)只能采取一些非常規(guī)的措施，如由政府出面，通過公安機(jī)構(gòu)查封、扣押。如此做法，雖然能迫使一些用人單位償還拖欠的農(nóng)民工工資，但合法性明顯存在質(zhì)疑。勞動(dòng)保障行政處罰或行政處理決定不能及時(shí)執(zhí)行的問題，在一定程度上證明了“一責(zé)令兩申請”的程序并不能真正解決勞動(dòng)違法問題，相反，這種繁雜冗長的訴訟執(zhí)行體制給違法用人單位逃避責(zé)任提供了條件和機(jī)會(huì)，也對(duì)勞動(dòng)保障部門的執(zhí)法帶來了很大的難度，使勞動(dòng)執(zhí)法的作用得不到有效發(fā)揮，不僅不利于勞動(dòng)違法案件的查處，不利于職工合法權(quán)益的維護(hù)，還往往使矛盾激化，甚至升級(jí)成群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，“就當(dāng)前我國勞動(dòng)保障監(jiān)察實(shí)際運(yùn)行的現(xiàn)狀而言，盡管勞動(dòng)法賦予了勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)解決勞動(dòng)爭議糾紛的權(quán)力，但由于法律在對(duì)勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)行使勞動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)的制度設(shè)計(jì)上存在著諸多問題，使得勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)難以有效地運(yùn)用行政手段遏止用工單位的違法行為?！雹偾貒鴺s：《勞資均衡與勞權(quán)保障：勞動(dòng)監(jiān)察制度的內(nèi)在功能及其實(shí)現(xiàn)》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期，第148頁。

（四）定位模糊

《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》所規(guī)定的我國勞動(dòng)保障監(jiān)察事項(xiàng)可分為三種類型：一是用人單位違反基準(zhǔn)性勞動(dòng)法律規(guī)定的行為。二是用人單位違反有關(guān)訂立、履行勞動(dòng)合同的法律規(guī)定的行為。雖然《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》并沒有將“勞動(dòng)合同履行情況”明文列入監(jiān)察范圍，但事實(shí)上工資支付、社會(huì)保險(xiǎn)等問題都是在履行勞動(dòng)合同過程中發(fā)生的。而有的省市則在《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》頒布實(shí)施后制定勞動(dòng)保障監(jiān)察條例，如《寧夏回族自治區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》（2006年3月31日自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過，自2006年5月1日起施行）、《黑龍江省勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》（黑龍江省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議于2008年12月19日通過，自2009年4月1日起施行），明文規(guī)定將勞動(dòng)合同的履行納入勞動(dòng)保障監(jiān)察的事項(xiàng)。三是職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)技能考核鑒定機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)能力鑒定組織、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品經(jīng)營單位等社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)違反國家有關(guān)其從業(yè)行為規(guī)定的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。由此可見，我國勞動(dòng)保障監(jiān)察的受案范圍不僅包括用人單位違反基準(zhǔn)性法律規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范的規(guī)定，而且包括違反任意性義務(wù)規(guī)范的規(guī)定。也有學(xué)者將“勞動(dòng)保障監(jiān)察的職責(zé)劃分為預(yù)防性干預(yù)和糾正性干預(yù)兩類，并且指出勞動(dòng)保障監(jiān)察部門在履行勞動(dòng)保障監(jiān)察職能的過程中主要是采取以糾正性干預(yù)(亦即制裁型模式)為主、預(yù)防性干預(yù)(亦即促進(jìn)遵守型模式)為輔的監(jiān)察辦法。”②王立明：《論我國勞動(dòng)保障監(jiān)察立法與執(zhí)法的協(xié)調(diào)》，《青海師專學(xué)報(bào)》2007年第2期，第90頁。對(duì)用人單位違反基準(zhǔn)性法律規(guī)范和強(qiáng)制性法律規(guī)范進(jìn)行勞動(dòng)保障監(jiān)察，是勞動(dòng)保障監(jiān)察的題中應(yīng)有之義，但將用人單位違反任意性規(guī)范的行為也納入勞動(dòng)保障監(jiān)察的受案范圍，表面上看是賦予了勞動(dòng)保障監(jiān)察對(duì)各種違反勞動(dòng)法律法規(guī)行為的檢查監(jiān)督權(quán)，擴(kuò)大了勞動(dòng)保障監(jiān)察的范圍，體現(xiàn)了保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的立法宗旨，但“實(shí)際上勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)往往放在解決勞動(dòng)者與用人單位之間的勞動(dòng)爭議上，其結(jié)果一方面偏廢了預(yù)防性干預(yù)職能的履行，另一方面導(dǎo)致了執(zhí)法檢查多，立案處理少，責(zé)令改正多，行政處罰少的現(xiàn)象普遍存在?！雹坂嵮裕骸稄捻n資企業(yè)逃逸看我國勞動(dòng)監(jiān)察制度的缺位》，《山東工商學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期，第50頁。而且，由于勞動(dòng)保障監(jiān)察的內(nèi)容多、范圍廣，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中，還需要公安、工商、法院、工會(huì)、安全、衛(wèi)生等有關(guān)部門的有效協(xié)助才能較好地履行職能。雖然《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第三條規(guī)定:“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)，支持、協(xié)助勞動(dòng)保障行政部門的勞動(dòng)保障監(jiān)察工作?！钡止っ鞔_、職能清晰、運(yùn)作協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致實(shí)踐中互相推諉、無人監(jiān)察、多頭執(zhí)法、重復(fù)監(jiān)察的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了勞動(dòng)保障監(jiān)察的效率，加大了行政成本、防礙了監(jiān)察功能的發(fā)揮。

