財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期視角下的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題探討

浩 然

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

?

·物權(quán)法實(shí)施中的疑難問題(學(xué)術(shù)主持人：房紹坤)·

財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期視角下的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題探討

浩 然

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

《物權(quán)法》在解決建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題時(shí)采用了回避的態(tài)度，難以滿足實(shí)踐中化解矛盾沖突的需要。建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期并非土地公有制結(jié)構(gòu)下特有的現(xiàn)象，自動(dòng)續(xù)期與無需繳費(fèi)之間并不存在必然的聯(lián)系，現(xiàn)實(shí)困境源于對法的正當(dāng)性的質(zhì)疑而非法律規(guī)范體系的無解。虛幻的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期是我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的癥結(jié)所在，有必要從財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期的視角出發(fā)，對建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與規(guī)則完善。

財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期；建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期；繳費(fèi)；財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象

地上建筑物所有權(quán)的恒久性與建設(shè)用地使用權(quán)的期限性之間存在內(nèi)在的矛盾沖突。當(dāng)?shù)厣辖ㄖ锼栏降慕ㄔO(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，而地上建筑物仍然具有使用價(jià)值時(shí)，何種規(guī)則設(shè)計(jì)能夠合理平衡地上建筑物所有權(quán)人與土地所有權(quán)人的利益，不單是一個(gè)抽象的理論問題，而且具有緊迫的現(xiàn)實(shí)性。我國《物權(quán)法》對住宅建設(shè)用地“自動(dòng)續(xù)期”制度進(jìn)行了規(guī)定，而對非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期保持了沉默的態(tài)度，在頂層設(shè)計(jì)方面存在缺陷。溫州、青島、深圳、重慶等土地使用權(quán)有償出讓試點(diǎn)地區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)的建設(shè)用地使用權(quán)到期問題引發(fā)了理論和實(shí)務(wù)界廣泛的爭論與思考，有必要形成學(xué)術(shù)共識，完善相關(guān)立法，消除公眾的疑慮與擔(dān)憂。

一、認(rèn)識建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的誤區(qū)之澄清

(一)續(xù)期并非土地公有制結(jié)構(gòu)下特有的現(xiàn)象

1.建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是不同所有制類型國家普遍的社會現(xiàn)象

在土地私有制國家，土地資源市場化，私人可以作為土地所有權(quán)人，永久占有、使用土地資源，也可以依其意志對土地進(jìn)行收益或處分?；诖耍糠謱W(xué)者認(rèn)為，土地私有制國家，土地的歸屬與利用都存在高度的一致性，不會出現(xiàn)類似我國的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題僅存在于土地公有制國家。這一觀念存在以偏概全之嫌。不可否認(rèn)，在土地私有制國家，部分土地利用主體可以永久占有、利用土地并無需在利用過程中付費(fèi)，不存在土地使用權(quán)續(xù)期的問題。但是，這并不排除在上述國家土地歸屬與利用相分離狀況存在的可能。其實(shí)，土地歸屬與利用分離產(chǎn)生的地上建筑物歸屬問題自羅馬法即已有之。羅馬法采“一元主義”或“依附主義”的觀念，否認(rèn)地上建筑物權(quán)利存在的獨(dú)立性，認(rèn)為建筑物必須以土地為依附，土地吸附建筑物，建筑物一經(jīng)建成即歸土地所有權(quán)人所有。沿襲羅馬法奉行的“地上附著物屬于土地”原則的國家，將添附于土地之上的附著物視為土地的一部分。

土地吸附地上附著物是簡單商品經(jīng)濟(jì)社會的產(chǎn)物，無法應(yīng)對發(fā)達(dá)商品經(jīng)濟(jì)社會對權(quán)能分離的要求，容易挫傷土地利用者的熱情，不利于土地資源的優(yōu)化配置。近現(xiàn)代大陸法系國家發(fā)展出“地上權(quán)”的概念，產(chǎn)生了二元主義的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。二元主義權(quán)利結(jié)構(gòu)中，土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)各自獨(dú)立，相互分離?！暗厣蠙?quán)”概念以及權(quán)利二元主義自出現(xiàn)就存在一個(gè)難以回避的問題：當(dāng)土地與建筑物的權(quán)屬并非歸于同一主體時(shí)，權(quán)利沖突就會出現(xiàn)。*參見蔣曉玲：《建筑物所有權(quán)與土地使用權(quán)沖突新解》，《山東社會科學(xué)》2012年第6期。由此可見，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離產(chǎn)生的續(xù)期問題并非土地公有制背景下的特殊現(xiàn)象，充其量只能說在土地私有制國家或類似英國的國家所產(chǎn)生的類似問題不構(gòu)成根本性沖突，具有短暫性特征。

2.續(xù)期是土地所有權(quán)權(quán)能分離以及地上建筑物對土地的依附性共同作用的結(jié)果

(1)權(quán)能分離導(dǎo)致土地所有權(quán)與地上建筑物所有權(quán)的主體可能不一。從歸屬到利用的觀念轉(zhuǎn)變是所有權(quán)權(quán)能分離的思想基礎(chǔ)。所有權(quán)中的占有、使用、收益、處分等權(quán)能在一定條件下可以與所有權(quán)發(fā)生分離。但是，這種權(quán)能分離是暫時(shí)的，根據(jù)所有權(quán)的彈力性，一定的期限屆滿或條件成就時(shí)，所有權(quán)應(yīng)恢復(fù)圓滿的狀態(tài)。為增強(qiáng)土地資源的利用功能，大陸法系國家創(chuàng)設(shè)了“地上權(quán)”的概念，將土地所有權(quán)中的部分權(quán)能分離，由土地所有權(quán)人以外的其他主體對土地進(jìn)行利用。地上權(quán)存續(xù)期間，土地利用過程中形成的地上建筑物所有權(quán)歸屬于地上權(quán)人，建筑物所有權(quán)與地上權(quán)同屬于一人，并不會發(fā)生權(quán)利沖突。但是，當(dāng)?shù)厣蠙?quán)期限屆滿或約定的條件出現(xiàn)，地上建筑物所有權(quán)人與土地所有權(quán)人不再是同一主體時(shí)，權(quán)利沖突因此出現(xiàn)。

