縣政選擇性治理的破解之道

李世敏，吳理財

（華中師范大學政治學研究院，武漢430079）

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縣政選擇性治理的破解之道

李世敏，吳理財

（華中師范大學政治學研究院，武漢430079）

摘 要：縣作為國家治理最基礎的治理單位，由于其處在國家與基層民眾中間的特殊地位，在現(xiàn)有政治制度安排和社會背景下，選擇性治理和正式權力的非正式運作成為縣政治理的典型特征。這種治理方式不可避免地會腐蝕基層治理的合法性基礎?？h政治理的現(xiàn)代化轉型，通過法治化、民主化以及相應的配套改革，尤其是政府公共性建構，可以有效地實現(xiàn)治理的規(guī)范化，從而破解縣政選擇性治理難題。

關鍵詞：縣政治理；選擇性治理；治理現(xiàn)代化

·社會理論與社會建設·

“郡縣治，天下安”。自秦設立郡縣以降，“縣”一直是國家最基礎、最穩(wěn)定、最重要的治理單位，它一頭連著中央一頭連著地方、一邊系著國家一邊系著民眾、一面連著城市一面連著農村。這種居間的特殊地位和雙重代理人的角色在一定機制的激勵下，在跟中央和省市博弈的過程中，往往會導致縣政選擇性治理。如果這種博弈是為了本地居民，尚可以理解為因地制宜地執(zhí)行國家或上級的政策，但如果僅僅為了自身利益，這種博弈就會腐蝕基層治理的合法性。在縣級層面，既保持縣政的活力，又保證中央和省市的政令暢通，一直是一個難解的命題。

一、選擇性治理是縣政運作的一個“頑疾”

農村稅費改革以后，周飛舟等人對基層政府的基本認識是，它們越來越“空殼化”，因無力承擔相應的公共服務職能，而日益懸浮于鄉(xiāng)村社會之上，基層政權與農民的關系也由過去的汲取型變?yōu)樗缮⒌膽腋⌒停?］。但在另一面，基層政府在某些符合自身利益的工作上又表現(xiàn)出超強的行動能力，使“選擇性治理”成為一種新常態(tài)。所謂選擇性治理，就是以基層政府為本位，對那些于己有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做［2］。

選擇性治理符合理性選擇主義理論邏輯，它假定基層政府是一個尋求自身利益最大化的理性行動者，會在各種復雜的情境下按照利益最大化原則靈活地采取行動，這就決定了基層政府的選擇性治理基本上是從自身利益出發(fā)，而非以人民利益為旨歸。這就是為什么后稅費時代基層政府沒有如學者和民眾期望的那樣順利地實現(xiàn)從汲取管治型向供給服務型轉變，相反地，基層政府在現(xiàn)實中往往更加熱衷于招商引資、大上項目和土地財政，而忽視或者不重視環(huán)境污染、教育衛(wèi)生、社會保障等公益性項目。一項對湖南、湖北、廣東、浙江、寧夏、甘肅六省（區(qū)）進行的縣鄉(xiāng)公務員政治心態(tài)的問卷調查顯示，縣鄉(xiāng)公務員高度關注縣域經(jīng)濟發(fā)展，縣鄉(xiāng)政權的“發(fā)展主義”色彩鮮明，而公共性彰顯嚴重不足，與中央政府加快地方治理轉型的宏觀戰(zhàn)略以及民眾的社會需求、政治期望均存在一定程度的背離［3］。