更為重要的是勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)爭議的調(diào)解仲裁、訴訟的受案范圍發(fā)生重合?！秳趧?dòng)爭議調(diào)解仲裁法》第二條規(guī)定，勞動(dòng)爭議的受案范圍包括：因確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生的爭議，因訂立、履行、變更、解除和終止勞動(dòng)合同發(fā)生的爭議，因除名、辭退和辭職、離職發(fā)生的爭議，因工作時(shí)間、休息休假、社會(huì)保險(xiǎn)、福利、培訓(xùn)以及勞動(dòng)保護(hù)發(fā)生的爭議，因勞動(dòng)報(bào)酬、工傷醫(yī)療費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償金等發(fā)生的爭議，法律、法規(guī)規(guī)定的其他勞動(dòng)爭議。同時(shí)，該法第九條明確規(guī)定:“用人單位違反國家規(guī)定，拖欠或者未足額支付勞動(dòng)報(bào)酬，或者拖欠工傷醫(yī)療費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償金的，勞動(dòng)者可以向勞動(dòng)行政部門投訴，勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)依法處理?！蓖ㄟ^比較，勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)爭議仲裁、訴訟的關(guān)系，不僅呈現(xiàn)出單向關(guān)系、①單向關(guān)系是指二者分別對(duì)某類案件擁有特有的、排他的處理權(quán)，如對(duì)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和職業(yè)技能考核機(jī)構(gòu)違法操作的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，這是勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)特有的職能，勞動(dòng)仲裁不能處理。互補(bǔ)關(guān)系，②互補(bǔ)關(guān)系是指二者對(duì)某些案件的處理在功能上存在互補(bǔ)性，最典型的例子是童工問題。勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)就用人單位使用童工的行為予以行政處罰，但是使用童工過程中出現(xiàn)的其他問題，比如童工因傷致殘與用人單位就賠償問題發(fā)生的爭議，則需要由勞動(dòng)仲裁處理。除童工問題外，用人單位未遵守女工、未成年工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定造成勞動(dòng)者損害，或者違反其他勞動(dòng)保障法律法規(guī)造成勞動(dòng)者損害的，勞動(dòng)監(jiān)察有權(quán)就其違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)的行為做出行政處罰決定；同時(shí)雙方當(dāng)事人如就賠償問題發(fā)生爭議，勞動(dòng)仲裁有權(quán)處理。在此類案件中，勞動(dòng)監(jiān)察的行政處罰功能和勞動(dòng)仲裁的民事賠償功能形成互補(bǔ)。而且還有選擇關(guān)系，即勞動(dòng)仲裁和勞動(dòng)保障監(jiān)察都有權(quán)受理，勞動(dòng)者可以選擇通過勞動(dòng)仲裁獲得民事救濟(jì)，也可以選擇通過勞動(dòng)保障監(jiān)察獲得行政救濟(jì)。在單向關(guān)系和互補(bǔ)關(guān)系中，勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁均各司其職，兩者受案范圍的界限很清楚，但在選擇關(guān)系中，勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁的職能出現(xiàn)了交叉，兩者的受案范圍呈現(xiàn)出大面積的重合。這種重合，表面上看似勞動(dòng)者有選擇權(quán)，即對(duì)用人單位違反任意性規(guī)范的行為勞動(dòng)者可以申請仲裁，也可以向勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)投訴，但對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)并無益處。由于向勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)投訴，既不需要支付費(fèi)用，耗時(shí)相對(duì)較少，又不用收集提供證據(jù)，尤其是在2003年10月27日溫家寶總理六個(gè)小時(shí)內(nèi)為農(nóng)婦熊德明成功討薪的事情傳遍大江南北后，勞動(dòng)者尤其是農(nóng)民工，對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察的期望值很高，一旦和用人單位發(fā)生勞動(dòng)爭議，首選的是到勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)投訴。加之拖欠勞動(dòng)報(bào)酬的案件向勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)投訴和向勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，相同案件可能會(huì)獲得更多的賠償，③用人單位拖欠勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬的，通過勞動(dòng)爭議仲裁、訴訟，可以獲得被拖欠的工資以及相當(dāng)于被拖欠數(shù)額25%的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。而向勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)投訴，由勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)除責(zé)令支付勞動(dòng)報(bào)酬和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金外，還可以責(zé)令用人單位按相當(dāng)于勞動(dòng)報(bào)酬的50%至100%支付賠償金。以至于大量的拖欠勞動(dòng)報(bào)酬的案件涌入勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)，“勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)由行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)演變?yōu)橛懶讲脹Q機(jī)構(gòu)，勞動(dòng)保障監(jiān)察的內(nèi)容由監(jiān)察違法行為轉(zhuǎn)化為解決工資糾紛”，④王倫剛：《勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法社會(huì)學(xué)分析——從政府幫助農(nóng)民工討薪的現(xiàn)象切入》，《天府新論》2011年第5期，第83頁。致使勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)人少案多的矛盾更加突出，不堪重負(fù)。因此，“如何在受案范圍以及程序銜接上理順勞動(dòng)保障監(jiān)察與裁審體制的關(guān)系，也是在理論及制度上必須面臨和解決的重要問題?！雹菪ぶ瘢骸墩摗磩趧?dòng)爭議調(diào)解仲裁法〉構(gòu)建的裁審體制及與勞動(dòng)監(jiān)察的關(guān)系》，《中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期，第37頁。

