歐洲北海跨國污染防治政策建構(gòu)與成效

朱源

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京　100012)

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歐洲北海跨國污染防治政策建構(gòu)與成效

朱源

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京100012)

摘要：在《奧斯陸-巴黎公約》、北海會(huì)議和歐盟三個(gè)機(jī)制的共同作用下，歐洲北海污染防治從認(rèn)知、規(guī)范和管制三個(gè)層面，建構(gòu)了一個(gè)較為高效的跨國環(huán)境政策體系。《奧斯陸-巴黎公約》啟動(dòng)了跨國環(huán)境合作，開展了聯(lián)合環(huán)境研究。在此基礎(chǔ)上，無約束力的北海會(huì)議突破性地提出了跨國環(huán)境合作的北海宣言。這些原則、規(guī)范、目標(biāo)和措施被《奧斯陸-巴黎公約》和歐盟采納后，通過有約束力的執(zhí)行和處罰措施，切實(shí)落實(shí)了相關(guān)的環(huán)保措施?！秺W斯陸-巴黎公約》和歐盟在管制對(duì)象上也互有側(cè)重。三個(gè)機(jī)制雖然存在重復(fù)，但總體相互補(bǔ)充、高效合作，切實(shí)改變了管制對(duì)象的行為，改善了北海環(huán)境。

關(guān)鍵詞：環(huán)境政策機(jī)制；認(rèn)知；規(guī)范；管制；歐洲

國際環(huán)境政策針對(duì)的是跨國乃至全球的環(huán)境問題，而其建構(gòu)一般都是從無到有、從零散到系統(tǒng)、從部分到全面，一般可從認(rèn)知、規(guī)范和管制三個(gè)層面進(jìn)行解讀[1- 2]。認(rèn)知層面主要包括對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)知(環(huán)境問題發(fā)生的原因、影響、后果等)、提出解決方案和認(rèn)知機(jī)制本身的建構(gòu)(包括研究、科學(xué)家與政策制定者互動(dòng)、培訓(xùn)等)。規(guī)范層面是政策體系建立起來的原則、共識(shí)和規(guī)范等，遵守規(guī)范會(huì)得到國際社會(huì)的贊賞，反之就會(huì)承受壓力。管制層面是指政策體系中的管理規(guī)則，包括設(shè)定目標(biāo)、規(guī)定措施、監(jiān)測和處罰等。這三個(gè)層面相互聯(lián)系：認(rèn)知機(jī)制為規(guī)范和管制措施提供科學(xué)基礎(chǔ)和依據(jù)；規(guī)范能強(qiáng)化認(rèn)知機(jī)制，而達(dá)成共識(shí)的規(guī)范容易成為正式的管制措施；管制措施的實(shí)施也能提出新的認(rèn)知需求，同時(shí)鞏固或更新規(guī)范。有些國際環(huán)境政策在三個(gè)方面的建構(gòu)都較好，互為補(bǔ)充；有些僅在個(gè)別方面較強(qiáng)。國際環(huán)境政策體系建構(gòu)完成后，其政策成效就是如何改變目標(biāo)群體的行為，即目標(biāo)群體的行為是否按照政策設(shè)計(jì)的初衷進(jìn)行了調(diào)整；而環(huán)境效應(yīng)是指在政策成效的基礎(chǔ)上，需要解決的環(huán)境問題是否得到了改善(見圖1)。

圖1　國際環(huán)境政策體系的建構(gòu)及成效概念圖Fig.1　The concept map of the construction and achievementsof international environmental policy system