(2)地上建筑物與土地之間的依附關(guān)系要求土地與建筑物權(quán)屬一致。作為不動(dòng)產(chǎn)類型之一的地上建筑物與土地之間存在著天然的依附關(guān)系，該依附關(guān)系決定了地上建筑物所有權(quán)必須以一定的土地權(quán)利為其存在的基礎(chǔ)。倘若建筑物所有權(quán)人對土地不享有任何正當(dāng)?shù)臋?quán)利，建筑物將無所依附。換言之，地上建筑物與土地之間的依附關(guān)系要求土地與建筑物在權(quán)屬上應(yīng)當(dāng)一致。土地使用權(quán)到期后的續(xù)期、取回或補(bǔ)償?shù)戎贫仍O(shè)計(jì)目的就在于協(xié)調(diào)地上建筑物與土地的權(quán)屬，使其永久或暫時(shí)一致。

(二)“自動(dòng)續(xù)期”與續(xù)期時(shí)是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)不存在必然的關(guān)系

1.自動(dòng)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)問題的產(chǎn)生

“自動(dòng)續(xù)期”概念首先出現(xiàn)在《物權(quán)法(草案)》第四次審議稿中?！段餀?quán)法》沿用了這一概念，但并未對自動(dòng)續(xù)期的內(nèi)涵進(jìn)行明確。自動(dòng)續(xù)期是否意涵無需繳納續(xù)期費(fèi)用的問題產(chǎn)生。有學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期意涵續(xù)期無需繳費(fèi)，這是其區(qū)別于需要申請續(xù)期的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的根本區(qū)別所在。要求建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)期時(shí)支付土地使用費(fèi)，與“自動(dòng)”續(xù)期的含義相抵觸。*參見高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。從《物權(quán)法》立法的背景材料不難發(fā)現(xiàn)，在制定物權(quán)法的過程中，立法者對住宅建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期有明確的認(rèn)識，但對于自動(dòng)續(xù)期后建設(shè)用地使用權(quán)人是否需要再次向土地所有權(quán)人支付價(jià)款尚未考慮充分。

2.自動(dòng)續(xù)期與無需繳費(fèi)不存在必然聯(lián)系

自動(dòng)續(xù)期與申請續(xù)期的區(qū)別在于，土地使用權(quán)的延長是否需要向土地所有權(quán)人提出申請。自動(dòng)續(xù)期模式下，土地使用權(quán)人的續(xù)期權(quán)利屬于形成權(quán)，該權(quán)利的行使無需得到土地所有權(quán)人的同意；申請續(xù)期模式下，土地使用權(quán)人的續(xù)期權(quán)利屬于請求權(quán)，能否續(xù)期取決于能否獲得土地所有權(quán)人的同意。為了保護(hù)土地使用權(quán)人的利益，我國法律運(yùn)用排除法的方式對土地所有權(quán)人同意續(xù)期的條件進(jìn)行了限制性規(guī)定，即“除根據(jù)社會公共利益而需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)”。有學(xué)者認(rèn)為，只要申請人依法履行了申請續(xù)期的手續(xù)基本都能成功續(xù)期，進(jìn)而否認(rèn)續(xù)期的可能性與便利性是住宅建設(shè)用地使用權(quán)與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的本質(zhì)區(qū)別，進(jìn)而論證自動(dòng)續(xù)期與不應(yīng)繳費(fèi)之間存在的邏輯關(guān)系。這種觀點(diǎn)在理論上具有一定的合理性，但考慮到立法的背景仍存在值得商榷之處。既然立法者在制定《物權(quán)法》時(shí)刻意回避續(xù)期繳費(fèi)的問題，則當(dāng)然無法就自動(dòng)續(xù)期與續(xù)期繳費(fèi)之間的關(guān)系進(jìn)行明確。以“社會公共利益需要”為條件限制土地所有權(quán)人拒絕續(xù)期的范圍，無疑是對土地所有權(quán)人的限制，有利于土地使用權(quán)人。但是，相比較自動(dòng)續(xù)期而言，“社會公共利益”需要限制這一抽象性規(guī)定仍顯得過于寬泛。尤其是在現(xiàn)實(shí)生活中，公權(quán)機(jī)構(gòu)或人員基于自身利益出發(fā)對“社會公共利益”進(jìn)行判斷，同時(shí)作為裁判者和運(yùn)動(dòng)員的情形，能否續(xù)期并不確定。住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期制度設(shè)計(jì)的目的在于消除住宅建設(shè)用地使用權(quán)人對于續(xù)期的不確定性。因此，自動(dòng)續(xù)期與應(yīng)否繳費(fèi)之間沒有必然聯(lián)系。從文意解釋的角度而言，自動(dòng)續(xù)期是與申請續(xù)期相對應(yīng)的概念，與應(yīng)否繳費(fèi)并無直接關(guān)聯(lián)。通常自動(dòng)續(xù)期對應(yīng)無需繳費(fèi)，而申請續(xù)期對應(yīng)需要繳費(fèi)，但這并非必然的結(jié)果。在自動(dòng)續(xù)期與不應(yīng)繳費(fèi)之間建立聯(lián)系，是學(xué)者關(guān)注現(xiàn)實(shí)生活中的弱勢群體，基于保障社會主體生存權(quán)利的理想，而對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行目的擴(kuò)張性解釋的結(jié)果，是學(xué)者對法律條文的續(xù)造。

