棲霞區(qū)依托社會組織推進社區(qū)治理探析*

陳冰玉 顧彌清

(南京市棲霞區(qū)委黨校 江蘇 南京 210046)

棲霞區(qū)依托社會組織推進社區(qū)治理探析*

陳冰玉 顧彌清

(南京市棲霞區(qū)委黨校 江蘇 南京 210046)

棲霞區(qū)近年來著力開展公益性社區(qū)服務、促進公益性社會組織發(fā)展，以政府購買、項目運作的方式推進社區(qū)治理多元化，取得一定成效。同時社會協同問題仍是社區(qū)治理的短板，建議將提高居民參與作為重要抓手，對社會組織采取政策支持與能力建設相結合的培育方式、項目購買和崗位購買的運作方式，繼續(xù)深入推進社區(qū)治理。

社區(qū)治理；社會組織；社區(qū)服務

中共十八屆五中全會指出，要“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局?！彪S著改革開放后行政體制改革的深入和人口流動性的增強，社區(qū)成為了城市基層社會的細胞，社區(qū)治理成為了社會治理的基礎和前沿。社區(qū)是居民共同體，是人際關系的整合，社區(qū)治理側重于集結各方特別是社會組織的力量，以“還社會于民”。但由于新中國成立之初高度集中政社力量進行維穩(wěn)與經濟建設，建立了國家覆蓋社會的“治理”體系，社會組織發(fā)展緩慢，力量單一而薄弱，現仍處于治理體系中的短板。在社區(qū)治理體制缺陷、問題多樣化凸顯的當下，如何增強社會組織力量、推進“政社互動”成為推進社區(qū)治理的主題。

一、 多措并舉發(fā)展社會組織

2012年起，棲霞區(qū)重新界定多元社區(qū)治理主體，通過合同外包等途徑逐步退出直接管理，轉由社會組織擔起服務和治理社區(qū)的擔子。為推動社會組織與社區(qū)服務合作，棲霞區(qū)圍繞“為老”、“為小”、“助殘”等民生重點，以“社區(qū)、社會組織、社會工作”三社聯動為主題主線，采用“政府支持、民間興辦、專業(yè)管理”的創(chuàng)建模式，積極推動社會組織及社區(qū)公益服務項目的蓬勃發(fā)展，推進社區(qū)治理共建共享。截至2015年底，全區(qū)已注冊登記的社會組織總數達1276家，基金會3家，萬人擁有登記社會組織數達19.8個，名列全市首位。三年來累計與176個社會組織簽訂345個社區(qū)公益服務項目，涉及資金2340萬。(如下表)

1．外引內培，加大幫扶力度

社會組織作為一項公益性的新興產業(yè)，自身造血能力弱，亟需政府給予政策的規(guī)范和資源的扶持。棲霞區(qū)建立了區(qū)培育發(fā)展社會組織工作聯席會議機制，聯動多個部門以資金、項目、人才、場所等多元化

扶持方式，因地制宜催化社區(qū)服務項目。先后出臺了《棲霞區(qū)社會組織直接登記管理辦法》、《公益創(chuàng)投工作實施方案》、《公益創(chuàng)投資金管理使用辦法》、《棲霞區(qū)社會組織規(guī)范化建設評估工作實施意見(試行)》、《關于進一步促進社區(qū)社會組織發(fā)展的實施意見》等。同時，以引進社會組織專業(yè)化運作為目標、培育草根型組織為發(fā)展基礎，從2014年開始，每年劃撥20%社區(qū)建設補助經費，約700萬元，作為街道社會組織服務中心業(yè)務經費；建立了20萬元“薪火基金”，用于培育社區(qū)社會組織；從區(qū)福彩公益金中拿出50萬元，幫助高校公益性組織開展社區(qū)服務；對通過專業(yè)評審的公益創(chuàng)投項目，給予一定公益創(chuàng)投補助，2015年便投入了300萬公益創(chuàng)投項目啟動資金，較之去年漲幅76.5%，幫助項目順利推進和發(fā)展；對于在初創(chuàng)期的便民惠民社會組織，所在街道和社區(qū)將給予場所租金“首年全免，之后兩年減半收取”的優(yōu)惠條件；部分街道和社區(qū)還提供創(chuàng)業(yè)資金補助，助推其盡快成長。

