地方教育集權(quán)的合法性與合理性分析

崔岐恩，張曉霞

(嶺南師范學(xué)院，廣東 湛江 524048)

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地方教育集權(quán)的合法性與合理性分析

崔岐恩，張曉霞

(嶺南師范學(xué)院，廣東 湛江 524048)

“簡政放權(quán)”未能真正落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，卻增強(qiáng)了地方政府的教育權(quán)力，形成了地方教育集權(quán)。地方教育集權(quán)并不具備合法性，根據(jù)有三：教育政策本身的不足、教育權(quán)利歸屬不明和權(quán)力越位、地方教育權(quán)的非獨(dú)立性和條件性。地方教育集權(quán)也不具備合理性，根據(jù)有二：地方政府未能實(shí)現(xiàn)學(xué)生的平等受教育權(quán)、未能保障受教育者的教育選擇權(quán)。重構(gòu)地方教育管理的合法性與合理性，應(yīng)從重新分配地方政府教育管理權(quán)限、轉(zhuǎn)變地方政府教育行政職能、落實(shí)學(xué)校的法定權(quán)利等三個(gè)方面著手。

學(xué)校辦學(xué)自主權(quán) 地方教育集權(quán) 合法性 合理性

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.10.013

1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(下文簡稱“《決定》”)借鑒了國有企業(yè)擴(kuò)權(quán)讓利的改革模式，結(jié)合了當(dāng)時(shí)所施行的教育管理體制的實(shí)際情況，積極推行“簡政放權(quán)”和“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”改革?！昂喺艡?quán)”包括兩個(gè)方面，一是中央向地方放權(quán)，二是政府向?qū)W校放權(quán)以擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。從政策文本看，后者才是改革的重點(diǎn)?！稕Q定》指出，政府對(duì)學(xué)校尤其高等學(xué)校管得過多、統(tǒng)得過死，從而令學(xué)校喪失活力?，F(xiàn)在一定要以教育體制改革為切入點(diǎn)，通過簡政放權(quán)、擴(kuò)大自主權(quán)提升學(xué)校的辦學(xué)活力。而實(shí)際上是隨著地方政府承擔(dān)了越來越大的教育財(cái)政責(zé)任，其管理權(quán)也在逐步擴(kuò)大，形成了“地方教育集權(quán)”現(xiàn)象。這種趨勢(shì)似乎與《決定》本意背道而馳。

因此，地方教育集權(quán)的合法性、合理性受到質(zhì)疑。如果地方教育集權(quán)既非合法、又非合理，如何改變就值得深入思考。類似問題在國外也存在，如美國公立學(xué)校管理中的“市長控制”現(xiàn)象[1]，實(shí)質(zhì)上就是一種地方教育集權(quán)，不過由于中美在人事權(quán)、經(jīng)營權(quán)、財(cái)權(quán)以及撥款方式、管控方式等方面的巨大差異而難以復(fù)制。中國基礎(chǔ)教育管理中的同類現(xiàn)象還未能引起研究者們足夠的重視，希望筆者的探討能夠起到拋磚引玉的作用。

一、地方教育集權(quán)的合法性分析

根據(jù)哈貝馬斯“合法性意味著被認(rèn)可的某種政治秩序有著一個(gè)好的根據(jù)”[2]的觀點(diǎn)，一種現(xiàn)存的制度能有“好的根據(jù)”，也就具有存在的合法性。“好的根據(jù)”包括道德的、法律的和習(xí)俗的“根據(jù)”，所以，一種制度要被承認(rèn)需要具備道德上、法律上和習(xí)俗上的合法性，至少也要具備其中的一種合法性。同時(shí)兼?zhèn)淙N合法性的制度是最理想的，也是運(yùn)行成本最低最有效的。本文重點(diǎn)關(guān)注的是地方教育集權(quán)在法律與政策方面的合法性。