(三)現(xiàn)實(shí)困境源于對法的正當(dāng)性的質(zhì)疑而非法律規(guī)范體系的無解

1.規(guī)范分析視角下的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度

第一，地上建筑物取得規(guī)則從國家無償取得轉(zhuǎn)變?yōu)閲矣袃斎〉??！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條*“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記?！彪m然沒有明確就建設(shè)用地使用權(quán)人未申請續(xù)期或雖申請續(xù)期卻未獲批準(zhǔn)的法律后果進(jìn)行明確規(guī)定，但依據(jù)法律邏輯推斷，不難得出上述情形亦應(yīng)適用國家無償取得地上建筑物規(guī)則的結(jié)論。《城市房地產(chǎn)管理法》第21條*“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。”再次肯定了國家無償取得地上建筑物的規(guī)則，并且明確國家無償取得規(guī)則適用于建設(shè)用地使用權(quán)人未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照規(guī)定未獲批準(zhǔn)的情形。

《物權(quán)法》第142條確認(rèn)了建設(shè)用地使用權(quán)人對地上建筑物享有的所有權(quán)，第149條對非住宅建設(shè)用地的附著物區(qū)分主體是否有約定確定其歸屬。通過目的解釋與體系解釋等方法，不難發(fā)現(xiàn)，《物權(quán)法》承認(rèn)地上建筑物所有權(quán)存在的獨(dú)立性，否定了地上建筑物由國家無償取得的規(guī)則，就有約定的地上附著物的歸屬進(jìn)行了明確。當(dāng)事人未就地上附著物歸屬進(jìn)行約定的，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)對地上附著物歸屬及補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定。

在現(xiàn)代社會，地上建筑物由國家無償取得的規(guī)則并不具有正當(dāng)性。首先，該規(guī)則不符合財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的基本原理。地上建筑物是土地使用權(quán)人對土地進(jìn)行利用和投入的結(jié)果，能夠作為相對獨(dú)立的所有權(quán)客體。土地使用權(quán)期限到期，土地利用人僅僅喪失使用土地的權(quán)利，其在土地上合法享有的建筑物所有權(quán)并不自動(dòng)喪失。無償收回地上建筑物的作法有悖于“投資者受益”的基本原則?！?參見高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。其次，國家無償取得地上建筑物的規(guī)則不利于社會資源的有效利用和配置。土地使用權(quán)人基于利益最大化的考量，會采用掠奪式利用或放任破壞行為等方式處理即將到期的地上建筑物，不利于社會資源的有效利用，會造成整體性社會資源的浪費(fèi)。再次，國家無償取得地上建筑物的規(guī)則不符合財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)原則。依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條第3款*“無償收回劃撥土地使用權(quán)時(shí)，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償。”，劃撥土地使用權(quán)被國家收回時(shí)需要對地上建筑物予以適當(dāng)補(bǔ)償。而在同一部法律中對出讓土地使用權(quán)期滿卻采用國家無償取得的規(guī)則，無疑是厚此薄彼，這種區(qū)別土地利用主體以及土地使用權(quán)類型的差別化設(shè)計(jì)違背了公平、平等的要求。

第二，續(xù)期方式從單一申請續(xù)期方式向二元續(xù)期方式轉(zhuǎn)變。依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條*“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！保ㄔO(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期方式為申請。依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第21條，在申請續(xù)期獲得批準(zhǔn)的條件上，一方面，規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)“于屆滿前一年申請續(xù)期”；另一方面，將不予批準(zhǔn)續(xù)期的范圍限定在“根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地”的范圍內(nèi)。

《物權(quán)法》制定過程中就是否應(yīng)當(dāng)區(qū)分非住宅建設(shè)用地與住宅建設(shè)用地在續(xù)期方式上有所區(qū)別進(jìn)行了激烈爭論。采用區(qū)分說的學(xué)者認(rèn)為，區(qū)分住宅用地與非住宅用地在保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)為土地使用權(quán)制度改革預(yù)留了空間。*全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會民法室：《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2007年版，第81頁。反對區(qū)分說的學(xué)者認(rèn)為，以往立法并未區(qū)分住宅用地與非住宅用地，且并未造成不利社會影響，為保持法律的穩(wěn)定性，不宜修改既有規(guī)則。*參見全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會民法室：《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2007年版，第81頁。最終，《物權(quán)法》改變了申請續(xù)期的一元化模式，采納了區(qū)分說。*“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”

第三，續(xù)期需要辦理的手續(xù)由明確變?yōu)槟：?。依?jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條，重新簽訂土地出讓合同并支付土地使用權(quán)出讓金和登記等是續(xù)期必須辦理的手續(xù)。我國《物權(quán)法》草案第4稿、第5稿中規(guī)定了“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)；續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。但是，第6稿之后不再有類似字眼?！段餀?quán)法》第149條區(qū)分住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定了不同的續(xù)期方式，但對如何續(xù)期并未進(jìn)行明確規(guī)定。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期時(shí)應(yīng)當(dāng)如何辦理手續(xù)處于不確定的狀態(tài)，使得相關(guān)行政機(jī)關(guān)陷入兩難境地。

第四，土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用不能替代房產(chǎn)稅。土地使用權(quán)續(xù)期繳費(fèi)能否作為房產(chǎn)稅的替代方案？有學(xué)者持肯定態(tài)度，認(rèn)為有償續(xù)期的財(cái)富移轉(zhuǎn)功能，能夠替代遺產(chǎn)稅起到限制不勞而獲，鼓勵(lì)財(cái)富創(chuàng)造的功能。*參見高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。該觀點(diǎn)雖對完善我國土地制度，調(diào)控和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場具有積極意義，但在一定程度上混淆了土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用與房地稅的關(guān)系。