2．多級聯動，搭建孵化平臺

棲霞區(qū)全力搭建各個層級的服務發(fā)展平臺，建立起區(qū)——街道——社區(qū)三級聯動的社會組織管理服務樞紐，使社區(qū)治理有了系統性的工作網絡。2012年9月，棲霞區(qū)舉辦了首屆社會公益性項目合作洽談會，拿出1200平方米的場地用于社會組織孵化基地建設。遵循“政府支持、社會參與、獨立運作”的原則將區(qū)級社會組織培育發(fā)展服務中心的建立外包給愛德基金會。并在全區(qū)9個街道和每個社區(qū)都成立了社會組織服務中心或站，作為行業(yè)指導中心，以此平臺培育、管理、服務、整合街道各社區(qū)的社會組織。區(qū)級社會組織培育發(fā)展服務中心對全區(qū)的社會組織培育發(fā)展、項目開發(fā)、評估督導和社工能力提升培訓等工作進行規(guī)劃和落實。街道層面的社會組織服務中心著力打造公益性社會組織培育發(fā)展的主陣地，采用引進支持型社會組織自主運營模式，統籌管理街道內各社區(qū)的社會組織工作。社區(qū)層面的社會組織服務站定位于社區(qū)治理的主力軍，為社會組織活動和各類公益服務項目開展的落腳點和支撐點，以項目運作的方式滿足各個社區(qū)的個性化需求，并為有注冊需求的各類社區(qū)社會組織提供活動場所和資金賬戶管理等服務。

3．激發(fā)活力，壯大志愿者隊伍

社區(qū)志愿者隊伍不斷發(fā)展壯大，有利于整合社區(qū)各類零散資源，調動社區(qū)居民參與，豐富社區(qū)活動形態(tài)。棲霞區(qū)于2013年成立了志愿者協會、文明棲霞服務志愿聯盟，將轄區(qū)內所有志愿服務隊全部納入，并建立了資料庫進行動態(tài)管理。一方面依托大學生群體，棲霞團區(qū)委于2011年3月成立了高校公益性社會組織培育中心，現有志愿者720人，均接受了創(chuàng)業(yè)培訓和志愿服務技能培訓。在全區(qū)9個街道50余個社區(qū)廣泛開展公益志愿服務，累計服務群眾達54000人次以上，服務時長達37000小時，實現了志愿者服務基層社區(qū)的“零間斷”。另一方面，發(fā)動社區(qū)居民參與，組建了民情志愿者隊伍、“夕陽紅”義務巡邏隊、“萬家歡”服務隊等群眾志愿者隊伍，協助各社區(qū)參與扶老助殘、治安巡邏、便民服務、講座宣傳等社區(qū)服務項目。截至2016年3月，全區(qū)注冊志愿者人數達到7.5萬人，建有志愿服務組織和團隊260個，各類示范志愿服務站點40個。

二、社會組織積極助力社區(qū)治理

棲霞區(qū)社會組織入駐社區(qū)以來，創(chuàng)新項目開展模式，以項目運行的方式帶動社區(qū)治理創(chuàng)新前行。充分調動了社會活力填補社區(qū)治理短板，公共服務質效得到提升，社區(qū)軟環(huán)境得到改善。具有個性化、專業(yè)化、社會化特點的社會組織在社區(qū)治理中的作用不斷彰顯。

1．社區(qū)治理結構得到優(yōu)化

社會組織參與社區(qū)治理，是促進社區(qū)服務由“管理型”向“共治型”轉變的關鍵一環(huán)。棲霞區(qū)以政府搭臺、社會組織托管的模式開展社區(qū)項目，主體囊括了政府、社會組織和社區(qū)居民，向多元共治共享的社區(qū)治理結構邁了一大步。首先，社會組織吸收社區(qū)活躍居民開展活動，更進一步的培養(yǎng)社區(qū)居民自治組織，促成社區(qū)同質人員組成社區(qū)志愿小組，如社區(qū)歌舞隊、矛盾調解員等。居民由個體參與向組織參與轉變，社區(qū)歸屬感和責任感顯著增強，激活了社區(qū)內部活力。其次，居民在社會組織參與過程中，參與公共事務的能力明顯提升。不僅擔當了參與者的角色，更扮演起共同組織和管理社區(qū)公共事務的組織者角色，其價值得到體現，為社區(qū)發(fā)展謀得長久動力。五福家園社區(qū)創(chuàng)辦“學子論壇”，啟動“愛心助學協會”籌集愛心助學款，愛心學子們則反哺社區(qū)、回報社會，加入社區(qū)志愿者服務隊伍，推動社區(qū)多方治理，為社區(qū)注入了更多活力。同時，社會組織與社區(qū)居委會、物業(yè)公司、駐社區(qū)愛心企業(yè)、業(yè)主委員會等多方攜手，協商共建。社區(qū)服務項目征求民意，與社區(qū)志愿者隊伍、街道網格員和小區(qū)物業(yè)等統籌聯動，先后促成了10家企業(yè)與10個公益性社會服務項目進行一對一支持活動，累計利用企業(yè)愛心資金50萬元，服務群眾8753人。

