草根非政府組織發(fā)展困境研究

張瑾

摘 要：在政府權力讓渡于社會的過程中，我國非政府組織大量涌現(xiàn)，其中草根非政府組織占據(jù)越來越大的比例。我國對于草根非政府組織的管理與監(jiān)督相對落后，草根非政府組織面臨著形式與實質(zhì)上的雙重合法性危機、維系組織發(fā)展的資源匱乏、組織內(nèi)部管理混亂和倫理危機等困境。

關鍵詞：草根組織；發(fā)展困境；非政府組織

1.緒論

非政府組織，是指依法建立的、相對獨立于國家政府系統(tǒng)，以社會成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎，以社會公益活動或者互益活動為主旨的非營利性、非政治性、非宗教性的一類組織?！安莞钦M織”是非政府組織的一種特殊形式，是指由社會基層自發(fā)形成的、自下而上的非政府組織，包括掛靠在相應主管單位之下、到民政部注冊成為合法組織以及注冊為企業(yè)的非政府組織和未注冊的非政府組織三類。有研究人員的調(diào)查顯示，未經(jīng)登記的民間組織大約10倍于登記在冊的民間組織數(shù)量。雖然草根非政府組織在我國迅速發(fā)展，但是普遍規(guī)模小、力量薄弱，要承擔起政府轉(zhuǎn)移的服務提供職能，還有很多問題有待解決。

2.草根非政府組織現(xiàn)狀

2.1 合法性危機

“合法性”可劃分為“實質(zhì)合法性”和“形式合法性”，“形式合法性”是指合乎法律，是一種自上而下的認可，“實質(zhì)合法性”是指社會成員的認可，是一種自下而上或平行的認可。

2.1.1 形式合法性問題

《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定非政府組織登記需找到業(yè)務主管單位，而草根非政府組織在公關方面力量薄弱，使得其無法登記注冊，而且業(yè)務主管單位通常不愿意給草根組織掛名。雙重管理使得非政府組織在獲得合法身份之前，必須首先成為某一政府業(yè)務部門或者獲得授權管理部門的控制對象，加大了非政府組織合法化的難度。非競爭性的規(guī)定限制了基層非政府組織的建立和發(fā)展空間，催生了更多制度外的草根非政府組織。

此外，除第一類草根非政府組織，后兩類都屬于“形式不合法”，按照法律應當取締。政府是否會依法取締“非法”草根非政府組織不得而知，政府在其中有較大的行政裁量權，對草根組織穩(wěn)定性構(gòu)成威脅。

2.1.2 實質(zhì)合法性問題

草根組織基于公眾結(jié)社需求產(chǎn)生，存在一定的“實質(zhì)合法性”，但是，形式上的不合法易導致公眾對草根非政府組織的不信任，對“實質(zhì)上的合法性”構(gòu)成威脅，對于未在民政部門登記的后兩類草根非政府組織，“實質(zhì)合法性”問題尤為嚴重。而草根非政府組織還存在其他一些問題，能否有效承擔職能受民眾懷疑，加重了合法性危機。

2.2 資源匱乏問題

2.2.1 資金來源

大部分草根非政府組織不具有合法性，得不到政府的支持，只能自籌資金，而草根組織能力有限，籌資渠道單一。草根非政府組織的權威性相對較低，加之大部分草根非政府組織不具有形式上的合法性，獲取公眾信任困難，導致其難以吸引公眾捐款。加上公眾危機意識日益強烈，草根非政府組織的資金十分有限。此外，個人捐助申請捐款退稅過程繁瑣，影響民眾捐款的積極性。雖然有部分草根組織有能力通過承接項目創(chuàng)造資金，但是大部分草根組織只能依靠外在捐助，依賴外在捐助不是長久之際。

2.2.2 政府支持

政府支持可為草根非政府組織開展活動提供便利，政府對非政府組織采取的是默許態(tài)度，只有當組織發(fā)展到一定規(guī)模，才能引起政府的重視，并試圖掌控，這時會提供各種支持。對于剛剛興起的草根組織，政府的默許就是最大的支持，有的組織甚至得不到政府的支持。