1北海環(huán)境問題概述

北海位于歐洲西北部和大西洋東北部，海域面積達(dá)50多萬km2，被歐洲發(fā)達(dá)國家包圍，是世界四大漁場之一?！岸?zhàn)”后的經(jīng)濟(jì)增長和人類活動(dòng)，強(qiáng)烈地影響了北海環(huán)境。北海沿岸有許多歐洲重要港口，是世界上海事最繁忙的區(qū)域之一。北海油氣資源的發(fā)現(xiàn)和開采，導(dǎo)致了包括溢油事故在內(nèi)的海洋污染。北海沿海國家不斷尋找新的、低成本的廢物(包括廢舊彈藥、輻射廢物、工業(yè)廢物等)處理方式，使得有害廢物傾倒入海和海上焚燒問題顯現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北海污染約70%來自河流和排海設(shè)施的陸源污染，污染物包括各類有害廢物和營養(yǎng)物質(zhì)。有害物質(zhì)一類是重金屬，其中汞、鉛、鎘最為嚴(yán)重；另一類是持久性有機(jī)污染物，包括PCB、二噁英等。營養(yǎng)物質(zhì)主要包括氮、磷，主要來源是農(nóng)業(yè)、污水排放、制造業(yè)和漁業(yè)養(yǎng)殖等。

2北海污染防治政策的建構(gòu)

2.1　《奧斯陸公約》和《巴黎公約》

北海污染防治的跨國行動(dòng)從20世紀(jì)70年代開始。因?yàn)閺U物傾倒入海和海上焚燒問題，1972年，八個(gè)北海國家(挪威、丹麥、西德、荷蘭、比利時(shí)、法國、瑞典和英國)、歐共體和葡萄牙、西班牙等非北海沿岸國家，共同簽署了《奧斯陸公約》，目的是控制東北大西洋船舶和航空器的廢物傾倒以及焚燒?！秺W斯陸公約》推動(dòng)了成員國對(duì)廢物傾倒入海采取許可管理的措施。兩年后，關(guān)于陸源污染控制的《巴黎公約》簽訂。兩個(gè)公約在倫敦建立常設(shè)秘書處，附帶奧斯陸委員會(huì)和巴黎委員會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)。公約成員國每年開會(huì)討論具體措施，并建立了一些工作組來監(jiān)測北海環(huán)境、評(píng)估措施和目標(biāo)。兩個(gè)公約雖然建立了污染防治的規(guī)則，但管理較為松弛。此外，由于各國利益訴求不同，特別是西班牙、葡萄牙等非北海沿海國家對(duì)于北海環(huán)境問題并無多大興趣；決策機(jī)制雖然原則上允許多數(shù)同意的表決機(jī)制，但實(shí)際需要全體成員國同意，難以達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，公約信息不透明，環(huán)保組織和媒體難以參與其中。兩個(gè)公約雖然制定了跨國環(huán)境政策和措施，年度環(huán)境部長會(huì)議建立了緊密聯(lián)系，但北海環(huán)境問題還在惡化，海上廢物焚燒仍在增長，廢物傾倒也在持續(xù)。

從20世紀(jì)70年代開始，北海盛行逆時(shí)針海流的現(xiàn)象也引起了關(guān)注，即海洋污染可以從英國向北，沿著挪威海岸運(yùn)移，導(dǎo)致一些國家輸出污染，而另一些國家受害。第一份北海環(huán)境報(bào)告發(fā)表于1984年，由于資料較少，報(bào)告不能確定海洋污染物排放、濃度和海洋生態(tài)環(huán)境損害之間的關(guān)系，各國政府也拒絕治理北海。1987年，更全面的報(bào)告出版，雖然還存在不確定性，但已經(jīng)涵蓋了更多的環(huán)境信息。報(bào)告顯示，北海一些海域已經(jīng)處于中等污染狀態(tài)，相關(guān)污染物對(duì)浮游生物、魚類、海鳥和海洋哺乳動(dòng)物的影響可能很嚴(yán)重。報(bào)告不確定性的存在進(jìn)一步提升了加強(qiáng)相關(guān)研究的迫切性，由此，更多的科學(xué)家集合起來參與研究。