三、完善我國勞動(dòng)保障監(jiān)察制度的對(duì)策

（一）適時(shí)提高立法層級(jí)

法律本身的權(quán)威性是影響其實(shí)施效果的重要因素之一。勞動(dòng)保障監(jiān)察作為勞動(dòng)法律體系中的一項(xiàng)重要制度，在立法上與其他制度一樣，需要建立與其重要性相適應(yīng)的權(quán)威和效力?！爸挥袑趧?dòng)監(jiān)察納入到法制化軌道，才能保證其規(guī)范性、公正性和權(quán)威性，進(jìn)而達(dá)到執(zhí)法監(jiān)督的目的。”⑥陳玉萍：《國外的勞動(dòng)監(jiān)察制度》，《中國勞動(dòng)保障》2007年第9期，第61-62頁。也只有通過法律才能賦予勞動(dòng)保障監(jiān)察強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。因此，應(yīng)適時(shí)將勞動(dòng)保障監(jiān)察制度上升到法律層面，即由全國人民代表大會(huì)，最低也應(yīng)由全國人大常委會(huì)制定《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》。“提升勞動(dòng)保障監(jiān)察立法的效力層級(jí)，適時(shí)將行政法規(guī)升格為法律，不僅是一個(gè)形式變更的問題，更重要的是，通過形式變更使勞動(dòng)法律體系更加完備和合理的同時(shí)，為勞動(dòng)法律的實(shí)施創(chuàng)造更有利的制度環(huán)境，提供更有效制度保障。”①李進(jìn)東：《勞動(dòng)監(jiān)察何時(shí)才能走出困境》，《中國工人》2012年第3期，第64頁。