2.2.3 人力資源與技術支持

在人員上，缺乏資金支持的草根非政府組織無法吸引專業(yè)人才，專業(yè)化水平不高，缺乏經(jīng)驗的草根非政府組織缺乏相關的知識和技術。經(jīng)調(diào)查，有的草根非政府組織工作者與草根組織工作特質(zhì)有完全不同的情感追求，造成組織價值和目標的分離。

2.2.4 媒體支持

媒體的支持對于草根組織的發(fā)展極為重要，與媒體之間良好的關系可以幫助組織塑造良好形象、擴大宣傳，增加公信力，吸引公民捐贈，增加資金來源，為組織贏得政府支持，促進草根組織對其他資源的獲取。但是，我國草根組織眾多且分散在各地，力量單薄，媒體通常不會對某一草根組織進行報道，只有當組織發(fā)展到一定規(guī)模、具有影響力的時候，才會加以報道。

2.3 內(nèi)部管理混亂

管理混亂是我國非政府組織發(fā)展中普遍存在的問題，在草根非政府組織中尤為嚴重。

2.3.1 人力資源管理

在人力資源管理上，草根組織經(jīng)常依賴臨時的志愿者，而臨時的志愿者缺乏必要的培訓，工作也缺乏必要的考核與激勵。有志愿者并非出于志愿服務的目的加入組織，做事不盡心盡力，而沒有經(jīng)歷培訓的志愿者在完成組織任務上也不夠?qū)I(yè)高效，缺乏考核與激勵的志愿者往往得過且過，不同付出的人員得到同等回報使得員工心理產(chǎn)生不公平感，影響工作積極性。而組織文化的宣傳不到位，使志愿者對組織的認同度不是很高，對工作的熱情難以持續(xù)，志愿者無法真正融入組織，不利于組織的發(fā)展。

2.3.2 財務管理

在財務管理上，草根組織能力有限，通常缺少專業(yè)財務人員進行財務管理，財務制度不健全，沒有正規(guī)的財務賬目，缺少財務風險意識，一般只提供粗線條的財務信息。財務信息披露不充分，缺少監(jiān)督機制進行制約，使得非政府組織一直處于缺乏監(jiān)督的真空狀態(tài)，導致侵吞公益財產(chǎn)的案件頻繁發(fā)生。

2.4 倫理危機

作為非政府組織，非政府性、非營利性、自愿性、自治性是基本特征。但是，在民政部門登記的草根非政府組織受到民政部門和業(yè)務主管單位的雙重管控，獨立性受限，往往演變?yōu)檎畽嗔Φ囊粋€延伸工具。部分草根組織為維持生存，在無法在民政部門登記注冊的情況下，注冊成為企業(yè)法人，變身為營利組織，有償提供公益產(chǎn)品，可能演化為追求利潤的真正意義上的企業(yè)。

中國草根非政府組織傾向于尋求國際資金，而境外資金資助方對資金使用的干涉較多，組織為求發(fā)展，往往接受其要求，自主性受到影響，可能偏離了組織本來的愿景。

一些草根組織為了生存發(fā)展可能會尋求非正式的行動策略，以換得政府的資源支持。草根組織缺乏完善的監(jiān)督機制，管理不善的情況下會催生違規(guī)籌款、挪用公益基金及捐贈物資等行為，有的草根組織甚至演變?yōu)樗饺四怖墓ぞ摺?/p>

3.結(jié)論

我國草根非政府組織發(fā)展迅速，但是面臨諸多問題。首先，在法律上往往無法獲得合法地位的草根組織往往也存在“實質(zhì)上的不合法性”問題。此外，自下而上形成的草根組織在資金、人力、技術、政府與媒體支持等資源的獲取上能力有限，同時，缺乏經(jīng)驗的草根組織在組織內(nèi)部的管理上相對混亂。最后，草根組織往往還面臨著倫理危機。（作者單位：南京理工大學公務學院）

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