基層政府的選擇性治理不僅表現(xiàn)在治理內容的選擇上，還表現(xiàn)在治理手段和方式的隨意選取上，孫立平等學者將其歸結為“正式權力的非正式運作”。孫立平等學者指出:“軟硬兼施”是中國老百姓對某些官員常用工作方法的一種形象概括，也是基層官員們經(jīng)常使用的一種治理技術。它揭示了權力的行使者如何將諸如人情、面子等日常生活原則和民間觀念引入正式行政權力行使過程，從而實現(xiàn)了正式權力的非正式運作［4］。吳毅指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處在國家和農民之間，二者既有一致的地方又有矛盾之處，而又必須把二者成功地“撮合”在一起，因此他們在實際行使權力中創(chuàng)造出“擂”和“媒”等技巧。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作僅僅依靠帶有壓力性質的“擂”無法奏效的時候，往往需要輔之以“媒”?！懊健弊旨扔心?、耗、拖的含義，同時又有哄、誆及討好和央求的成分［5］。對于基層干部的這些做法，張靜認為，我國公務人員做事規(guī)則和社會成員雷同，區(qū)分只是誰掌握著權力以及掌握權力的大小，他們對公共規(guī)則往往只是工具性地加以利用。張靜通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的考察發(fā)現(xiàn)，基層政權的行為出現(xiàn)了“名”、“實”分離，基層政權并不是代表國家、依據(jù)國家的規(guī)則管理鄉(xiāng)村社會，而是在實際治理中發(fā)展出自己的所謂實踐規(guī)則（甚至是潛規(guī)則），具有自身政治經(jīng)濟利益，距離一個典型的科層組織也相去甚遠［6］。此外，清華大學社會發(fā)展研究課題組在關于基層政府維穩(wěn)工作的專項研究中也發(fā)現(xiàn)，近年來，“花錢買平安”的“權宜性治理”方式十分普遍，并且在維穩(wěn)的實際操作中，往往只憑負責官員的個人判斷，其所體現(xiàn)出的政府行為明顯缺乏原則性和規(guī)范性［7］。

歐陽靜將基層政權的運行邏輯歸結為“策略主義”，這種策略主義是指基層政權組織缺乏穩(wěn)定的、抽象的、普遍主義的運作規(guī)則，以及基于長遠發(fā)展的戰(zhàn)略目標，而以各類具體的、權宜的和隨意的策略與方法作為原則，并只顧追求眼前的短暫目標。借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的日常話語，策略主義可表述為“只問結果不問手段”或“不管用什么方法，只要能把事擺平”［8］。

無論是選擇性治理、策略主義還是正式權力的非正式運作，它們的根本特點都在于基層公權力運用的隨意性、選擇性和不穩(wěn)定性，這與現(xiàn)代國家政權建構所必須的普遍主義規(guī)則要求是相背離的。按照現(xiàn)代政府理念，科層制應該是現(xiàn)代政府的歸宿。根據(jù)馬克斯·韋伯的觀點，科層制的基本要素首先包括各部門有依據(jù)法律和行政章程而來的、明確的權限和規(guī)則，其次還要有一套明確制定的、官府間上下關系的制度?？茖又谱畲蟮奶攸c就是按照既有程序和非人格化規(guī)則運作，然而中國式“官僚制”則將其人情化和關系化。它使得基層政府的運行不能完全依照制度和法律，而摻入了大量的人情和關系因素，從而加重了人治色彩。

基層政府這種長期不規(guī)范的行為邏輯，使得基層政府在應對上面各種檢查時往往采行“上有政策、下有對策”的策略，同時基層政府間的“共謀”也造成中央的各種政策往往難以有效執(zhí)行［9］。它還使中央高層的意志被層層阻隔、過濾，到了下面就被簡略、扭曲乃至變樣。更加嚴重的是，基層政府的選擇性治理和正式權力的非正式運作，不僅已經(jīng)被學者所揭示，同時在信息化時代還被普通百姓所認知。隨著社會的不斷發(fā)展，人民群眾的權利意識不斷增長，基層政府這種不講規(guī)則、工具性地利用公權力的做法和形象越來越激起民眾的不滿。長此以往，這種治理模式不僅會損害縣政的權威，而且會逐步傳導至中央，進一步危及黨和國家治理的合法性基礎。

二、壓力型體制下的政績“錦標賽”

普通民眾往往認為“中央的政策是好的，基層的官員把經(jīng)念歪了”，似乎地方基層干部都是“惡人”。其實，縣政的選擇性治理和不規(guī)范運行跟官員的個人道德關系不大，它更多的是由相應的制度和機制，以及國家與社會之間的畸形關系所導致的。

權力只對權力的賦予者負責，當下縣政官員往往是由上級政府任命的，因此他們奉行對上負責的行事原則。由于缺乏社會輿論和民眾的監(jiān)督，上級政府為了讓政策貫徹到基層，往往將各種任務以指標的形式進行分解并利用上級的權威“壓”給下級政府，這些任務和指標往往是“一票否決”的，縣政為了完成上級任務同時又避免一票否決，不得不通過各種非常規(guī)的做法來達到最終的目的，這種體制被榮敬本等人稱為“壓力型體制”［10］。