2.2　北海會(huì)議

由于不滿《奧斯陸公約》和《巴黎公約》進(jìn)展緩慢，西德于1984年在不來梅組織召開了第一次北海會(huì)議，僅由8個(gè)北海沿岸國家參加。會(huì)議形成的不來梅宣言提出，“有害的環(huán)境影響足以要求開展行動(dòng)”。1987年的第二次北海大會(huì)正式采納了預(yù)防原則，即如果知道排放污染物將造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，就可采取行動(dòng)，而不需要準(zhǔn)確確定排放和環(huán)境影響的關(guān)系(實(shí)際也做不到)。八個(gè)北海國家同意，傾倒者要證明其傾倒物質(zhì)無害，才能傾倒廢物入海。北海國家還同意建立減排時(shí)間表，即在1985—1995年，敏感區(qū)要減半排放有害物質(zhì)和營養(yǎng)物質(zhì)。在1990年的第三次北海大會(huì)上，各國同意了36種有害物質(zhì)的減排目標(biāo)，其中最有害污染物被要求減排70%。

1995年的第四次北海大會(huì)進(jìn)行了徹底的政策更新，提出了雄心勃勃的目標(biāo)，即減少最有害物質(zhì)到自然背景水平，到2020年，人類向北海排放的污染物基本減到零。2002年的第五次北海大會(huì)成果較少。2006年的第六次北海會(huì)議上并沒有新的行動(dòng)，也沒有提出召開下一次北海會(huì)議。22年后，北海會(huì)議機(jī)制似乎完成了使命。

2.3　《奧斯陸-巴黎公約》

1992年，《奧斯陸公約》和《巴黎公約》合并為《奧斯陸-巴黎公約》，瑞士和盧森堡新加入，于1998年生效。公約關(guān)注北海環(huán)境評(píng)估和監(jiān)測、富營養(yǎng)化、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)、有害物質(zhì)、離岸油氣產(chǎn)業(yè)和放射性物質(zhì)6個(gè)核心領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域都有一個(gè)委員會(huì)，委員會(huì)提出的措施大多會(huì)被《奧斯陸-巴黎公約》采納為有約束力的決定和建議?！秺W斯陸-巴黎公約》對(duì)點(diǎn)源的有害物質(zhì)排放主要是通過使用最佳可用技術(shù)和設(shè)定排放標(biāo)準(zhǔn)來管制，而面源污染則通過最佳環(huán)境實(shí)踐防控。1997—2005年，《奧斯陸-巴黎公約》采納了96個(gè)決定和建議，以及一些監(jiān)測方面的導(dǎo)則。雖然成員國有保留權(quán)(即不采納權(quán))，但很少使用，英國用得最多，僅5次，法國、芬蘭和西班牙僅用了3次。保留權(quán)一方面提高了決策效率，避免了少數(shù)國家影響大多數(shù)國家的行動(dòng)；但另一方面也使政策效果大打折扣，因?yàn)檫\(yùn)用保留權(quán)的國家往往是最應(yīng)該執(zhí)行這些措施的國家。與之前不同，《奧斯陸-巴黎公約》倡導(dǎo)信息透明和公眾參與。1993年，公約決定公開所有文檔(除有特別原因外)，一些環(huán)保組織和個(gè)人擁有觀察權(quán)，發(fā)揮了公眾監(jiān)督的作用。

1993年的北海環(huán)境報(bào)告再次指出了污染排放和環(huán)境影響之間關(guān)系的不確定性。報(bào)告表明一些污染物在北海海域濃度較高，并證實(shí)了國家之間的污染傳輸。報(bào)告最重要的信息是：北海是復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，希望通過研究和監(jiān)測完全地、準(zhǔn)確性地弄清每個(gè)原因和后果(污染排放和環(huán)境影響)之間的關(guān)系是不可能的，因此需要采取預(yù)防措施。2000年的北海環(huán)境報(bào)告監(jiān)測了整個(gè)東北大西洋，并將其分為5個(gè)區(qū)域(包括英吉利海峽的北海)。雖然不確定性還是較高，但報(bào)告給出了更多的排放、濃度和影響信息，分析了氣候變化的影響，并識(shí)別出北海環(huán)境最重要的問題，即有害物質(zhì)、富營養(yǎng)化和漁業(yè)。