從法律和政策文本看，我國教育行政管理中的地方集權(quán)有一定的依據(jù)：(1)《決定》提出簡政放權(quán)：“除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方。”(2)《義務(wù)教育法》第九條規(guī)定：“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理?！?3)《教育法》第十四條規(guī)定：“中等及中等以下學(xué)校在教育國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方各級(jí)人民政府管理。”(4)《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(2001)提出：“農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。”

從上述法律和政策文本看，教育行政管理中的地方集權(quán)似乎具有合法性，有直接的政策和法律依據(jù)。但是，這種認(rèn)識(shí)經(jīng)不起仔細(xì)推敲。一是政策文本的缺陷。張樹義教授將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中國社會(huì)稱為“主體一元化社會(huì)”——社會(huì)盡管存在著眾多的個(gè)人和組織，但他們并不具有獨(dú)立的主體地位，因?yàn)樗麄兌汲潭炔煌仉`屬或依附于國家機(jī)構(gòu)，由國家機(jī)構(gòu)對(duì)其發(fā)號(hào)施令，國家稱為唯一的主體[3]。這種體制下，個(gè)人服從于企事業(yè)單位，企事業(yè)單位服從于政府，地方服從于中央。城市的改革從國有企業(yè)開始，最初的措施是擴(kuò)權(quán)讓利或進(jìn)行利稅改革，但當(dāng)時(shí)尚未全面推行兩權(quán)分離改革，因而政府與國有企業(yè)之間的權(quán)、責(zé)和利并不十分清晰。參照國有企業(yè)改革的某些做法，《決定》提出實(shí)行“簡政放權(quán)”，但同樣未能理清楚地方政府與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，只是籠統(tǒng)地規(guī)定將基礎(chǔ)教育管理權(quán)交給地方。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》(下文簡稱“《綱要》”)對(duì)各級(jí)政府間的權(quán)利分配做了簡單規(guī)定，但《綱要》也沒有指出公立中小學(xué)的權(quán)利和義務(wù)，更沒有提及地方政府與學(xué)校之間的權(quán)義分配。由此可見，《決定》和《綱要》都明確規(guī)定實(shí)行“簡政放權(quán)”和“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，但政策文本對(duì)學(xué)校擁有哪些“自主權(quán)”則語焉不詳，導(dǎo)致人們?cè)诶斫馍袭a(chǎn)生偏差，從而使政策的基本精神得不到落實(shí)。二是權(quán)利歸屬不明和權(quán)利越位。勞凱聲教授指出，應(yīng)該明確公立學(xué)校的舉辦者、辦學(xué)者與管理者三者之間的權(quán)利與責(zé)任。政府作為公立學(xué)校的舉辦主體、教育事業(yè)的管理者，在履行自身職責(zé)的同時(shí)，也要保證公立學(xué)校的合法權(quán)益，改直接管理為間接管理，真正落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)[4]。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，地方政府的舉辦者責(zé)任履行不到位，同時(shí)也侵犯了公立學(xué)校辦學(xué)者的權(quán)利，從而形成了所謂“缺位”與“越位”并存的亂象。鄔志輝等學(xué)者也認(rèn)為，在政府與學(xué)校的關(guān)系上，政府處于優(yōu)勢(shì)地位，政府的教育管理職能行使不當(dāng)給學(xué)校和政府本身都帶來負(fù)面影響。應(yīng)該正確定位政府的角色和權(quán)力，擯棄“全能政府”觀，樹立“有限政府”理念，放棄“不該管”的職能，強(qiáng)化“該管”的職能[5]。因此，地方政府應(yīng)該更好地履行舉辦者責(zé)任和學(xué)校監(jiān)管者責(zé)任，而不是深入學(xué)校內(nèi)部。《教育法》第十五條規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域的教育工作”。“主管”是指宏觀上的管理，而非微觀干預(yù)。而第二十八條則明確規(guī)定了九個(gè)方面的學(xué)校辦學(xué)權(quán)利，涉及學(xué)校管理的方方面面。所以，與學(xué)校相關(guān)的權(quán)利主體有舉辦者、辦學(xué)者和管理者，相應(yīng)的權(quán)利也包括舉辦權(quán)、管理權(quán)和辦學(xué)權(quán)。《教育法》賦予學(xué)校一系列辦學(xué)權(quán)利，意味著法律明確了學(xué)校的辦學(xué)主體地位，地方政府不得侵犯學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。三是地方教育權(quán)的非獨(dú)立性和條件性。要理解教育權(quán)，首先要厘清何謂權(quán)利。夏勇教授認(rèn)為，權(quán)利概念包括五個(gè)基本要素，即利益、要求、資格、權(quán)能和自由，可以其中的一個(gè)要素為基礎(chǔ)，輔之以其他要素對(duì)“權(quán)利”進(jìn)行界定[6]。據(jù)此觀點(diǎn)，教育權(quán)就是教育主體為滿足自身利益而根據(jù)自身意志作出的作為或不作為，同時(shí)要求他人作為或不作為的能力或資格?，F(xiàn)代社會(huì)的基本教育權(quán)結(jié)構(gòu)，是由國家教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)和家庭教育權(quán)組成的。西方近代教育史上，國家之所以控制教育權(quán)，首先是為了打破教會(huì)的教育權(quán)威，使教育服務(wù)于世俗政權(quán)。其次是為了培養(yǎng)有初步文化基礎(chǔ)的公民和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也為資本主義工商業(yè)培養(yǎng)有一定知識(shí)的勞動(dòng)力?？偠灾?，國家掌握教育權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，如斯特賴克所說：“因?yàn)閷W(xué)校教育能夠服務(wù)于某些重要的公眾價(jià)值(即共同利益)，所以，國家就擁有了建立公立學(xué)校的權(quán)力。”[7]因此，地方教育權(quán)并非獨(dú)立的教育權(quán)利。四是地方教育權(quán)以實(shí)現(xiàn)公共利益為宗旨，如果偏離或者不能實(shí)現(xiàn)公共利益，地方教育權(quán)也就喪失了存在的合法性根據(jù)。