壓力型體制本身并不一定直接導致縣政治理的選擇性治理，選擇性治理是跟壓力型體制下的政績考核機制緊密掛鉤的。當下的考核圍繞著經(jīng)濟增長（或GDP）考核，將維穩(wěn)納入一票否決，因此縣政治理疲于奔命地應付這些事務，自然無暇顧及跟民眾需求息息相關的公共服務和民生項目。假如當下的考核以公共服務和民生項目為重點，將其作為一票否決的考核內容，那么壓力型體制很可能會導致縣政治理方面公共服務和民生的快速改善。以維穩(wěn)為例，縣政緊貼基層，是各種群體性事件的高發(fā)地，而縣政治理面對“零上訪”和“絕對穩(wěn)定”的考核壓力，不得不“不計成本”和“不惜代價”地建立各種維穩(wěn)防控網(wǎng)絡，采取蹲點、跟蹤、陪游等各種措施加以維穩(wěn)，縣政的工作人員常常抱怨維穩(wěn)占據(jù)了他們太多的時間和精力。倘若考核改為彈性維穩(wěn)，縣政治理的剛性維穩(wěn)精力轉移到民生治理上來，那么縣政治理必將迎來民生指數(shù)的提高。

選擇性治理還跟縣政的事權財權密切相關，只有當縣政事權過多和財權過小并形成極端的不對稱時，選擇性治理才開始頻繁使用。當下縣政治理用一個形象的比喻就是“既要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草”，分稅制之后縣級財力非常薄弱，在這種背景下，縣政作為基層政權組織依然面臨“上面千條線，下面一根針”的尷尬。換言之，沒有錢，依然要求承擔多種繁重的任務，在這種情況下，縣政作為一個理性的主體，它自然會選擇性治理，而且無疑會優(yōu)先考慮治理那些考核“硬指標”。當制度化和規(guī)范化難以有效完成“硬指標”時，縣政治理就開始采用各種手段和方法來確保短期具體目標的優(yōu)先完成，而不顧及長遠發(fā)展的戰(zhàn)略目標，于是導致了中央戰(zhàn)略性政策的執(zhí)行偏差。這就是為什么中央高度重視民生建設，而一些縣級政府一味停留在“爭資跑項”和“土地財政”上的緣故。整個縣政主要參與到以經(jīng)濟增長為核心指標的政治錦標賽游戲之中［11］，而不（主要）是致力于改善民生、增加民眾福祉這樣的公共利益。

改革開放以來，自從在府際之間先后實行“分灶吃飯”式財政包干體制和“分稅制”、與之相配合的壓力型行政體制，以及在橫向上的地方政府之間圍繞經(jīng)濟增長所展開的政績錦標賽式競爭，這些日益形成的實踐性制度及其運行機制，形成了縣政向贏利型經(jīng)紀人角色轉變的某種激勵?！翱h政治理的所有能夠增加GDP的權力功能都投入到經(jīng)營性與競爭性的市場活動當中。事實上，市場經(jīng)濟差不多就是縣公共權力追逐經(jīng)濟增長、與民爭利的過程，在逐漸放棄公共責任的同時，它把權力幾乎擴大到基層經(jīng)濟與社會的所有公共領域之中?！@個權力實踐形式的實質內容就是憑借對絕大部分社會經(jīng)濟資源的所有權和強制性的管理權力的結合，亦即憑借對行政權與財產(chǎn)所有權合二為一的權力形式來實現(xiàn)對社會的統(tǒng)治和管理”［12］119。當縣域范圍內的其他資源已無多大獲利空間的時候，這個時候的縣政將逐利的目標轉向土地，“土地財政”似乎變成了如今縣政治理的中心內容，而由此激化的因為土地征收、“流轉”導致農民利益受損而引起的干群沖突、大規(guī)模上訪、社會群體事件也日益增多。

令人不解的是，財力充裕的縣也經(jīng)常會發(fā)生選擇性治理，正式權力也會非正式運行，治理同樣也逃脫不了策略主義的窠臼，這主要源于當下縣政治理的政治社會結構和背景。治理這個概念本身意味著政府、社會、公眾等多元主體的共同參與，而不是單純地依靠政府的力量，它強調治理的回應性，不同于以往自上而下的統(tǒng)治和管理。羅茨（R. Rhodes）認為:“治理意味著統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會?！保?3］然而目前就縣政治理而言，它更多的還是停留在傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理理念上，盡管文本上有時也提倡“政府主導、社會參與和市場運作”，但實際上政府主導依然是壓倒性的力量，而且“政府主導”還經(jīng)常異化為“政府包辦”，還經(jīng)常簡化為“一把手主導”。相應地，社會輿論和公眾的監(jiān)督是乏力的，既缺乏渠道又缺乏回應性。很明顯地，只有權力的授予者才能夠制約和監(jiān)督權力，縣級政府的權力并非來自社會民眾，自然社會民眾的監(jiān)督就顯得力不從心。而只有將權力置于陽光之下，它才會是透明的，縣政權力缺乏了基層群眾“雪亮的眼睛”的監(jiān)督就會變得像暗箱一樣可以隨意操作，也因此他們可以策略性地處理基層事務和有恃無恐地“共謀”應對單一自上而下的中央監(jiān)督和檢查。