續(xù)期繳費(fèi)是繼續(xù)使用土地應(yīng)當(dāng)支付的代價(jià)，而房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)權(quán)利人保有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)支付的代價(jià)。前者以土地所有權(quán)人與土地使用權(quán)之間的土地利用法律關(guān)系為基礎(chǔ)，是利用土地資源的對價(jià)；后者以稅收法律關(guān)系為基礎(chǔ)，并非利用土地資源的對價(jià)。雖然土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用的收取對象與征收主體都是國家，但在不同法律關(guān)系中，國家扮演的角色差別迥異：前者中國家是財(cái)產(chǎn)權(quán)主體，而后者中國家是主權(quán)者。

2.妥適性與正當(dāng)性的追尋：解釋論向立法論的轉(zhuǎn)向

通過法律規(guī)范演變的過程進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計(jì)雖然存在諸多不完善之處，但就申請方式、地上建筑物歸屬以及續(xù)期手續(xù)等均有相對明確規(guī)定。在此情形下，即便《物權(quán)法》對土地續(xù)期制度未進(jìn)行明確規(guī)定或采用準(zhǔn)用方式進(jìn)行規(guī)定的情況下，也不會影響法律的明確性?，F(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于續(xù)期制度的討論多數(shù)并非是缺乏法律依據(jù)的問題，而是法律依據(jù)本身的妥適性與正當(dāng)性。對續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)以及續(xù)期方式的討論中，學(xué)者采用目的擴(kuò)張性解釋的方法，試圖突破現(xiàn)有的法律框架，強(qiáng)化對土地利用主體的保護(hù)。但是，這種解釋論的方式并非基于實(shí)在法的考察。重構(gòu)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度需要通過完善立法而非解釋的方法達(dá)到。

二、建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度中財(cái)產(chǎn)權(quán)人的預(yù)期

(一)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度中主體的合理預(yù)期

合理預(yù)期是指財(cái)產(chǎn)權(quán)人根據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)法的一般原理作出的理性判斷，是一種抽象性的理論預(yù)設(shè)。這種理論預(yù)設(shè)必須以一定的前提條件為基礎(chǔ)，在該前提條件下普遍適用。研究我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度，必須將我國財(cái)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的基本背景進(jìn)行抽象，提煉共性因素作為財(cái)產(chǎn)權(quán)人合理預(yù)期的前提條件。

1.中國語境下財(cái)產(chǎn)權(quán)合理預(yù)期理論預(yù)設(shè)的前提條件

第一，財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念從歸屬向利用轉(zhuǎn)變。土地所有權(quán)在權(quán)利體系中仍然占據(jù)重要位置，但是，其中心地位遭遇挑戰(zhàn)。從歸屬到利用的轉(zhuǎn)變使得法律制度設(shè)計(jì)的重心轉(zhuǎn)移至對土地資源的合理利用，因此，權(quán)能分離以及因權(quán)能分離產(chǎn)生的不同權(quán)利之間的協(xié)調(diào)成為關(guān)注焦點(diǎn)?，F(xiàn)代法治社會，各國或地區(qū)普遍規(guī)定了地上權(quán)或類似地上權(quán)的制度，在相關(guān)制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了從土地所有權(quán)人優(yōu)位向土地利用權(quán)人優(yōu)位的轉(zhuǎn)變。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，我國財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念也已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生從歸屬向利用的轉(zhuǎn)變。

第二，我國土地制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合土地公有制的國策。各國在土地制度設(shè)計(jì)方面存在共性，也有所差異。但是，無論何種所有制的國家其在土地制度設(shè)計(jì)上都必須符合對應(yīng)的所有制的要求。我國也不例外，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的設(shè)計(jì)不能違背土地公有制的基本國策，這是基本底線。

第三，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平距離完全的“福利國家”社會狀態(tài)還有一定距離。在我國，國家既是主權(quán)者，也是土地所有權(quán)人。這種角色或身份的競合使得其在與土地利用主體之間發(fā)生法律關(guān)系時(shí)，容易因混淆角色而陷入無謂的理論爭論。我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚未達(dá)到完全“福利國家”的要求，國家為保障運(yùn)行，需要通過收取土地使用費(fèi)、稅收等方式維持其運(yùn)營。當(dāng)然，這不并妨礙國家在經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，普遍性給予土地利用主體以優(yōu)惠政策，降低或免除土地利用主體的使用費(fèi)。

第四，對土地權(quán)利人進(jìn)行理性人預(yù)設(shè)，有利于土地資源的優(yōu)化配置。作為土地所有權(quán)人的國家不是全能的，依靠行政權(quán)力進(jìn)行土地資源配置已經(jīng)被市場經(jīng)濟(jì)證明是一種低下的土地資源配置方式。因此，需要將土地所有權(quán)人假定為市場經(jīng)濟(jì)的理性人，讓土地資源作為市場經(jīng)濟(jì)的基本元素遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮作用。同時(shí)，不能將土地利用人假定為最佳的土地資源利用主體。土地利用主體基于生存和發(fā)展的需要，在不同時(shí)期或不同社會背景下會就土地利用作出不同類型的抉擇，進(jìn)行有利于土地資源的優(yōu)化配置。