（二）重構(gòu)我國勞動(dòng)保障監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制

通過以上分析，我國現(xiàn)行“分級(jí)管理，條塊結(jié)合、以塊為主，協(xié)調(diào)指揮”的勞動(dòng)保障監(jiān)察體制最大的弊端就是難以擺脫地方保護(hù)主義的干擾。要想使勞動(dòng)保障監(jiān)察真正發(fā)揮作用，承擔(dān)起“社會(huì)警察”的作用，重構(gòu)我國勞動(dòng)保障監(jiān)察體制已是勢在必行。

重構(gòu)我國勞動(dòng)保障監(jiān)察體制，應(yīng)適應(yīng)復(fù)雜多樣的新型勞動(dòng)關(guān)系，從解決地方保護(hù)主義和妥善處置地方經(jīng)濟(jì)利益與保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的辯證關(guān)系入手，按照國際勞工組織《勞動(dòng)保障監(jiān)察公約》的有關(guān)要求，參照日本勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的體制，實(shí)行省以下垂直管理，建立“統(tǒng)一管理，分級(jí)指揮”的勞動(dòng)保障監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)管理體制。即將目前的“以塊為主”改進(jìn)為“條塊結(jié)合，以條為主”，以切實(shí)改變安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)“執(zhí)法沒有地位，監(jiān)管沒有力度”的境況，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、隊(duì)伍專業(yè)化、執(zhí)法規(guī)范化。同時(shí)，應(yīng)建立完善的對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察組織的內(nèi)外部監(jiān)督體系，使勞動(dòng)保障監(jiān)察組織的自身監(jiān)督與外部監(jiān)督相互配合，保證勞動(dòng)保障監(jiān)察行政人員在行使職權(quán)的過程中能夠遵紀(jì)守法、廉潔奉公。

（三）加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)

“勞動(dòng)保障監(jiān)察員是勞動(dòng)保障監(jiān)察工作的具體實(shí)施者，他們的組織狀況及履行工作職責(zé)的制度化和規(guī)范化，從根本上決定了勞動(dòng)保障監(jiān)察工作的廣度、力度和質(zhì)量?！雹诶钸M(jìn)東：《勞動(dòng)監(jiān)察何時(shí)才能走出困境》，《中國工人》2012年第3期，第64頁。如上分析，我國目前的勞動(dòng)保障監(jiān)察是小馬拉大車，難以滿足執(zhí)法需求。應(yīng)按照勞動(dòng)保障監(jiān)察“機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、隊(duì)伍專業(yè)化、執(zhí)法規(guī)范化”的要求，加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)。

（四）適度賦予勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)查封、扣押、凍結(jié)、劃撥等強(qiáng)制手段和措施

如上分析，由于立法沒有賦予勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)查封、扣押、凍結(jié)、劃撥等強(qiáng)制手段和措施，使得勞動(dòng)行政執(zhí)法在一定程度上形同虛設(shè)、有名無實(shí)。為徹底改變勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法手段單一、剛性不夠以及執(zhí)法弱、執(zhí)法難的現(xiàn)狀，應(yīng)制定《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》，賦予勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)在查處用人單位克扣或者故意拖欠勞動(dòng)者工資、拒不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)以及職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)騙取求職者中介服務(wù)費(fèi)等嚴(yán)重?fù)p害勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)利益的案件時(shí)，如果有證據(jù)證明用人單位有逃匿或者轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)跡象，采取查封、扣押其價(jià)值相當(dāng)財(cái)物的強(qiáng)制措施的權(quán)力；對(duì)用人單位存在惡意拖欠工資、嚴(yán)重欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、拒不執(zhí)行行政處罰或行政處理決定等嚴(yán)重違反勞動(dòng)法律的行為，以及因上述違法行為造成引發(fā)群體性事件等惡劣影響的用人單位，賦予勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)權(quán)；在嚴(yán)重威脅勞動(dòng)者正常生活等特殊情況下（如拖欠工資致使勞動(dòng)者基本生活難以為繼），可以先予強(qiáng)制執(zhí)行處罰（處理）決定；對(duì)不履行監(jiān)察處理決定，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行資產(chǎn)，提高維權(quán)效率。