2.4　歐盟框架指令

歐盟及其前身歐共體在北海環(huán)境合作上的作用越來越大，一方面是因?yàn)槠渥陨硎枪s的成員，擁有參與權(quán)和決策權(quán)；另一方面是其成員國又簽訂或參加了《奧斯陸-巴黎公約》和北海會(huì)議。在歐盟東擴(kuò)前，幾乎所有歐盟成員國都是《奧斯陸-巴黎公約》的成員國。歐盟決策機(jī)制從全體同意變?yōu)槎鄶?shù)同意后，決策程序更為高效[3- 4]。

歐盟的一些框架指令對(duì)北海環(huán)境管理產(chǎn)生了一定影響。1991年的《城市污水指令》加強(qiáng)了污水處理廠的管理，《硝酸鹽框架指令》加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的氮排放管理。1996年的《綜合污染防治和控制指令》要求對(duì)于單一企業(yè)向大氣、水和土壤排放有害物質(zhì)的行為，要通過一個(gè)機(jī)構(gòu)和一個(gè)許可進(jìn)行管理。2000年的《水框架指令》要求成員國進(jìn)行統(tǒng)一的水管理，包括航道、地下水和海岸水體，即按照流域進(jìn)行管理，而不是按照行政區(qū)管理，將改善管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)之間的協(xié)調(diào)。2008年的《海洋戰(zhàn)略框架指令》對(duì)《水框架指令》進(jìn)行了補(bǔ)充，補(bǔ)全了水循環(huán)的管理缺口，其目標(biāo)是到2020年，不同海域和亞海域(包括東北大西洋、北海等)要成為健康的海洋生態(tài)系統(tǒng)。

2.5　三個(gè)跨國機(jī)制的相互補(bǔ)充

總體來看，《奧斯陸-巴黎公約》、北海會(huì)議和歐盟指令之間相互補(bǔ)充、共同作用。其重要原因是三個(gè)機(jī)制的成員國重疊率高，且管制對(duì)象都包括海洋廢物傾倒以及陸源營養(yǎng)物質(zhì)和有害物質(zhì)。北海會(huì)議宣言提出的目標(biāo)和措施，被公約或歐盟納入后，就成為了有約束力的措施。公約和歐盟的執(zhí)行反過來又推動(dòng)了北海會(huì)議宣言的實(shí)施，產(chǎn)生了積極的互動(dòng)作用(見表1)。

表1　北?？鐕廴痉乐握叩慕?gòu)

首先，《奧斯陸-巴黎公約》建立了北海環(huán)境問題的認(rèn)知機(jī)制。歷年的北海環(huán)境報(bào)告逐步識(shí)別出了北海環(huán)境問題的現(xiàn)狀、原因和影響，特別重要的是提出了北海海洋生態(tài)環(huán)境的不確定性，為預(yù)防原則的提出提供了基礎(chǔ)。北海會(huì)議啟動(dòng)了跨國海域環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，進(jìn)一步要求各國公開北海環(huán)境相關(guān)信息，并提供了科學(xué)認(rèn)知和政策建議討論平臺(tái)。北海會(huì)議宣言實(shí)質(zhì)上是“口號(hào)”，但一旦被公約或歐盟采納后，就成為了有約束力的國際法，成為北海環(huán)境問題解決的突破口。由于北海議會(huì)僅由北海沿岸國家參加，《奧斯陸-巴黎公約》成員國中的西班牙、葡萄牙等“拖后腿”的國家不在其中，使英國成為了唯一的落后國。為了孤立英國，北海會(huì)議公開了會(huì)議信息，邀請(qǐng)環(huán)境組織參會(huì)，例如，綠色和平組織從20世紀(jì)70年代就開始宣傳禁止海上傾倒和焚燒有害廢物。輿論對(duì)英國造成了很大的負(fù)面影響，迫使英國逐漸從落后國轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的合作國。