2.中國語境下土地權(quán)利人的合理預(yù)期

第一，土地所有權(quán)人的合理預(yù)期。首先，完整的土地所有權(quán)的預(yù)期。土地所有權(quán)具有彈力性，其可以通過權(quán)能分離創(chuàng)設(shè)建設(shè)用地使用權(quán)，待建設(shè)用地期限屆滿，土地所有權(quán)回歸至完整的狀態(tài)。國家作為土地所有權(quán)人享有完整的土地所有權(quán)是保障社會主義公有制的法律基礎(chǔ)。倘若土地所有權(quán)中的部分權(quán)能永久性分離，就會導(dǎo)致土地所有權(quán)被掏空。其次，權(quán)能分離收取合理對價(jià)的預(yù)期。作為土地市場中的理性交易主體，國家因土地權(quán)能分離，應(yīng)當(dāng)收取合理的對價(jià)，這是土地資源優(yōu)化配置的手段，也是保障其運(yùn)營的方式之一，具有合理性和正當(dāng)性。

無償、不限次續(xù)期的建設(shè)用地使用權(quán)無異于土地所有權(quán)，土地使用權(quán)人能夠?qū)嵸|(zhì)性地取代土地所有權(quán)人的地位，所有權(quán)虛化與利用主體固化的現(xiàn)象隨之產(chǎn)生，降低土地資源的利用效率，這與土地公有制的基本制度是相背的。換言之，無償續(xù)期是土地私有制的變形，不是單純的法律問題。*參見葉劍平、成立：《對土地使用權(quán)續(xù)期問題的思考》，《中國土地》2016年第5期。

第二，建設(shè)用地使用權(quán)人的合理預(yù)期。社會主體需要有恒產(chǎn)才能有恒心，這是主體安居樂業(yè)，國家繁榮昌盛，社會穩(wěn)定有序的基礎(chǔ)。但是，恒產(chǎn)并不等同于對財(cái)產(chǎn)的永久性無償占有或利用，而主要是指一種穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期。建設(shè)用地使用權(quán)人在使用權(quán)期限內(nèi)持續(xù)、穩(wěn)定、無干擾地合理利用土地即符合了恒產(chǎn)的要求。首先，建設(shè)用地使用權(quán)期限內(nèi)合理利用土地并對其合理利用形成的地上建筑物享有所有權(quán)的預(yù)期。建設(shè)用地使用權(quán)人在期限內(nèi)具有利用土地建造地上建筑物正當(dāng)權(quán)源并對地上建筑物享有所有權(quán)。其次，有期限的建設(shè)用地使用權(quán)屆滿，該土地使用權(quán)消滅，對該建設(shè)用地的占有、使用等權(quán)能回歸于土地所有權(quán)人。建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的一種類型，存在期限性限制。再次，建設(shè)用地使用權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的對價(jià)。建設(shè)用地屬于稀缺社會資源，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，取得建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)支付合理的對價(jià)，通過市場機(jī)制優(yōu)化資源配置。

(二)虛幻的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期是我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的癥結(jié)所在

1.地上建筑物所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象的產(chǎn)生

在房價(jià)如此高昂的時(shí)代，購房者通常需要耗費(fèi)數(shù)代人的積蓄甚至未來若干年的收入用來支付購房款。高額的房價(jià)使得地上建筑物所有權(quán)人存在一種普遍的財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象：房主一旦擁有房屋所有權(quán)，就能夠永久擁有房地產(chǎn)權(quán)利，不會被無償剝奪，也無需再繳納使用土地的費(fèi)用。*參見朱廣新：《論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)》，《法商研究》2012年第2期。地上建筑物所有人之所以產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象，根源于房地產(chǎn)交易過程中交易對象的不明確性。依據(jù)土地出讓合同，土地開發(fā)利用主體支付土地出讓金所取得的僅僅是有期限的土地使用權(quán)，*倘若土地利用主體支付的土地出讓金是未來永久性使用的對價(jià)，則土地使用權(quán)到期后無償使用具有正當(dāng)性。但是，支付永久性土地使用出讓金本身就不具有正當(dāng)性。建設(shè)用地使用期限屆滿時(shí)應(yīng)當(dāng)重新簽訂建設(shè)用地使用權(quán)合同或恢復(fù)完整的土地所有權(quán)。但是，這一財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期在房地產(chǎn)交易活動(dòng)過程中發(fā)生了變化。由于法律和政策的不明確，房地產(chǎn)交易過程中購房者并未意識到其購買的房屋所依附的土地在未來存在到期被收回或需要再次繳費(fèi)的問題。高昂的房價(jià)誘使房屋所有權(quán)人產(chǎn)生了錯(cuò)覺，即其支付了如此高昂的房地產(chǎn)價(jià)款后，可以永久、無償利用房屋及房屋所依附的土地。但是，事實(shí)上，購房者作為繼受他人權(quán)利的主體，其權(quán)利不可能大于其前手，財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象便由此產(chǎn)生。于是，攫取高額商業(yè)利潤的開發(fā)商已經(jīng)因房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓退出了法律關(guān)系，遺留下來的續(xù)期繳費(fèi)、地上建筑物歸屬等問題困擾土地所有權(quán)人和房屋產(chǎn)權(quán)人。

2.自動(dòng)續(xù)期客觀上強(qiáng)化了財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象

申請續(xù)期是建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種類型，是其期限性的表現(xiàn)。建設(shè)用地使用權(quán)人只有權(quán)在約定的期限內(nèi)利用土地。超過約定期限仍需利用建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)向土地所有權(quán)人發(fā)出要約，即申請續(xù)期，土地所有權(quán)人決定是否承諾。鑒于土地所有權(quán)人所處的優(yōu)勢地位，為保障土地利用人的合法權(quán)益，我國法律法規(guī)中嚴(yán)格限定了土地所有權(quán)人拒絕續(xù)期的條件。倘若在此基礎(chǔ)上再輔之以地上建筑物補(bǔ)償請求權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)人的利益能夠得到相對充分的保護(hù)。從理論上而言，申請續(xù)期制度并不會在很大程度影響建設(shè)用地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期，不會引發(fā)大規(guī)模的爭議。