二、地方教育集權(quán)的合理性分析

馬克思·韋伯區(qū)分了形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的區(qū)別，認(rèn)為形式合理性主要關(guān)涉手段和程序的科學(xué)核算性、技術(shù)可行性；而實(shí)質(zhì)合理性則主要關(guān)涉價(jià)值立場和目的合法性。傾向于科學(xué)真理和技術(shù)路線的標(biāo)準(zhǔn)明晰而易于量化，故對(duì)形式合理性的認(rèn)定比較客觀、唯一。相對(duì)而言，實(shí)質(zhì)合理性很難統(tǒng)一，往往會(huì)在政治權(quán)力、多元價(jià)值甚至民主自由等合法化主張下，給判定標(biāo)準(zhǔn)帶來更大彈性[8]。

國家教育權(quán)以促進(jìn)社會(huì)公共利益為己任，這種社會(huì)功能的發(fā)揮程度正是評(píng)估地方教育集權(quán)合理性的關(guān)鍵性指標(biāo)。那么什么是教育的社會(huì)功能？有學(xué)者將教育的社會(huì)功能分為初級(jí)社會(huì)功能與次級(jí)社會(huì)功能。初級(jí)社會(huì)功能表現(xiàn)為受教育者的“文化形成”及其“群層”(數(shù)量和結(jié)構(gòu))狀況；次級(jí)社會(huì)功能表現(xiàn)為社會(huì)系統(tǒng)(或社會(huì)系統(tǒng)特定層面、特定領(lǐng)域)的運(yùn)作狀況。初級(jí)社會(huì)功能是“本原性社會(huì)功能”，而次級(jí)社會(huì)功能則是“衍生性社會(huì)功能”，后者依賴前者而存在[9]。因此，地方教育集權(quán)的合理與否首先要接受個(gè)體發(fā)展的檢驗(yàn)，也就是看其能否有效保障學(xué)生的受教育權(quán)利。