一言以蔽之，縣政治理不僅存在著治理內容的恣意選擇，還在治理手段和方式上可以隨意選取。盡管這種治理方式勉強完成了上級的考核以及推動了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，但是這種治理方式卻不利于中央的調控，也難以適應“服務型政府”的建立以及生態(tài)治理等新形勢的發(fā)展。故而，縣政的選擇性治理注定只能是某一特定發(fā)展階段的權宜之計，它既不是可持續(xù)發(fā)展的，更不符合科學發(fā)展觀，因此在現(xiàn)代化的進程中亟需轉型。

三、縣政必須走向治理現(xiàn)代化

縣政的選擇性治理及策略主義運作，其實質就是治理的非規(guī)范化，這不僅影響著縣政與府際之間的關系平衡，也不符合治理現(xiàn)代化的方向和趨勢。中共十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，毫無疑問，縣政是整個治理體系中至關重要的一環(huán)，縣政治理現(xiàn)代化是其題中之義。

治理現(xiàn)代化包含治理的法治化、民主化、協(xié)同化和結構優(yōu)化等多個維度，其中最基礎和最根本的是法治化和民主化。通過治理法治化和民主化推進黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化，其核心是政府公共性建構。由此可見，治理現(xiàn)代化正是破解縣政選擇性治理的良方。

法治化是依法治國的必然要求，早在1997年中共十五大報告中“依法治國”的理念就已經(jīng)提出來，并指出“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略”。法治一般是相對于人治而言的，它要打破的正是人治帶來的隨意性和不確定性。值得注意的是，法治化不是簡單的法制化，僅僅有“有法可依”的法制，沒有“依法行政”的監(jiān)督和保障是遠遠不夠的。對于縣政治理法治化而言，“有法可依”的立法層面更多是屬于中央層面的事情，縣政法治化最首要的還是推進依法行政。依法行政其實就是依法治“官”的問題，它要求縣政的公權力行使人員按照法律法規(guī)的要求做事，以法律規(guī)范的程序實現(xiàn)公平、公正、公開，改變人民對縣政治理選擇性不公的印象；同時縣政治理法治化還需要營造一個良好的法治環(huán)境，目前可以嘗試過渡性的司法垂直管理，逐步實現(xiàn)司法的獨立行使，避免行政過多干預所導致的不公平，以此來確?！八痉▽崿F(xiàn)公平正義的最后一道防線”。

縣政治理法治化，最重要的環(huán)節(jié)還包括府際關系的優(yōu)化，進一步明確縣政的權力范圍、職能和責任，使之“責、權、利”相統(tǒng)一。當前，尤其需要上一級政府對縣政在憲政和法治架構內適度放權與賦能。一方面要加大一些審批權和決策權的下放，另一方面又要加大轉移支付力度，增加縣級政府的財力，逐步實現(xiàn)縣政治理財權事權的相匹配。

在許多研究中，中央與地方經(jīng)常被看作兩種相互對立的行為主體，視二者為委托人和代理人、改革者和被改革者、監(jiān)督者和被監(jiān)督者，然而這種觀點對一些地方主動創(chuàng)新的舉動缺乏解釋力，同時還會夸大地方政府不遵從中央政策而加劇中央與地方的緊張關系。已有研究表明，當?shù)胤秸碛歇毩⒌牡匚徊⒛軌蚝献鲿r，原來被視為改革對象的人其實也可能是改革的伙伴。因此，換一種適當?shù)慕嵌葋砜创醒肱c地方的關系，將中央與地方行為主體的協(xié)調看作一種合作的關系，改善政策及其執(zhí)行效果的可能性將會增大［14］?？h政治理現(xiàn)代化，就是站在縣域與中央合作關系的角度，它不僅可以通過法治化實現(xiàn)縣政治理的規(guī)范化，以增加中央的信任度，同時通過現(xiàn)代化和科學化的考核和監(jiān)督，也有利于縣政治理擺脫各種僵化的“一票否決”的壓力型體制。這樣，既破除縣政選擇性治理和正式權力的非正式運行的難題，同時也增加了縣政治理的活力，徹底打破以往“一放就亂、一管就死”的怪圈。