但是，《土地管理法》修改過程中未使用自動(dòng)續(xù)期概念的作法卻帶來了普遍的質(zhì)疑和恐慌。這一事實(shí)說明，社會主體由自動(dòng)續(xù)期一詞產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期不僅限于在期限內(nèi)行使建設(shè)用地使用權(quán)以及享有地上建筑物所有權(quán)，而且擴(kuò)張至可以永久、無償利用建設(shè)用地。強(qiáng)制締約制度在建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期中的適用客觀上強(qiáng)化了建設(shè)用地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象。

3.續(xù)期繳費(fèi)的地方政策或政策導(dǎo)向沖擊財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象

建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)到期的青島阿里山小區(qū)、紫金山小區(qū)、深圳國商大廈、溫州鹿城區(qū)內(nèi)600余宗(套)房屋、新疆克拉瑪依二十多宗商業(yè)用地等如何處理，雖然在國家層面尚無定論，但從地方政策導(dǎo)向以及可能的發(fā)展方向而言，有償?shù)匮娱L建設(shè)用地使用權(quán)期限是大勢所趨。如深圳市人民政府于2004年4月發(fā)布了《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》。*《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》第3條規(guī)定：“到期房地產(chǎn)，業(yè)主需繼續(xù)使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則延長土地使用年限。延長方式包括補(bǔ)交地價(jià)、簽訂土地出讓合同，或支付土地租金、簽訂土地租賃合同。在國家規(guī)定的最長土地使用年期減去已適用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)交地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%，并按約定年期修正，補(bǔ)交地價(jià)一次性支付；土地租金按年支付，其標(biāo)準(zhǔn)由深圳市國土管理部門定期公布?！钡?條規(guī)定：“到期房地產(chǎn)不辦理續(xù)期手續(xù)或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，原有劃撥土地使用權(quán)消滅，其土地使用權(quán)無償收回。而在土地使用權(quán)無償收回的過程中，其地上建筑物、構(gòu)筑物按建造成本折舊補(bǔ)償?！崩m(xù)期繳費(fèi)的地方政策或政策導(dǎo)向使人們認(rèn)識到其購買房屋支付的對價(jià)并不包括未來限期對土地進(jìn)行利用的權(quán)利，財(cái)富幻象遭受沖擊。

三、建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的完善建議

(一)頂層設(shè)計(jì)

1.明確續(xù)期規(guī)則宜早不宜晚

《物權(quán)法》制定時(shí)并未對建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度進(jìn)行明確規(guī)定并非立法漏洞，而是在現(xiàn)實(shí)生活中尚未出現(xiàn)問題對具體制度缺乏研究的情況下不得不采用的一種立法智慧。但是，該法制定后，經(jīng)過近十年的實(shí)踐，現(xiàn)實(shí)生活中建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度缺失的缺陷已經(jīng)暴露，學(xué)者以及立法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，明確建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則具備了必要性與可行性。

考慮到明確建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則可能會對房地產(chǎn)市場造成沖擊，影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，給目前已經(jīng)放緩的經(jīng)濟(jì)增速造成不利影響，有學(xué)者主張不宜通過立法的方式一次性解決土地使用權(quán)續(xù)期問題，應(yīng)當(dāng)在充分研究的基礎(chǔ)上適時(shí)推出政策方案。*參見葉劍平、成立：《對土地使用權(quán)續(xù)期問題的思考》，《中國土地》2016年第5期。這一考慮雖不無道理，但這存在進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)富幻象的嫌疑。錯(cuò)誤的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期支持下的房地產(chǎn)價(jià)格瘋狂的增長，會使得法律不明確的不利后果增加，從而誘發(fā)更為激烈的矛盾沖突。筆者建議，應(yīng)當(dāng)盡快制定或完善相關(guān)法律、法規(guī)，明確土地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期的相關(guān)制度，消除財(cái)富幻象，遏制房地產(chǎn)投機(jī)行為，讓社會主體對房地產(chǎn)交易行為的后果具有合理、穩(wěn)定的預(yù)期。

2.區(qū)分土地利用功能分別對待

建設(shè)用地的土地不同，其承載的社會功能也有所差異。用于建造住宅的建設(shè)用地主要是為了滿足社會主體的生活所需，而用于建造非住宅建筑物的建設(shè)用地則主要是為了滿足商業(yè)、工業(yè)等需求。功能不同，基于土地公共政策考量的結(jié)果也應(yīng)當(dāng)有所差異。對于住宅建設(shè)用地而言，應(yīng)當(dāng)秉承“居者有其屋”的理念，從保障生存權(quán)的角度進(jìn)行考慮。對公民的反誣所有權(quán)進(jìn)行保護(hù)是保障其安身立命的基礎(chǔ)，涉及到基本人權(quán)。*參見王利明：《物權(quán)法研究》(下卷)，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第169頁。而對于非住宅建設(shè)用地而言，土地公共政策的考量則更多側(cè)重于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及產(chǎn)業(yè)政策。具有濃厚理性人色彩的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向以及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整對建設(shè)用地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期。相比較而言，在法律規(guī)范類型的配置上，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期中具有更多國家強(qiáng)制的因素，而非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期更多強(qiáng)調(diào)意思自治的因素。