其次，北海會(huì)議提出預(yù)防原則，歐盟指令提出流域管理的理念，都引領(lǐng)了國際環(huán)境政策的發(fā)展。北海會(huì)議提出的海域環(huán)境目標(biāo)被納入歐盟政策，具有法律約束力。這些原則和規(guī)范不僅強(qiáng)化了各成員國對(duì)北海環(huán)境的認(rèn)知，為制定管制措施提供了依據(jù)，也逐步擴(kuò)散到其他國際環(huán)境政策領(lǐng)域。

再次，《奧斯陸-巴黎公約》和歐盟機(jī)制相互補(bǔ)充，推動(dòng)了北海會(huì)議宣言的實(shí)施。歐盟指令在陸源污染管制和流域污染管理方面著力更多，特別是進(jìn)行面源污染防控區(qū)劃分和管制；而《奧斯陸-巴黎公約》在傾倒有害廢物和廢物焚燒方面更為重要，兩者相互補(bǔ)充。公約屬于國際法，具有權(quán)威性和約束力，而歐盟指令的效力比公約還高，因?yàn)闅W盟成員國已經(jīng)將一部分主權(quán)“讓渡”給了歐盟。歐盟設(shè)有法院，可以判處罰金和其他處罰措施，也確實(shí)在海洋污染的相關(guān)指令下采取了一定措施。

3北海污染防治政策的成效和環(huán)境效應(yīng)

北?？鐕廴痉乐握吒淖兞斯苤茖?duì)象的行為。第二次北海宣言稱1990年為工業(yè)廢物傾倒的最后年份，但英國在1989年還是批準(zhǔn)了5萬t有害廢物的傾倒，遭到其他北海國家抗議。綠色和平組織也通過媒體大肆宣傳，給英國造成了壓力。1990年，英國決定停止工業(yè)廢物的傾倒入海。雖然英國仍舊宣稱只要充分考慮各環(huán)境因素，工業(yè)廢物傾倒入海是無害的，但其已將傾倒入海作為工業(yè)廢物處置的最后選項(xiàng)。

北海沿岸國家的陸源污染防治政策也得到了執(zhí)行。第二次北海宣言宣稱到1995年，敏感區(qū)的氮排放要減少50%，但未對(duì)農(nóng)業(yè)部門(重要的氮排放來源)產(chǎn)生多少影響。例如，英國就認(rèn)為自己沒有氮敏感區(qū)，不需要采取措施。1997年，15個(gè)歐盟國家中的13個(gè)，被歐盟委員會(huì)威脅訴諸法律。1998年，歐洲議會(huì)為《硝酸鹽框架指令》的進(jìn)展緩慢所“震驚”，因?yàn)槌蓡T國既沒有建立監(jiān)測程序、劃定敏感區(qū)，也沒有采取指令所要求的措施。2000年，英國被歐洲法院判決要求增加劃定數(shù)倍于以往的敏感區(qū)。2000—2003年，歐盟委員會(huì)報(bào)告顯示，大部分國家的《硝酸鹽框架指令》執(zhí)行有所進(jìn)展，所有國家都劃定了氮敏感區(qū)并制定了行動(dòng)計(jì)劃(雖然質(zhì)量不一)。愛爾蘭完成得最晚，于2006年完成，距指令生效已經(jīng)過去15年。由此，氮的監(jiān)測得以加強(qiáng)，化肥使用量減少，有跡象顯示，地表氮含量穩(wěn)定或趨于減少。

北?？鐕廴痉乐握唧w系基本解決了廢物傾倒和焚燒的問題。有了許可管理后，各國逐漸掌握了廢物類型、傾倒者和傾倒地點(diǎn)等信息。執(zhí)行也很簡單，如要禁止傾倒，停發(fā)許可即可。1989年，比利時(shí)、西德、法國和荷蘭就已將廢物傾倒從230萬t減為零。荷蘭規(guī)定，除非企業(yè)能夠減少廢物的產(chǎn)生，否則就要停止某些生產(chǎn)制造活動(dòng)。