民主與法治在治理現(xiàn)代化中缺一不可，二者猶如一個硬幣的兩面，從來就不可分割。民主是一種國家制度，有諸多要素，其中法治是民主政治不可或缺的要素，民主本身就包含法治的意義［15］。在縣政治理民主化方面，首先要逐步實現(xiàn)縣域內人大制度的改革，進一步強化和完善人大的監(jiān)督職能，提高人大代表來源的公平性、開放性和競爭性，完善人大代表與人民群眾之間的聯(lián)系制度。其次要對縣域內黨政干部選拔進行改革，可以考慮先在一些地方進行直選試點，然后逐步過渡到縣政的直選改革。只有改變縣政干部的賦權方式，讓基層官員對選民負責，民主監(jiān)督才能夠真正落地。再次應該大力發(fā)展縣政的協(xié)商民主，增加治理的參與性和回應性，以此制約單一政府治理的弊端。協(xié)商民主的核心精神是不同的主體通過平等的對話、充分的溝通和理性的討論，共同參與公共決策和公共治理。圍繞著這個核心，縣政協(xié)商民主形式可以多樣化創(chuàng)新，比如一些地方的民主懇談和參與式預算都可以借鑒。最后要加強縣政治理的民意表達、反饋機制和問責機制。對于縣域內一些重大的民生決策要事先進行聽證，充分吸取人民群眾的意見和建議，對縣域內重大的社會和生態(tài)問題要強化問責制度。

簡言之，所謂的民主和民主化，最根本是政府與公民之間、國家與社會之間關系的優(yōu)化與重構。恰如查爾斯·蒂利（Charles Tilly）所指出的，“民主化意味著增強政府代理人和政府所管轄之人口同呼吸共命運的平等關系，增強政府所管轄人口對政府人員、資源和政策的有約束力的協(xié)商，增強對人口（特別是少數(shù)人口）的保護之免遭政府代理人獨裁行動的侵害”［16］。也正如周慶智所說，“政府治理和社會治理這兩個方面的核心問題是:公共權力與公民之間建立起一種基于憲法約束和公民權利規(guī)范的確認和保障之上的制度化、規(guī)范化與法治化的良性互動關系”［12］416；“這個政治現(xiàn)代化轉型包括政權的公共性和基于公民權利規(guī)則和規(guī)范的不斷確認和闡釋，以及對多元社會的建構和多元利益分化的法律固定”［12］422。總之，縣政公共性建構始終是現(xiàn)代國家建設及其民主治理的一個內在的根本要求，也是國家與公民之間良性關系重塑與“互構”的一個不停歇的過程。只有縣政的公共性真正建構起來，破解縣政選擇性治理才能為期不遠。

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［責任編輯：張蓮英］

中圖分類號：D630；D67；C911

文獻標志碼：A

文章編號：1009-1971（2016）03-0046-05

收稿日期：2016-01-15

基金項目：2014年華中師范大學中央高校基本科研業(yè)務費（人文社科類）重大研究領域培育計劃“中國地方治理現(xiàn)代化及國際比較研究”（CCNU14Z02008）

作者簡介：李世敏（1984—），男，河北邢臺人，華中師范大學政治學研究院博士研究生，中國農村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員，從事地方治理與文化治理研究；吳理財（1970—），男，安徽潛山人，華中師范大學政治學研究院教授，博士生導師，中國農村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心主任，從事地方政府與文化治理研究。

The Solution of County Selective Governance

LI Shi-min，WU Li-cai
（Institute of Political Science，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract:As the most basic unit of governance，county is in the special status between the central government and the grassroots. Under the existing political system arrangement and social background，selective governance and the informal operation of formal power have become a typical feature of county governance，which will inevitably corrode the legitimacy of grassroots governance. Modern transformation of county governance，by the rule of law，democracy and the corresponding supporting reforms，especially the government public construction，can effectively achieve the standardization of governance，so as to solve the problem of selective governance.

Key words:county governance；selective governance；governance modernization