3.以培養(yǎng)理性精神為核心兼顧所有權(quán)人與使用權(quán)人的權(quán)益

瘋狂的房地產(chǎn)市場環(huán)境下無法建構(gòu)合理的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度和規(guī)則。無法想象耗費(fèi)幾代人的積蓄，支付類似于國外或地區(qū)土地所有權(quán)對價(jià)的情況下，將建設(shè)用地使用權(quán)作為一種有期限、續(xù)期需要再次繳費(fèi)的用益物權(quán)。因而，我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的設(shè)計(jì)需要在改變市場環(huán)境、合理化財(cái)產(chǎn)權(quán)人預(yù)期的前提下，才能兼顧土地所有權(quán)人與建設(shè)用地使用權(quán)人的利益進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。一方面，需要消除土地所有權(quán)人優(yōu)位的思想，考慮到土地所有權(quán)人事實(shí)上的優(yōu)越地位，在一定程度上甚至需要對其締約自由的權(quán)利進(jìn)行限制；另一方面，對土地所有權(quán)人的限制不宜過度。通過合同方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的主體知道或應(yīng)當(dāng)知道建設(shè)用地是有期限的。理性的主體應(yīng)當(dāng)合理預(yù)見到建設(shè)用地使用權(quán)到達(dá)使用年限時(shí)被收回的可能，他需要為自己自主的投資行為負(fù)責(zé)。*參見高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。

(二)具體規(guī)則設(shè)計(jì)

1.續(xù)期的條件與不予續(xù)期的替代方案

續(xù)期并非解決建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后地上建筑物所有權(quán)與土地所有權(quán)沖突的唯一路徑。其他國家民法典中地上權(quán)制度的相關(guān)設(shè)計(jì)為解決我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題提供了參考。

使用權(quán)到期，地上建筑物仍然存在時(shí)，建設(shè)用地使用權(quán)人享有時(shí)價(jià)補(bǔ)償請求權(quán)、延期請求權(quán)和取回請求權(quán)。時(shí)價(jià)補(bǔ)償請求權(quán)是指土地使用權(quán)存續(xù)期間屆滿前一定期限內(nèi)，土地使用權(quán)人有權(quán)請求土地所有人按照地上建筑物的時(shí)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。申請延期請求權(quán)是指土地所有權(quán)人拒絕土地使用權(quán)人的補(bǔ)償請求或沒有在法定期限為意思表示，需要視情況延長使用土地的期限。延長期間由雙方當(dāng)事人協(xié)商議定；雙方當(dāng)事人無法協(xié)商達(dá)成一致意見的，由法院根據(jù)建筑物的利用狀況進(jìn)行裁決。取回請求權(quán)是指土地使用權(quán)期間屆滿，土地使用權(quán)人有權(quán)行使取回權(quán)。換言之，續(xù)期并非是建設(shè)用地使用權(quán)到期后，建設(shè)用地使用權(quán)人的唯一選擇。

除當(dāng)事人另有約定外，建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)優(yōu)先選擇行使建筑物取回請求權(quán)和時(shí)價(jià)補(bǔ)償請求權(quán)。行使建筑物取回請求權(quán)無需征得土地所有權(quán)人的同意，僅需保障土地所有權(quán)人的利益不遭受額外損害。同時(shí)，建設(shè)用地使用權(quán)人行使建筑物取回請求權(quán)后應(yīng)當(dāng)讓土地恢復(fù)到利用前的狀態(tài)。建設(shè)用地使用權(quán)人選擇行使時(shí)價(jià)補(bǔ)償請求權(quán)的，需要與土地所有權(quán)人就時(shí)價(jià)達(dá)成共識；未能就時(shí)價(jià)形成一致意見的，建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)行使延期請求權(quán)或建筑物取回請求權(quán)。延期請求權(quán)的行使以建設(shè)用地使用權(quán)人不愿或無法行使建筑物取回請求權(quán)與時(shí)價(jià)補(bǔ)償請求權(quán)為前提。該權(quán)利設(shè)置的目的在于兼顧建設(shè)用地使用權(quán)人和土地所有權(quán)人的需要。

2.續(xù)期方式

第一，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期方式由強(qiáng)制締約方式取代。自動(dòng)續(xù)期概念提出的初衷是保障住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的合法權(quán)益，限制公權(quán)力濫用。但是，這一概念是一柄雙刃劍，在實(shí)現(xiàn)保障建設(shè)用地使用權(quán)人利益的同時(shí)也完全限制了其意思自治的自由。自動(dòng)續(xù)期可能強(qiáng)制性地對建設(shè)用地使用權(quán)人施加負(fù)擔(dān)。為消除這一弊端，需要用強(qiáng)制締約制度替代自動(dòng)續(xù)期制度，賦予建設(shè)用地使用權(quán)人進(jìn)行自主判斷的意思表示自由，僅限制土地所有權(quán)人的意思表示自由，防止其濫用優(yōu)勢地位。

第二，將非住宅建設(shè)用地申請續(xù)期方式中社會公共利益限制性條件具體化和程序化。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人就非住宅建設(shè)用地進(jìn)行續(xù)期需在期滿前一年提出申請，除非基于社會公共利益的理由，土地所有權(quán)人不得拒絕。該規(guī)定既考慮到建設(shè)用地使用權(quán)人穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期，又考慮到社會公共利益的需要，具有合理性。但在實(shí)踐中，由于社會公共利益的概念過于寬泛和模糊，建設(shè)用地使用權(quán)人能否續(xù)期具有高度的不確定性。這就需要對特定時(shí)期非住宅建設(shè)用地申請續(xù)期方式中的社會公共利益具體化，并通過程序性規(guī)則進(jìn)行明確。在現(xiàn)階段，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)能否續(xù)期的社會公共利益因素主要是國家產(chǎn)業(yè)政策。因此，國家應(yīng)當(dāng)定期公布依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整確定的土地用途規(guī)劃。建設(shè)用地使用權(quán)人提出續(xù)期申請后，只有建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)期與已公布的有效的土地用途規(guī)劃相抵觸的，才能拒絕建設(shè)用地使用權(quán)人關(guān)于續(xù)期的申請。