1982年頒布的《中國人民共和國憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！笔芙逃龣?quán)的本質(zhì)屬性，學(xué)界尚有分歧，有自由權(quán)說、社會(huì)權(quán)說、學(xué)習(xí)權(quán)說和發(fā)展權(quán)說。本文接受龔向和博士的見解：受教育權(quán)本質(zhì)上屬于學(xué)習(xí)權(quán)，是在自由權(quán)和生存權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，并綜合了兩者的內(nèi)容。受教育權(quán)體系包括三個(gè)層次，即學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)權(quán)、學(xué)習(xí)條件權(quán)和學(xué)習(xí)成功權(quán)。學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)權(quán)又包括入學(xué)和升學(xué)機(jī)會(huì)權(quán)、受教育選擇權(quán)、學(xué)生身份權(quán)；學(xué)習(xí)條件權(quán)則可分為教育條件建設(shè)請(qǐng)求權(quán)、教育條件利用權(quán)和獲得教育資助權(quán)；學(xué)習(xí)成功權(quán)包括獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)和獲得學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書權(quán)[10]。受教育權(quán)體系中，需要政府履行積極作為義務(wù)的是學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)權(quán)和學(xué)習(xí)條件權(quán)兩個(gè)方面。本文從平等的受教育機(jī)會(huì)和(受)教育選擇權(quán)兩個(gè)角度考察地方政府教育集權(quán)的合理性。

(一)從平等的受教育機(jī)會(huì)看，地方教育集權(quán)不具備合理性

首先，教育的非均衡化發(fā)展損害教育機(jī)會(huì)均等。地方政府之所以應(yīng)該成為基礎(chǔ)教育的管理主體，在于它能推進(jìn)一個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)的教育均衡發(fā)展，為每個(gè)受教育者提供平等的受教育機(jī)會(huì)。我國的東部、中部、西部之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和速度上存在著巨大落差，而且短時(shí)間內(nèi)很難改變。在難以保證全國性的教育均衡發(fā)展的情況下，謀求縣(區(qū))內(nèi)的教育均衡，是一種現(xiàn)實(shí)的選擇。但是，大多數(shù)地方政府并沒有達(dá)到人們的期望，長期實(shí)行的教育非均衡化發(fā)展政策造成了地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的巨大差距，中小學(xué)重點(diǎn)學(xué)校政策促使許多地方舉全縣(區(qū))、全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之力辦好一、兩所學(xué)校，將絕大多數(shù)的教育資源向重點(diǎn)學(xué)校集中，結(jié)果形成了層層重點(diǎn)的“金字塔”結(jié)構(gòu)，普通學(xué)校和薄弱校則受到排斥和忽視[11]。其次，教育亂收費(fèi)損害了教育機(jī)會(huì)均等。公立中小學(xué)教育亂收費(fèi)的滋生和蔓延，也在很大程度上侵犯了學(xué)生的平等受教育權(quán)。教育亂收費(fèi)的原因是多方面的，不同的原因造就了不同的教育亂收費(fèi)問題，主要有生存性亂收費(fèi)、壟斷性亂收費(fèi)和腐敗性亂收費(fèi)[12]。生存性亂收費(fèi)和壟斷性亂收費(fèi)與許多地方政府掌握教育行政權(quán)力但不積極作為有直接關(guān)系。生存性亂收費(fèi)源于教育經(jīng)費(fèi)投入不足，而壟斷性亂收費(fèi)則與教育的非均衡發(fā)展有關(guān)。中央曾多次下文整治教育亂收費(fèi)，最近更是下決心在五年之內(nèi)解決此問題，但能否取得成功還有待觀察。筆者認(rèn)為，教育亂收費(fèi)的根源不在公立學(xué)校而在地方政府，在于他們是否積極履行教育法所規(guī)定的義務(wù)。再次，公立學(xué)校轉(zhuǎn)制損害了教育機(jī)會(huì)均等。公立學(xué)校轉(zhuǎn)制可謂中國教育改革的一個(gè)“創(chuàng)舉”，這么說有兩層意思：一方面，如果政府能夠積極作為，以制度化手段推動(dòng)薄弱學(xué)校轉(zhuǎn)制，創(chuàng)新學(xué)校辦學(xué)機(jī)制，賦予部分學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校轉(zhuǎn)制不失為一條有效的改革之路，堪比中國式特許學(xué)校。另一方面，因?yàn)槿狈χ贫缺Ｕ虾陀行ПO(jiān)管，轉(zhuǎn)制實(shí)質(zhì)上成為政府推卸財(cái)政責(zé)任、學(xué)校要求增加辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和改善教師福利的借口。公立學(xué)校轉(zhuǎn)制浪潮中，部分優(yōu)質(zhì)學(xué)校為了追求金錢，也在不失時(shí)機(jī)地尋求轉(zhuǎn)制。正如趙中建教授所說，這樣的學(xué)校轉(zhuǎn)制能為政府和學(xué)校自身帶來大量的經(jīng)濟(jì)利益，事實(shí)上已經(jīng)成為了教育局的“錢袋子”[13]，其結(jié)果必然損害學(xué)生的平等受教育權(quán)。

