新形勢下完善我國轉(zhuǎn)移支付制度路徑探析

崔晶玲　劉慧

摘要：轉(zhuǎn)移支付制度是各級政府對市場失效的宏觀調(diào)控，其立足于地方公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)之上，是平衡各級政府間財力的重要手段。文章立足于轉(zhuǎn)移支付制度的理論依據(jù)，以臨汾地區(qū)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀為縮影，反映目前我國轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀，通過借鑒國外先進(jìn)的轉(zhuǎn)移支付制度，提出完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；現(xiàn)狀；政策建議

財政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，2014年12月27日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號，以下簡稱《意見》），《意見》對我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中存在的比較緊迫且大家認(rèn)識比較一致的問題進(jìn)行了頂層設(shè)計，轉(zhuǎn)移支付目前存在的一些問題亟需關(guān)注。

一、財政轉(zhuǎn)移支付的基本概念

財政轉(zhuǎn)移支付，作為一種建立在地方公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)之上財政配套制度，是財政資金在政府間進(jìn)行再分配的行為。由于公共產(chǎn)品在運(yùn)行過程中單純的依靠市場會不可避免的產(chǎn)生不能有效地提供公共產(chǎn)品等市場失效，在各級政府之間形成縱向和橫向等不同形式的不平衡，因此，通過“市場失效-公共產(chǎn)品-地方公共產(chǎn)品-政府間收支劃分-轉(zhuǎn)移支付”這一思路產(chǎn)生的轉(zhuǎn)移支付制度便成為調(diào)節(jié)各級政府間財政的重要手段。其實質(zhì)是在各級政府間支出和收入劃分基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)各轄區(qū)公共服務(wù)水平的均等化，對財政收支的人為地再次分配，是各級政府對市場失效的有形調(diào)控。

財政轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。其中專項轉(zhuǎn)移支付又分為配套撥款和非配套撥款兩類，一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對有財力缺口的地方政府的補(bǔ)助，主要解決基本公共服務(wù)均等化問題，地方政府可依法統(tǒng)籌使用。專項轉(zhuǎn)移支付是中央政府對地方政府承擔(dān)的委托事務(wù)、共同事務(wù)等給予的具有指定用途的資金補(bǔ)助。轉(zhuǎn)移支付的形式不同，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益也有所不同，由于一般性轉(zhuǎn)移支付，地方政府可以將補(bǔ)助金視為自主財務(wù)支配，按照其偏好提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)，因此它在增加公共財貨消費(fèi)的同時對私人財貨供求也產(chǎn)生影響。而專項補(bǔ)助資金由于地方政府必須按指定用途使用，因此其用于非公共產(chǎn)品的供給會較一般補(bǔ)助少，其增加額會相對較小，但是，它在實現(xiàn)上級政府特定政策意圖上，卻效果較優(yōu)。

二、我國轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀及存在的問題

我國自設(shè)立分稅制以來，經(jīng)過20多年的發(fā)展，基本上建立了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度，有利的促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，在增強(qiáng)地方財力，保障重點支出，促進(jìn)社會和諧等方面發(fā)揮了重大作用。2014年12月27日成文，2015年2月2日正式發(fā)布的《意見》中，對我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問題，諸如：中央與地方權(quán)責(zé)劃分不清、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、專項轉(zhuǎn)移支付過多的介入競爭性領(lǐng)域、轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算管理問題等比較緊迫且大家認(rèn)識比較一致的方面進(jìn)行了頂層設(shè)計，但與發(fā)達(dá)國家較為成熟的財政轉(zhuǎn)移支付制度相比，還存在欠缺之處。

（一）轉(zhuǎn)移性支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，專項轉(zhuǎn)移支付涉及范圍廣且民生等領(lǐng)域占比較大

以近幾年山西臨汾為例，轉(zhuǎn)移性收入持續(xù)增長，一般性轉(zhuǎn)移支付占主體地位，這與《意見》及新《預(yù)算法》的精神是相吻合的。但是細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，專項轉(zhuǎn)移收入幾乎涵蓋了所有的領(lǐng)域，設(shè)置“小而散”，尤其是民生領(lǐng)域，專項轉(zhuǎn)移收入占比較大且逐年增長，一部分可以使用一般性轉(zhuǎn)移支付方式對地方進(jìn)行補(bǔ)助的在很多情況下也使用了專項轉(zhuǎn)移支付的形式。而一方面專項轉(zhuǎn)移支付名目多，管理難度大，部分項目涉及多個部門，如農(nóng)村危舊土坯房改造資金，上級涉及到民政、移民扶貧、建設(shè)等多個部門下達(dá)項目資金，多頭管理；另一方面，大部分專項轉(zhuǎn)移支付要求地方財政配套，如臨汾轄內(nèi)某縣，每年需配套資金700～800萬元以上，遇到大的項目，就上千萬元，落實配套資金壓力逐漸增大。