2．社區(qū)治理水平得到提升

在我國傳統的社區(qū)建設中，基層政府承擔了幾乎所有的職能，屬于自治性組織的社區(qū)居委會也更多的承擔了行政事務，使得社區(qū)服務具有行政化導向，易導致機構冗腫、服務滯后等問題。棲霞區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理手段，吸收公共參與，強調主體的多元、平等和互動。社會組織承擔了政府職能轉變過程中釋放的部分社會服務空間，變革了自上而下的管理方式，在一定程度上補充了政府的社會功能。相比政府機構，社會組織以需求為導向，服務覆蓋面更廣、效率更高、方式更加靈活多樣，大大提高了公共服務質效，降低了治理成本，提升了社區(qū)治理水平。以養(yǎng)老服務為例，目前全區(qū)共有60歲以上老人約7.79萬人，約占全區(qū)總人口13%，政府服務難以滿足轄區(qū)內龐大的老年人需求。棲霞區(qū)老齡化步伐加快倒逼政府探索社區(qū)養(yǎng)老模式，依托社會組織以“為老”為焦點開展了一系列常態(tài)化的養(yǎng)老服務。幫幫團社區(qū)服務社每周六上午在仙林新村社區(qū)開設藥膳坊，由南京中醫(yī)藥大學的志愿者們來為老人們提供免費理療服務；楓盛家庭關愛服務中心的“情暖夕陽，愛在嘉園”項目，目前平均每周5場次，每月服務300-400人次，受益的老人們已習慣定時定點主動參與活動。

三、依托社會組織進一步推進社區(qū)治理的對策

社會組織正處于發(fā)展的初級階段，社會協同仍是社會治理中的短板。在依托過程中，建議相關部門重視社會組織承載力的提升、拓展社會組織參與方式、積極培育公民精神，營造更有利于社會組織發(fā)展的制度環(huán)境和輿論環(huán)境，以期形成全社會共同幫扶、全民共建共享的社區(qū)治理格局。

1.政策支持與能力建設相結合的培育方式

目前，政府出臺了一系列的扶持政策，包括注冊備案制度的完善、初始資金的提供、社區(qū)服務項目的購買等，重量的積累而輕質的提升。在當前社會組織能力尚淺的情況下，要讓社會組織“接得住、擔得起”，亟需把加強政策扶持和提升能力建設相結合。在社會組織的資金保障、工作人員配備、專業(yè)能力水平、文化建設、社會公信力等方面加以培育和要求。

第一，重視社會組織內部治理結構和運行機制。部分社會組織是由個人申請成立，組織架構不健全、規(guī)章制度不完善、創(chuàng)辦宗旨不明確，輕視財務、人事等職能。政府在登記備案時應強調社會組織的項目承載能力，包括社會組織綜合管理職位是否健全、日常管理規(guī)章是否嚴密、組織服務宗旨是否貫徹等等。加強對社會組織基本設施、日常事務管理、人員保障、經費保障方面的監(jiān)管，加強機構文化宣傳和社會責任建設，清理常年不作為的“僵尸組織”，倒逼社會組織不斷發(fā)展完善。 第二，重視社會組織“造血功能”的提升。社會組織的發(fā)展模式主要是先由個人出資成立機構，再依靠政府購買服務資金開展項目、維持機構運轉。單一的資金來源成為制約其發(fā)展的瓶頸之一。政府購買資金支持力度有限，且時常出現撥款滯后的現象，導致機構較易出現資金鏈斷裂。在這種困境下，有的草根社會組織甚至沒有固定的辦公場所，工作人員只能采取日常辦公在家、項目開展前跑場地的方式進行服務。