(二)從受教育選擇權(quán)看，地方教育集權(quán)不具有合理性

首先，否認(rèn)學(xué)生和家長的(受)教育選擇權(quán)。家庭教育權(quán)是一種源生性的教育權(quán)，先于國家教育權(quán)而存在?？死锾俚钦J(rèn)為，家庭教育權(quán)是一種基于血親關(guān)系的權(quán)利，“父母在決定子女教育發(fā)展方向上有優(yōu)先權(quán)利，這個(gè)論點(diǎn)的提出維護(hù)了幾個(gè)人類基本的價(jià)值觀念。其中最明顯的是，它維護(hù)父母在撫養(yǎng)子女方面的自由不受其他個(gè)人或團(tuán)體包括國家的不當(dāng)干涉，并且使父母有機(jī)會(huì)行使選擇正規(guī)教育或?qū)W校教育的權(quán)利”[14]。(受)教育選擇權(quán)既是學(xué)生受教育權(quán)的內(nèi)容，也是家庭教育權(quán)的內(nèi)容。(受)教育選擇權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需要政府的積極作為，但許多地方政府并沒有履行義務(wù)，(受)教育選擇已經(jīng)成為了家長的一項(xiàng)額外義務(wù)。更有甚者，許多地方政府以“就近入學(xué)”為由否認(rèn)(受)教育選擇權(quán)。1986年頒布的《義務(wù)教育法》第九條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)?！睙o論從法律文本理解，還是從法理角度分析，“就近入學(xué)”都是受教育者的權(quán)利而非義務(wù)，但該權(quán)利被許多地方政府曲解為學(xué)生和家長必須履行的義務(wù)，如果家長對(duì)當(dāng)?shù)毓W(xué)校不滿意，只能選擇周邊的民辦學(xué)校，或者交高昂的“贊助費(fèi)”進(jìn)入其他公立學(xué)校，并承擔(dān)相應(yīng)的教育成本。其次，未采取有利措施保障(受)教育選擇權(quán)。不同家庭擁有不同的經(jīng)濟(jì)資本、文化資本和社會(huì)資本，不同資本決定了不同家庭的教育選擇能力。文東茅教授研究了父母的受教育程度和職業(yè)、家庭人均收入及本人戶口與教育選擇之間的相關(guān)性，結(jié)果表明這些因素與學(xué)生擇校之間的相關(guān)性顯著。優(yōu)勢(shì)群體有更多的教育選擇自由和政策優(yōu)勢(shì)，而弱勢(shì)群體則只能被動(dòng)接受現(xiàn)實(shí)。教育常常被當(dāng)做促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)和推進(jìn)社會(huì)平等的重要手段，也被視為“階層再生產(chǎn)”的工具。因此，就教育本身而言，它與社會(huì)公平并非線性關(guān)系，關(guān)鍵看教育的制度設(shè)計(jì)。作為(受)教育選擇權(quán)的義務(wù)主體，政府應(yīng)該保障每個(gè)學(xué)生都能選擇適合自身并能使其受益的受教育機(jī)會(huì)。

