3E還是4E：財政支出績效評價原則探討

●劉敏 王萌

3E還是4E：財政支出績效評價原則探討

●劉敏 王萌

近年來部分學者提出，在對公共財政支出進行績效評價過程中，應(yīng)在普遍采用“3E”原則的基礎(chǔ)上，將第4個“E”即“公平性”原則加入，更多地考慮社會公平。在此背景下，本文從為什么會有4E、4E原則的合理性、當前4E原則在績效評價中的應(yīng)用情況等問題展開討論，并給出更好地在財政支出績效評價實踐中運用4E原則的建議。

4E 公平性 公共財政支出績效評價

理論學者和實踐從業(yè)人員在研究或具體開展公共財政支出績效評價的過程中普遍采用“3E”原則來衡量績效情況，即經(jīng)濟性、效率性和效益性。然而，由于政府受社會公眾委托，代表行使公共權(quán)力，在社會經(jīng)濟活動中不同于一般企業(yè)，追求的不僅是經(jīng)濟與效率，更需考慮社會公平。因此，近年來也有部分學者提出應(yīng)將第4個“E”，即“公平性”原則應(yīng)用到公共財政支出的績效評價中，但甚少有學者深入研究討論這一原則的應(yīng)用機理。在此背景下，本文從為什么會有4E、4E原則的合理性、當前4E原則在績效評價中的應(yīng)用情況等問題展開討論，并進一步思考如何更好地在財政支出績效評價實踐中運用4E原則。

一、3E到4E：原則提出的背景

財政支出績效評價近年來在我國開展較為廣泛，其評價的準則來源于其定義。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）對績效界定為：“績效是實施一項活動所獲得的，相對于目標的有效性，它包括從事該項活動的經(jīng)濟性、效率和效力。”英國的效率小組在20世紀80年代初提出在財務(wù)管理新方案中設(shè)立“經(jīng)濟”（Economy）、“效率”（Efficiency）、“效益”（Effectiveness）“3E”指標的建議。1995年著名學者T.芬維克（Terry Fenrick）在此基礎(chǔ)上提出“3E”評價準則，英國審計委員會將“3E”標準納入績效審計的框架中，并運用于地方政府以及國家健康服務(wù)的管理實踐中。此后，大部分學者將這一準則作為研究政府績效的一般原則，并成為西方國家財政支出績效評價制度的理論基礎(chǔ)。其中，經(jīng)濟性是指以最低費用取得一定資源，考察政府活動所耗費資源的獲取或購買成本是否最低；效率性是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，即支出是否講究效率，考察的是政府活動的資源耗費數(shù)量與產(chǎn)出數(shù)量之間的比例關(guān)系；效益性是指多大程度上達到政策目標、經(jīng)營目標和其他預期結(jié)果，考察政府行為的產(chǎn)出與成果的關(guān)聯(lián)度，即政府各項活動的實施能否形成合力，促成預期成果目標的實現(xiàn)。

由于我國傳統(tǒng)的財政管理一直存在“重分配、輕管理”、“重投入、輕產(chǎn)出”等問題，為提高財政資金的使用效率，近年來大力推進的財政支出績效評價工作十分重視3E原則的應(yīng)用。財政部出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》明確提到“財政支出績效評價是指……對財政支出經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價”。各地在開展財政支出績效評價的實踐過程中，指標體系框架的設(shè)計也參照文件要求，主要包括“決策、管理、績效（包括產(chǎn)出和效益績效）”三部分，其中：管理類指標包括資金投入，回應(yīng)了對財政支出經(jīng)濟性的考察，從投入到產(chǎn)出回應(yīng)了對效率性的考察，從產(chǎn)出到效益則回應(yīng)了對效益性的考察。

然而，由于政府受公眾委托提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，在社會經(jīng)濟活動中，特別是公共領(lǐng)域使用財政資金，不同于一般社會資金，其追求的價值理念不僅是經(jīng)濟與效率，更需考慮社會公平。而“3E”原則強調(diào)經(jīng)濟效率，易忽視公平、平等、民主福利等體現(xiàn)公共投入社會價值的指標，因此“3E”原則時常受到部分學者和公眾的質(zhì)疑。基于此，1997年福林在“3E”基礎(chǔ)上加入“公平性”（Equity）原則，提出“4E”概念。公平性原則指的是努力（如貨幣成本）和效果（如服務(wù)的數(shù)量或貨幣化的收益）在社會群體中的不同分配，關(guān)注的是“接受服務(wù)的團體或個人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務(wù)”，具體包括機會公平、過程公平和結(jié)果公平三方面內(nèi)容。在公共經(jīng)濟領(lǐng)域，機會公平指提供的投入資源公平，過程公平指資源分配過程公平，結(jié)果公平指資源分配結(jié)果公平。其中，機會公平和過程公平在一定程度上影響結(jié)果公平，因此財政支出績效評價在關(guān)注結(jié)果公平的同時，也注重對機會和過程公平的考察。

二、4E原則的合理性

首先，從公共財政支出的功能和目的看，公共財政支出主要是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，核心價值之一在于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。目前，公共財政在基本衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等公共產(chǎn)品服務(wù)方面的投入逐年增加，社會關(guān)注度也逐年提高，這就要求公共財政支出在分配過程中更多關(guān)注社會公平，才能實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。因而，以結(jié)果為導向的評價原則決定了財政支出績效評價應(yīng)考慮公平性。