從長遠來看，政府不能成為社會組織永遠的經濟來源。社會組織應嘗試企業(yè)管理思路，增強市場配置資源意識，創(chuàng)新資金渠道，調動大型企業(yè)、富人階層的積極性，創(chuàng)造長期的合作關系，拓寬服務收入和社會捐贈等補充渠道；利用冠名贊助的形式積極吸納民間資本參與項目開展，解決服務項目的資金籌措的問題；設置援助金熱線，提升民間資本投身社會服務的興趣。

第三，重視人力資源建設。在對棲霞區(qū)承接社區(qū)服務項目的社會組織進行調研時發(fā)現，這些組織都存在在職人員少、員工流動性大的問題。除了護工人員較多的社區(qū)養(yǎng)老站，其他社會組織在職工作人員均不超過十名，然而他們卻要同時承接幾項社區(qū)服務項目，兼顧不同社區(qū)。一線社工的稅前工資普遍在2500至4000元之間。且待遇增長幅度小、職業(yè)發(fā)展空間狹隘，難以吸引和留住優(yōu)秀人才。

《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》已將社會工作人才列為國家六類主體人才之一，然而社會工作專業(yè)發(fā)展仍處于初級階段。人才的培養(yǎng)需要激勵和培訓兩手抓。在落實激勵機制方面應重視物質和精神的雙重作用，規(guī)范工資提升標準以留住工資較低的社工專業(yè)人才，強調志愿精神以吸引企業(yè)屆優(yōu)秀人才；在完善培訓機制方面應重視校內校外雙重資源，面向學校、社區(qū)、企事業(yè)單位普及社工專業(yè)知識，建立督導制度，服務意識和服務技能雙管齊下，推動社會工作專業(yè)的發(fā)展。

2.項目購買和崗位購買相結合的作用模式

項目購買和崗位購買是政府與社會組織建立契約關系的兩種方式。項目購買“對癥下藥”、應民所需，可充分調動社會組織的主體性作用，使政府部門簡政放權，然而項目周期長、試錯成本高。崗位購買則可深入社區(qū)管理層級內部，但存在多頭管理、考核標準復雜的問題。棲霞區(qū)政府在依托社會組織推進社區(qū)治理時采用的是項目購買的方式，將公共服務的職能外包給社會組織?，F有的社區(qū)社工崗位職能行政化色彩濃，大多是在辦公室中處理事務，且有街道網格任務，已然脫離公益性服務范疇。在推進社區(qū)治理時應完善兩者作用模式，相互結合取長補短。

第一，崗位購買依托社會組織。目前南京市社區(qū)社工招聘面向個人，由街道自主考察，工作內容傾向于行政事務，聘用時較少考慮其社社區(qū)作專業(yè)背景和服務意識。這種方式下招聘的社區(qū)社工一定程度上仍屬于社區(qū)治理的政府主體，且能力參差不齊、換崗難度大。

政府可面向已登記注冊的專業(yè)社會組織進行社區(qū)社工崗位招投標，崗位設計則依托社區(qū)需求和社區(qū)成員構成情況，統一購買標準、細化工作內容、強調服務指標，由社會組織派出專業(yè)人員進駐崗位開展工作。社會組織與社區(qū)的雙重管理既可保證社工崗位的專業(yè)能力和非行政職能，又可發(fā)揮社區(qū)自主性，在個案、團體工作和社區(qū)活動等方面提出一定的績效要求，對于不稱職的社工人員社區(qū)可向社會組織予以反饋。

第二，構建良好外部環(huán)境。無論是項目還是崗位運作方式，在全國范圍內仍有機制不健全、資源獲取乏力的問題?；鶎庸賳T對于社會組織理解不深、信任不夠，行政色彩凌駕于社工之上。公益性的社會組織在社區(qū)居民中的號召力和凝聚力上仍較為欠缺， 在資源拓展方面不夠深入。

相關系統可通過活動聯辦、資源共享、平臺聯合等形式，建立信息共享機制，聯接志愿者資源；完善基層群眾自治機制，樹立基層工作人員的服務意識，暢通社會組織向上溝通渠道、完善其權益保障機制，積極跟進、合理引導社會組織介入社區(qū)公共事務和社會治理；加強社會組織宣傳陣地建設，構建良好新聞輿論環(huán)境，尋求學界支持，開展以社會組織建設為主題的學術會議、高峰論壇。