當(dāng)然，“政府的行政行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按法定程序?qū)嵤?，?yán)格依法行政，行政權(quán)力不得被濫用，必須接受法律的制約；濫用權(quán)力所造成的損害必須能夠經(jīng)過法定程序予以救濟(jì)，并對(duì)行政違法責(zé)任人追究其相應(yīng)的責(zé)任。”③王家福：《論依法治國》，《法學(xué)研究》1996年第2期，第6頁。勞動(dòng)保障監(jiān)察是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的工作，要具有法定的條件、法定的程序、采取法定的方法、還要承擔(dān)法定的責(zé)任。當(dāng)勞動(dòng)保障監(jiān)察有權(quán)無責(zé)時(shí)，執(zhí)法行為必將偏離法律的軌道。一些地區(qū)之所以在勞動(dòng)執(zhí)法過程中的違法行為愈演愈烈，是因?yàn)閳?zhí)法人員的責(zé)任不明確，即使屢犯錯(cuò)誤也得不到應(yīng)有的懲罰。因此，在賦予勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)查封、扣押、凍結(jié)、劃撥等強(qiáng)制手段和措施的同時(shí)，從防范權(quán)力濫用的角度出發(fā)，應(yīng)對(duì)強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行的范圍、程序等方面做出明確規(guī)定，并建立更加嚴(yán)密和完善的監(jiān)督制約機(jī)制，以確保勞動(dòng)保障監(jiān)察行政權(quán)力能夠在法律規(guī)定的正當(dāng)程序的框架內(nèi)運(yùn)行，防止勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，損害用人單位和勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

（五）合理界定監(jiān)察范圍

“勞動(dòng)保障監(jiān)察在勞動(dòng)行政部門的各項(xiàng)事務(wù)中是約束力最大，程序最嚴(yán)格的行政手段。如果其對(duì)事范圍過于寬泛，就會(huì)分散勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)的力量，從而影響勞動(dòng)保障監(jiān)察的效果。”①王全興：《勞動(dòng)法》，法律出版社2008年版，第472頁。筆者認(rèn)為，應(yīng)通過立法明確規(guī)定以全部具有強(qiáng)行性的勞動(dòng)法律規(guī)范為勞動(dòng)保障監(jiān)察之對(duì)象，即只限于勞動(dòng)者實(shí)體權(quán)利的強(qiáng)制性法律規(guī)范（即關(guān)于勞動(dòng)者權(quán)益最低標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定）和關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系運(yùn)行規(guī)則的強(qiáng)行性法律規(guī)范（如禁止招用童工等法律規(guī)定）。對(duì)用人單位違反任意性規(guī)范的行為，則應(yīng)明確規(guī)定通過勞動(dòng)爭議處理程序解決。

（責(zé)任編輯：肖舟）

The Problem s Existing in the Labor Security Supervision System in Our Country and the Countermeasures Research

XIAO Jincheng
（School of Law，Beifang University of Nationalities，Yinchuan 750021，China）

In face of the diversification and complication of labor relations，with the labor laws and regulations are gradually perfected，the labor security supervision of our country is faced with great challenges.Some problems，such as lack of preparation，funds，support and methods，are severely restricting the effective role in the labor security supervision and inspection.In order to perfect the system of labor security supervision in our country，we should improve legislation position，refacting the leading system，reasonably defining the scope of labor security supervision，moderately giving compulsory means and measures to the labor security supervision institutions，strengthening the construction of labor security supervision team，and carrying out the money measures.

labor security supervision；legislation；compulsory measures；enforcement authority

肖進(jìn)成（1965-），男，甘肅民勤縣人，北方民族大學(xué)法學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事勞動(dòng)法與社會(huì)保障法學(xué)、訴訟法學(xué)研究。

D922.5

A

1008-7672（2016）06-0093-09