（二）稅收返還計算方法不利于轉(zhuǎn)移支付平衡功能的實現(xiàn)

作為一般轉(zhuǎn)移支付手段的稅收返還其在計算方法方面存在不合理之處，稅收返還額的確定是以承認(rèn)各地區(qū)政府既得利益為特征的，有利于調(diào)動高財政收入地區(qū)的積極性，但是卻容易導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。

（三）轉(zhuǎn)移支付形式單一，以縱向轉(zhuǎn)移為主

目前我國轉(zhuǎn)移支付形式以縱向轉(zhuǎn)移為主，臨汾地區(qū)從2012年-2014年轄區(qū)沒有發(fā)生橫向轉(zhuǎn)移支付，以轄內(nèi)大寧縣為例，2014年，轉(zhuǎn)移支付資金66279萬元，其中省級補(bǔ)助61799萬元，地市級補(bǔ)助4480萬元，全部為縱向轉(zhuǎn)移支付。從全國范圍看，我國歷年的轉(zhuǎn)移支付也是以縱向為主，基本上全部是中央對各地區(qū)的縱向轉(zhuǎn)移支付，而以先富帶動后富的橫向轉(zhuǎn)移支付形式鮮有發(fā)生。

三、完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

一個成熟的轉(zhuǎn)移支付制度其最根本的立足點是與本國的具體國情相適應(yīng)、以徹底的分稅制為基礎(chǔ)，嚴(yán)格清楚的明確各級政府的事權(quán)與財權(quán)且具有規(guī)范化、公式化、法制化的特征。

（一）簡政放權(quán)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

在當(dāng)前形勢下，我們應(yīng)當(dāng)“新舊交替、以小吃大”，對現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進(jìn)行逐步優(yōu)化，首先應(yīng)當(dāng)借稅制改革，逐步規(guī)范現(xiàn)行的稅收返還制度，合理劃分政府間稅收，以確保中央政府有足夠的財力安排對地方的轉(zhuǎn)移支付；其次按照著力優(yōu)化、確保重點、規(guī)范管理的思路，建立規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)，重點是探索使用規(guī)范化的公式進(jìn)行分配的模式。再次完善省級以下縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度，形成縱向和橫向財政轉(zhuǎn)移支付交錯并存的轉(zhuǎn)移支付體系。

（二）發(fā)揮制衡機(jī)制，建立有效地轉(zhuǎn)移支付體系

要借鑒國際上先進(jìn)的轉(zhuǎn)移支付制度，如澳大利亞，有聯(lián)邦國庫部和聯(lián)邦撥款委員會兩個轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，前者主要負(fù)責(zé)確定每個年度轉(zhuǎn)移支付的總量和規(guī)模，制定分配方案；后者主要負(fù)責(zé)對前者的分配方案提出建設(shè)性建議，制定有利于財政均等化的技術(shù)性方案。轉(zhuǎn)移支付分為一般性撥款和專項撥款。借鑒澳大利亞經(jīng)驗，建議在中央政府層面設(shè)立一個專門的轉(zhuǎn)移支付委員會，集中專家學(xué)者和各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付相關(guān)負(fù)責(zé)人員組成一個專業(yè)化的隊伍，集中研究轉(zhuǎn)移支付業(yè)務(wù)，通過研究各地區(qū)情況和差異，分析通過調(diào)研取得的數(shù)據(jù)，提出針對不同地區(qū)具體情況的適用差異性分配模型等，此外，集中對轉(zhuǎn)移支付制度改革的內(nèi)容進(jìn)行可行性研討，并提出相關(guān)建議。

（三）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度的外部環(huán)境，完善相關(guān)配套改革

轉(zhuǎn)移支付制度改革成功與否很大程度上取決于其外部運(yùn)行環(huán)境，因此應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共性財政框架。將政府間交叉的事權(quán)徹底分開；通過推進(jìn)地方稅改革，完善地方稅結(jié)構(gòu)，合理劃分政府的財權(quán)；此外還應(yīng)做好各種研究數(shù)據(jù)和調(diào)研資料的搜集整理工作，設(shè)立和豐富地方資料庫，為完善目前的轉(zhuǎn)移支付制度提供信息素材。

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（作者單位：中國人民銀行臨汾市中心支行）