第三，完善監(jiān)管評估體系。目前棲霞區(qū)監(jiān)管主體主要是民政部門和區(qū)社會組織培育發(fā)展中心，因其與社會組織存在部分工作交叉重疊使監(jiān)管難以真正奏效。同時社會組織信息公開的內容、形式等要求有限，公開步驟、時限等程序設計規(guī)則缺乏。現有評估方式缺乏質量標準和監(jiān)控平臺，社會組織對評估工作的認識不深，落實不夠，缺乏標準化衡量體系。

監(jiān)管部門可以增設抽查的方式，定期對全區(qū)社會組織開展活動情況進行梳理，及時發(fā)現問題。核準評級指標中除了服務完成質效外，還應加入辦公硬件設施、機構制度、機構文化、財政資金使用、人力資源、民間暗訪滿意度等指標，項目評估和崗位評估結果均納入中標社會組織年末評級內容。對崗位的監(jiān)管評估應注重社會組織的專業(yè)自主性和創(chuàng)造性，強調崗位工作的服務方向和社會組織的管理培訓，并可適當添加對用人單位的日常監(jiān)管，以防其向購買社工安排瑣碎的行政性工作。對項目的監(jiān)管評估則應強調人員安排、經費管理、執(zhí)行進度和成效調查，評估結果不僅在網上公開，更需在社區(qū)進行公示。

3.培育居民參與的社區(qū)土壤

著名社會學家費孝通先生曾指出，社區(qū)服務制的首要任務是動員更多的社會力量，實現廣大居民的社區(qū)生活自理。社區(qū)治理實際上是為了居民、依靠居民，居民的有效參與，是社區(qū)善治的根本環(huán)節(jié)。而這一直以來都是我國治理體系中的短板。當前棲霞區(qū)社區(qū)居民參與狀況雖較之前有所改善，但總體來說仍顯不足。要構建全民共建共享的社區(qū)治理新格局，需著重培育公民精神，完善居民參與機制。

第一，積極培育居民參與意識。由于我國社區(qū)治理時間不長，居民們已然習慣行政主導的管理體制，社區(qū)主人翁意識薄弱，主動參與意識不強?，F有志愿者隊伍雖已形成常態(tài)化，但是大型活動還是先由政府部門帶頭、社會組織開展，居民多為被動參與。更有居民將社會組織等同于政府機關，對社會組織在社區(qū)治理中的作用缺乏認識，社會組織經常遭遇居民不理解、不接受、不信任的情況。

社區(qū)居民參與不是簡單的發(fā)動群眾，政府應依托社會組織激發(fā)社區(qū)居民服務社區(qū)即是服務自己的意識，打造社區(qū)治理人人有責、人人盡責的命運共同體。社會組織需在社區(qū)扎穩(wěn)腳跟，摸清社區(qū)情況，在活動過程中培養(yǎng)與居民的互信。同時，向居民賦權，引導居民參與社會組織服務決策。在服務項目和崗位設計、評估時邀請社區(qū)居民們參與并發(fā)表意見，推選社區(qū)居民代表參與公益組織管理，多途徑提升居民對政府和社會組織的信任感和行使自主權利的有效感。

第二，從制度上規(guī)范居民參與方式。當前的社會組織參與社區(qū)治理仍停留于活動開展、日常服務等表面內容，缺乏社區(qū)決策層面的介入。且社會組織的服務面向全社區(qū)易，覆蓋全社區(qū)難，易流于形式。社區(qū)活動參與者重復率高、同質性強，呈現老年人多、家庭主婦多的“兩多”局面。

目前全國都在探索理想的社區(qū)居民參與制度，現行方案有社區(qū)居民樓棟管理制度、社區(qū)居民議事協商會議制度等等，通過街道辦事處、社會組織和社區(qū)居民的良性互動，共同決定與居民息息相關的社區(qū)事務。以社區(qū)共治為社區(qū)治理目標，在制度完善方面除了摸索有益經驗外，還可聯動多個部門，將搭建互聯網平臺、提供固定活動場所、統一參與聯絡人等方式相結合，在社區(qū)內創(chuàng)建一個適應當前社區(qū)實際、貼近居民需求的服務系統。在該系統中可以進行項目意見征集、社區(qū)資源共享、居民參與權益保障、社區(qū)公共事務決策等等，深化服務內容，細化政府反饋回應機制，完善居民參與的組織體系。

(責任編輯：育 東)

2016-04-28

陳冰玉(1990-)，女，江西萍鄉(xiāng)人，南京市棲霞區(qū)委黨校；顧彌清(1965-)，男，南京市人，南京市棲霞區(qū)委黨校。

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1672-1071(2016)03-0108-05