三、重構(gòu)地方教育管理的合法性與合理性

地方教育集權(quán)既不合法也不合理，因而必須重構(gòu)地方教育管理的合法性與合理性。重構(gòu)主要有三種途徑：一是重新分配各級(jí)政府間的教育權(quán)利責(zé)任，使教育管理的權(quán)責(zé)重心上移。二是轉(zhuǎn)變地方政府的教育行政職能，建立服務(wù)型教育行政。三是落實(shí)公立中小學(xué)的法定權(quán)利，使之成為真正的辦學(xué)主體。

以今天的眼光來看，1985年頒布的《決定》仍然有指導(dǎo)意義，但主要的問題在于其關(guān)于政府與學(xué)校的關(guān)系不明朗，省級(jí)政府的基礎(chǔ)教育責(zé)任不夠明確。科層制理論告訴我們，提高教育管理的權(quán)責(zé)重心是合理的。建國之后，我國建立起了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相一致的公立學(xué)校系統(tǒng)，集權(quán)化、等級(jí)性和自上而下的行政管理構(gòu)成了該系統(tǒng)的基本特征，具有典型的科層制特征?？茖又评碚撜J(rèn)為，距離基層實(shí)踐者越近的科層權(quán)威對(duì)實(shí)踐的干擾越明顯。法國學(xué)者克羅齊耶認(rèn)為：“組織的所有成員都明顯地厭惡自己被上級(jí)支配和控制的處境?！盵15]由于直接受制于地方政府，公立學(xué)校自主辦學(xué)行為受到了極大的干擾。如果在政府層級(jí)之間重新分配教育行政權(quán)力，將權(quán)力重心提升到省級(jí)或者地級(jí)市政府，結(jié)果會(huì)怎樣呢？克羅齊耶指出：“等級(jí)關(guān)系似乎并未在面對(duì)面的關(guān)系上造成沖突和嚴(yán)重的感情問題。利益差別乃至觀點(diǎn)差別使彼此沒有直接接觸的群體相對(duì)立?！o張總是越過一級(jí)，無論沖突還是隨指揮關(guān)系而產(chǎn)生的情感問題，都不會(huì)嚴(yán)重影響彼此過分隔閡的個(gè)人和群體，不會(huì)使個(gè)人及群體產(chǎn)生不愉快的相互碰撞。”[16]學(xué)校遠(yuǎn)離權(quán)力中心，各級(jí)政府間的權(quán)力博弈，都能增加學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)還會(huì)減少學(xué)校之間的摩擦，因此應(yīng)該將基礎(chǔ)教育的管理重心提高到省一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。

有許多學(xué)者認(rèn)為中國行政管理體制改革的方向是“小政府—大社會(huì)”模式，目的在于建立公共服務(wù)型政府[17]。筆者認(rèn)為，公立學(xué)校改革的成功有賴于強(qiáng)有力的政府，因?yàn)楣W(xué)校是公共組織，公立教育是公共事業(yè)，政府是其最重要的依托力量。顯見不爭的是，管的很寬的政府必然不是強(qiáng)有力的政府，因?yàn)檎彩苤朴谥R(shí)和信息的不足。但“小政府”也不一定是強(qiáng)政府。政府施政有力與否不在于其管理范圍的大與小，關(guān)鍵在于能根據(jù)時(shí)代的需求適時(shí)調(diào)整自身的行為方式，滿足社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷所提出的功能需求，也就是能夠提供滿足特定時(shí)代的功能性所需要的公共物品。因此，強(qiáng)有力的地方教育職能首先體現(xiàn)為舉辦充足的、優(yōu)質(zhì)的、均衡發(fā)展的學(xué)校。此外，政府職能轉(zhuǎn)變之后所留下的行動(dòng)空間應(yīng)該由誰來填補(bǔ)，比如轉(zhuǎn)制學(xué)校和委托管理學(xué)校的行為監(jiān)管、績效考核以及公益性評(píng)價(jià)，即原為地方政府的管理者職能。這個(gè)問題之所以重要，因?yàn)檫@是公立學(xué)校改革的現(xiàn)實(shí)問題，是市場機(jī)制、公民社會(huì)組織，抑或是公立學(xué)校自身？政府至少不應(yīng)該忽視該問題——職能轉(zhuǎn)變迫使政府放棄部分權(quán)力，但同時(shí)也會(huì)賦予政府新的職責(zé)，需要辯證地看待政府職能轉(zhuǎn)變與公立學(xué)校改革之間的關(guān)系。