3.續(xù)期的期限與頻次

建設(shè)用地使用權(quán)是土地所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，作為用益物權(quán)具有期限性。這種期限性不僅表現(xiàn)在首次出讓的年限限制，也應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在續(xù)期的期限與次數(shù)限制中。倘若建設(shè)用地使用權(quán)可以無限續(xù)期，建設(shè)用地所有權(quán)就會被實(shí)質(zhì)虛化。建設(shè)用地續(xù)期的期限與頻次需要受到限制。但是，基于建設(shè)用地使用權(quán)承載的社會功能不同，續(xù)期期限應(yīng)有所差異。

第一，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限應(yīng)當(dāng)考慮建設(shè)用地使用權(quán)承載的保障社會主體生活的功能，應(yīng)當(dāng)以地上建筑物的使用年限為限?！段餀?quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期是原土地使用權(quán)期限的延長，至于延長的期限與次數(shù)并未明文規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期不宜過長且不宜超過一次；有學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期并無時(shí)間限制且無次數(shù)限制；還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以地上建筑物剩余壽命為限。自動(dòng)續(xù)期需要以住宅存在為前提。*參見王利明：《物權(quán)法研究》(下卷)，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第170頁。住宅建設(shè)用地續(xù)期時(shí)，應(yīng)當(dāng)由評估機(jī)構(gòu)對地上建筑物的使用年限進(jìn)行評估，進(jìn)而確定續(xù)期期限與次數(shù)。從安全價(jià)值考量，不宜認(rèn)為地上建筑物可一直續(xù)期至其自然毀損滅失之日，在其可能出現(xiàn)安全隱患的一段時(shí)期即應(yīng)要求對其強(qiáng)制廢棄。

第二，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限應(yīng)當(dāng)考慮土地用途及主體利用土地的目的，在法律規(guī)定的最高年限內(nèi)由利用主體確定。在特定期限內(nèi)對土地進(jìn)行利用的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在一定的期限后可能不再具有利用該建設(shè)用地的需要。*參見胡康生：《中華人民共和國物權(quán)法釋義》，法律出版社2007年版，第333頁。也存在部分需要長期、持續(xù)利用土地的主體。因而，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期期限應(yīng)當(dāng)在主體利用土地的目的范圍內(nèi)由利用主體自主決定。

4.續(xù)期繳費(fèi)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)再次繳費(fèi)，學(xué)者間有不同認(rèn)識。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期無需再次繳費(fèi)；也有學(xué)者基于住宅的實(shí)際用途提出區(qū)分說，即自住用途的住宅用地自動(dòng)續(xù)期無需再次繳費(fèi)，而以營利為用途的住宅用地自動(dòng)續(xù)期需要收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。*參見朱廣新：《論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)》，《法商研究》2012年第2期。還有學(xué)者認(rèn)為：基于用益物權(quán)的法理，對有期限的物權(quán)續(xù)期，需要支付相應(yīng)對價(jià)。土地用途的差異對支付對價(jià)不產(chǎn)生影響。*參見高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。

我們認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)再次繳費(fèi)應(yīng)當(dāng)考慮歷史與現(xiàn)實(shí)，根據(jù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期有所區(qū)別。就財(cái)產(chǎn)權(quán)幻象下取得的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期，因取得用益物權(quán)時(shí)相關(guān)法律及政策不明確，需要免除建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)期的費(fèi)用；就明確土地出讓金與建設(shè)用地期限之間的關(guān)系后取得的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期，由于地上建筑物所有權(quán)人是在明確的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期下的行為，理應(yīng)有償續(xù)期。相較于新開發(fā)土地而言，續(xù)期土地?zé)o需投入開發(fā)成本，因而續(xù)期費(fèi)用應(yīng)當(dāng)?shù)陀谛麻_發(fā)土地的出讓金。為減輕普通家庭的住房負(fù)擔(dān)，國家還可以對續(xù)期費(fèi)用進(jìn)行減免或者進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼。*參見葉劍平、成立：《對土地使用權(quán)續(xù)期問題的思考》，《中國土地》2016年第5期。

非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期時(shí)需要再次繳費(fèi)表面上并無爭議，存在爭議的是商住兩用房建設(shè)用地使用權(quán)的繳費(fèi)問題。筆者認(rèn)為，所謂的商住兩用房只是日常生活用語，判斷商住兩用房建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)需要以城市規(guī)劃和出讓合同為基礎(chǔ)，而不能單純考慮建筑物的實(shí)際用途。*參見朱廣新：《論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)》，《法商研究》2012年第2期。商住兩用房所依附的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)，需要根據(jù)其所依附土地在城市規(guī)劃和土地出讓時(shí)的性質(zhì)進(jìn)行確定。

四、結(jié)語

我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期并不是一個(gè)純粹理論分析的問題，也不是簡單的制度建構(gòu)問題。學(xué)者們關(guān)于自動(dòng)續(xù)期是否需要繳費(fèi)的分析，不是基于規(guī)范分析的結(jié)果，而是基于一定的主觀立場進(jìn)行的法律續(xù)造。續(xù)期制度的重心不在于法律解釋，而在于反思現(xiàn)行法律規(guī)范的妥適性，制定和完善相關(guān)立法。揭示高房價(jià)背景下虛幻的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期，尊重歷史與現(xiàn)實(shí)是合理化設(shè)計(jì)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期頂層制度與具體規(guī)則的基礎(chǔ)。

(責(zé)任編輯：張婧)

2016-09-12

浩 然，法學(xué)博士，海南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

D923

A

1003-4145[2016]11-0088-08