陸源污染排放管理取得了一定成效。當(dāng)然，由于排放數(shù)據(jù)和海洋環(huán)境狀態(tài)資料的缺乏，新的有害污染物還在出現(xiàn)等原因，難以完全評(píng)估陸源污染防治的效果。依據(jù)《奧斯陸-巴黎公約》科學(xué)組的數(shù)據(jù)，1990—2002年，排入北海的鎘減少了49%，鉛減少了33%，汞減少了73%。歐洲環(huán)境署監(jiān)測表明，林丹和PCB等持久性有機(jī)污染物排放也有所減少，但到2020年有害物質(zhì)濃度達(dá)到背景值的目標(biāo)還未達(dá)成；陸源營養(yǎng)物質(zhì)的排放也有所降低，其中氮元素的排放減少了12%，直接磷排放減少了33%。

4小結(jié)

北?？鐕廴痉乐卧凇秺W斯陸-巴黎公約》、北海會(huì)議和歐盟三個(gè)機(jī)制的共同作用下，相互補(bǔ)充，從認(rèn)知、規(guī)范和管制三個(gè)層面共同建構(gòu)了一個(gè)較為高效的跨國環(huán)境政策體系。三個(gè)機(jī)制雖然有所重復(fù)，但總體相互補(bǔ)充且高效合作?！秺W斯陸-巴黎公約》啟動(dòng)了跨國合作及聯(lián)合研究，在此基礎(chǔ)上，無約束力的北海會(huì)議突破性地提出了跨國政策的原則、規(guī)范、目標(biāo)和措施。這些無約束力的北海宣言被《奧斯陸-巴黎公約》和歐盟采納后，成為了有約束力的環(huán)保措施，得到了切實(shí)執(zhí)行?！秺W斯陸-巴黎公約》和歐盟在管制對(duì)象上互有側(cè)重。北?？鐕廴痉乐握咔袑?shí)改變了管制對(duì)象的行為，產(chǎn)生了較好的環(huán)境效應(yīng)。當(dāng)然，陸源污染管理的成效不如廢物海上傾倒和焚燒，主要是因?yàn)殛懺次廴竟芾砩婕肮I(yè)、農(nóng)業(yè)等許多部門的利益。同時(shí)，北海環(huán)境管理也受到其他國際政策的影響，例如《斯德哥爾摩持久性有機(jī)污染物公約》、《長距離跨國大氣污染管理公約》、國際海事組織關(guān)于船舶的大氣和水排污要求等。技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、河流洪水等也影響了北海環(huán)境的變化，但總體來說，北海宣言、《奧斯陸-巴黎公約》和歐盟的共同作用切實(shí)改善了北海環(huán)境。

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The Construction and Achievements of Transboundary Pollution

Prevention Policies in the North Sea,Europe

ZHU Yuan

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Abstract:Under the jointly and mutually complementary mechanisms of Oslo-Paris Convention, North Sea Conference and European Union, the pollution prevention policies in the North Sea had constructed an efficient transboundary system in terms of cognition, norms and regulations. The Oslo-Paris Convention has launched the transboundary environmental cooperation, as well as the joint environmental researches. On this basis, the non-binding North Sea Conference made a breakthrough to present North Sea declarations on transboundary environmental cooperation. These principles, norms, environmental goals and measures were adopted by Oslo-Paris Convention and European Union, and through the binding implementation and punishment measures, relevant environmental protection measures have been earnestly implemented. Oslo-Paris Convention and European Union were focusing on different controlled targets. Although some redundancy and inconsistency exist, these three mechanisms are mutually complementary and effectively cooperative. The North Sea pollution prevention policies have indeed altered the behavior of the controlled targets and improved the environment of North Sea.

Key words:environmental policy mechanisms; cognition; norms; regulations; Europe

作者簡介：朱源(1983—)，男，江西武寧人，副研究員，博士，主要研究方向?yàn)閲H環(huán)境政策和政策環(huán)境評(píng)價(jià)，E-mail：zhuyuan83@126.com

收稿日期：2015-02-16

中圖分類號(hào)：X55

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6444(2016)01-0032-05

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.009