針對(duì)如何真正落實(shí)中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)者們做了許多研究，概括起來主要有三種途徑。一是確立中小學(xué)的法人地位，這是被討論最多的建議，也具有法律上的依據(jù)。二是實(shí)行中小學(xué)產(chǎn)權(quán)制度的多元化，這類建議屬于市場化路徑，學(xué)術(shù)界頗有爭議，但具有實(shí)踐上的依據(jù)，比如國有民辦、民辦公助和股份制學(xué)校等。三是校長承辦，政府制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即由經(jīng)驗(yàn)豐富的校長承辦學(xué)校，政府或中介機(jī)構(gòu)定期對(duì)學(xué)校進(jìn)行績效考核。辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大有助于提高公立中小學(xué)的效率和質(zhì)量，如有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，有效率的學(xué)校比薄弱學(xué)校擁有更大的自主權(quán)，自主權(quán)受限是薄弱學(xué)校難以通過改革實(shí)現(xiàn)發(fā)展的根源。這些學(xué)者認(rèn)為，處于政府控制之下的公立學(xué)校，已經(jīng)成為一種公共代理機(jī)構(gòu)——學(xué)校沒有足夠的自主權(quán)發(fā)展其專長、進(jìn)行專業(yè)評(píng)定，僅是依據(jù)他人的意愿，代他人做嫁衣裳。這些學(xué)校并不能真正為自身發(fā)展設(shè)定目標(biāo)[18]。因此，打破地方教育集權(quán)和增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，應(yīng)該成為我國教育體制改革和制度建設(shè)的方向，但也要加強(qiáng)對(duì)自主辦學(xué)行為的監(jiān)管和績效評(píng)估。

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(責(zé)任編輯：劉新才)

Analysis of the Legitimacy and Rationality of Local Education Centralization

CUI Qien, ZHANG Xiaoxia

(LingnanNormalUniversity,Zhanjiang,Guangdong524048,China)

Devolution doesn’t broaden the autonomy of public schools, rather broadened the powder of regional governments and promoted the local education centralization. Local education centralization isn’t legitimate, there are three evidences for it: educational policies’faults, obscure ascription of right, and dependence of national right of education. Local education centralization isn’t rational, there are two evidences for it: regional governments haven’t assured the equal right of education and the right of educational choice. There are three ways to reconstruct the legitimacy and rationality of local education administration: redistribute the powder of education administration, transform the functions of education administration of local government, and assure the legal rights of public schools.

school running autonomy; local education centralization; legitimacy; rationality

2016-05-26

廣東省哲社項(xiàng)目“教師價(jià)值品質(zhì)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：GD13CJY04)；廣東省教科項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：2014GXJK119)；廣東省教改項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：GDJG20142380)；嶺南師范學(xué)院人文社科項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：ZW1303、QW1308)；嶺南師范學(xué)院中青年骨干教師境外研修計(jì)劃資助項(xiàng)目。

崔岐恩(1975-)，男，陜西勉縣人，博士，嶺南師范學(xué)院粵西教師教育研究中心副研究員；研究方向：教育基本理論。張曉霞(1976-)，女，陜西西安人，嶺南師范學(xué)院教科院講師；研究方向：教師專業(yè)發(fā)展。

G520

A

1005-5843(2016)10-0060-05