第二，從政府職能部門定位看，政府職能部門設(shè)立的目的在于為人民服務(wù)，這就要求政府工作需圍繞人民群眾密切關(guān)注的民生問題開展，以人民為重。民生工作的績效最直接的反映是人民群眾的感受，一般難以通過經(jīng)濟效益進行衡量，對于民生類財政支出的績效評價需注重人民群眾對于政府服務(wù)的滿意程度。具體到每個個體，享受公共服務(wù)的機會公平性、配置結(jié)果的公平性等是影響滿意度的重要因素。因此，以民生工作為重要職責的政府部門定位決定了財政支出績效評價考察公平性的必要。

再次，從我國社會發(fā)展的現(xiàn)狀來看，4E的提出符合經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。改革開放以來，我國經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，但經(jīng)濟發(fā)展過快也積累了大量的社會矛盾，主要表現(xiàn)為貧富差距過大等。這些問題本質(zhì)上是源于資源分配以及社會活動的規(guī)則設(shè)計不公平。財政支出作為政府調(diào)控經(jīng)濟、收入再分配的重要手段，其目的是改變過去重效益輕公平、重速度輕質(zhì)量的思想，在一定程度上解決這種不公平問題。從這個意義上講，財政支出績效評價工作也需要考慮公平性。

三、4E的適用范圍及在績效評價中的應(yīng)用

3E原則指導下的績效評價更多考慮財政支出的效率和效果，因此對體現(xiàn)社會公平為主、經(jīng)濟效益不明顯的項目較難進行有效的評價。在4E原則下，績效評價的范圍、內(nèi)涵更加多樣，不僅可以對經(jīng)濟效益高的項目考察其是否有利于社會公正，更重要的是能對公共服務(wù)類的社會公益項目進行更為全面的評價。

盡管目前提到的財政支出績效評價一般意義上均強調(diào)對“經(jīng)濟性、效率性和效益性”進行評價，但實際上，4E原則在財政支出績效評價領(lǐng)域已得到較多應(yīng)用，主要表現(xiàn)為：

一是目前財政支出績效評價均重視受益群體滿意度調(diào)查，尤其是社會民生類財政支出，群眾滿意度一方面表現(xiàn)為資金使用的效益，更為重要的則是體現(xiàn)了公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的公平合理性，因此當前的財政支出績效評價體系實則已包含對公平性的考察。

二是在教育、衛(wèi)生等財政支出績效評價開展較廣泛、相對較成熟的領(lǐng)域，不少經(jīng)費績效評價已直接將公平性作為重要的績效評價考察點，如擴大國家免疫規(guī)劃、農(nóng)民工子女教育生均補貼經(jīng)費等項目，其疫苗接種覆蓋率、生均補貼差異程度等體現(xiàn)公平性的指標已作為該類項目重要績效考核點在指標體系中廣泛應(yīng)用。

三是對于難以通過指標來完整考察公平性的財政支出績效評價項目，公平性探討在績效分析環(huán)節(jié)已經(jīng)被越來越多地應(yīng)用。如對于免費發(fā)放殘疾人助聽器的財政補助項目，根據(jù)對實施方和受益群體的社會調(diào)查結(jié)果分析，已經(jīng)實現(xiàn)對助聽器配置機會、配置結(jié)果等公平性問題的考量。

四、如何更好地在績效評價中運用4E原則

在實際操作中筆者發(fā)現(xiàn)，和3E原則相比，由于考察方式和衡量標準難以明確，公平性的評價存在著以定性觀察為主、難以量化的問題，易導致評價結(jié)果主觀化，影響績效評價結(jié)果的科學性、合理性。因此在具體運用4E原則構(gòu)建指標體系進行績效評價要注意以下幾點：

一是分項目類別采用不同原則。對于以促發(fā)展、提高效率為主要目的的財政支出項目，仍以3E為主要評價原則，分析財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性。對于民生類等以保障公平為主要目的的財政支出項目，如教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、飲水、養(yǎng)老等項目，則應(yīng)適當考慮公平性指標，如對義務(wù)教育覆蓋率、醫(yī)保覆蓋率、養(yǎng)老保險覆蓋率等指標進行考察，或在績效分析過程中重點關(guān)注公平分配的結(jié)果，注重對機會提供和資源配置過程公平性的探究。

二是盡可能量化定性考察。這要求在指標的選取上，盡量使用定量指標來衡量政策的公正性，若沒有可以直接采用的定量指標，盡量選取合適的可分等級或分點列示的替代指標，避免主觀判斷。如考察教育機會對本地人口與外來人口的相對公平程度，在無法量化目標值的情況下，可通過社會調(diào)查將教育機會的公平度感受進行分等級量化考察。

三是將多項原則結(jié)合考察。在績效評價過程中，財政支出項目的目的一般是多重的，即使部分民生類項目將公平性作為主要目的，必然也將帶來其他附屬的效果，因此在考察公平性的同時，盡量堅持用多個原則結(jié)合來衡量，以避免單個指標帶來的負面影響。如環(huán)境整治，從短期看，必然在一定程度上對經(jīng)濟發(fā)展增速產(chǎn)生負面影響，但從長遠看，將有益于人類社會的長遠可持續(xù)發(fā)展，社會效益方面帶來的績效將遠超短期經(jīng)濟效益的不良影響。因此只有將經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性等綜合考慮，結(jié)合評價的目的，才能全面考察績效。

綜上所述，將公平性作為開展財政支出績效評價的重要原則之一，是財政資金不同于社會資金、不單純以支出效率為目的的必然要求。但要更好地將4E原則應(yīng)用于財政支出績效評價，不僅需要理論界持續(xù)深入的研究，而且需在實踐中不斷探索和努力。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

1.董翊明、孫天鉀、陳前虎.2011.基于“4E”模型的經(jīng)濟適用房公共政策績效評價與研究——以杭州為例[J].城市發(fā)展研究，8。

2.王志剛.2014.我國地方政府財政支出績效管理的制度研究[D].財政部財政科學研究所博士學位論文。