試驗(yàn)性立法的中國(guó)實(shí)踐

李丹陽(yáng)(南開大學(xué)法學(xué)院，天津300350)

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試驗(yàn)性立法的中國(guó)實(shí)踐

李丹陽(yáng)
(南開大學(xué)法學(xué)院，天津300350)

摘要:近兩年來(lái)，包括司法改革試點(diǎn)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試立法、立法法修改賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)、刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作在內(nèi)的多項(xiàng)立法或立法準(zhǔn)備工作均指向一個(gè)共同的概念——試驗(yàn)性立法。試驗(yàn)性立法是探索、測(cè)試改革具體方案的重要法治途徑之一。試驗(yàn)性立法的類型主要分為授權(quán)行政機(jī)關(guān)暫行立法、授權(quán)司法機(jī)關(guān)試點(diǎn)探索立法、地方先行先試立法三類，試驗(yàn)性立法的過(guò)程依次為授權(quán)試驗(yàn)、提出具體試驗(yàn)方案進(jìn)行試驗(yàn)、試驗(yàn)后反饋和評(píng)估、推廣經(jīng)驗(yàn)正式立法。試驗(yàn)性立法在本質(zhì)上就是探索型立法、根據(jù)實(shí)證經(jīng)驗(yàn)立法、央地互動(dòng)立法、以及立法過(guò)程延長(zhǎng)。試驗(yàn)性立法具有用法治的方式實(shí)現(xiàn)改革、在穩(wěn)定中實(shí)現(xiàn)改革、科學(xué)立法、以及推動(dòng)立法體制創(chuàng)新等重要意義。

關(guān)鍵詞:試驗(yàn)性立法;試行法;暫行法;授權(quán)立法;先行先試立法

黨的十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)做出重大決定之后，改革和法治更為緊密地聯(lián)系在一起，改革的方式被明確為法治。具體而言，就是通過(guò)法律的廢、改、立來(lái)引領(lǐng)和推動(dòng)改革，確?！胺矊僦卮蟾母锒加诜ㄓ袚?jù)”［1］。自全面深化改革以來(lái)，多項(xiàng)正在進(jìn)行中的立法、修法或前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)并且必將在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)中國(guó)的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。司法體制改革試點(diǎn)工作、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試立法、立法體制修改、賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，三者共同指向一個(gè)概念，即試驗(yàn)性立法。目前，立法法尚未對(duì)試驗(yàn)性立法進(jìn)行明文規(guī)定，而學(xué)界對(duì)試驗(yàn)性立法的研究也尚處于起步階段，缺乏基于最新資料的全面研究。①對(duì)試驗(yàn)性立法進(jìn)行探討、研究的論文主要有3 篇:錢大軍的《當(dāng)代中國(guó)法律體系建構(gòu)模式之研究》(載《法商研究》2015年第2期，3－12頁(yè))，探討了試行立法、試點(diǎn)立法和先行先試等在內(nèi)的法律試行機(jī)制，但是使用的立法材料偏老舊，多聚焦于20世紀(jì)八九十年代的立法例，沒(méi)有反映出試驗(yàn)性立法的最新發(fā)展;安晨曦的《在經(jīng)驗(yàn)與規(guī)范之間:試驗(yàn)立法及其類型化——一種立法進(jìn)路的提倡》(載《北方法學(xué)》2015年第3期，112－123頁(yè))，側(cè)重于類型化研究，對(duì)試驗(yàn)性立法的整體研究未有涉及;劉風(fēng)景的《論司法體制改革的“試點(diǎn)”方法》(載《東方法學(xué)》2015年第3期，112－121頁(yè))，只研究了試驗(yàn)性立法的一個(gè)典型立法例——司法改革試點(diǎn)工作，沒(méi)有反映出試驗(yàn)性立法的全貌。由此，本文試圖根據(jù)中國(guó)試驗(yàn)性立法工作的最新實(shí)踐，對(duì)試驗(yàn)性立法做以初步的全景式理論分析。

一、試驗(yàn)性立法的概念

與法律概念不同，試驗(yàn)性立法不是存在于實(shí)定法中的概念，目前尚無(wú)具體法律、法規(guī)對(duì)其進(jìn)行定義。但是，作為立法學(xué)理論和實(shí)踐的前沿問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行研究又是十分必要的?！袄碚摻柚拍顏?lái)解釋所觀察到的現(xiàn)象，概念是代表研究領(lǐng)域中各類現(xiàn)象的抽象元素”［2］。因此，需要從全面推進(jìn)深化改革的各種立法實(shí)踐中抽象出試驗(yàn)性立法這一概念進(jìn)行理論探討。通過(guò)觀察司法體制改革試點(diǎn)工作、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試立法、刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作等法律現(xiàn)象，能夠找出它們共同的特征，即在確定了改革的大方向——立什么、改什么后，對(duì)于怎么立、怎么改的問(wèn)題確立試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)，授權(quán)試驗(yàn)主體在特定地域、特定期間進(jìn)行相關(guān)探索試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)，力圖摸索出在實(shí)踐中行之有效的具體改革措施，再推廣經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行全國(guó)性立法、修法。我們將這種立法方式稱為試驗(yàn)性立法。與以上試驗(yàn)性立法的定義類似，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者羅傳賢對(duì)所謂實(shí)驗(yàn)性立法所做的定義是:“針對(duì)一項(xiàng)手段或目標(biāo)仍未完全確定的政策性措施，為了在全面實(shí)施前掌握其利弊得失及發(fā)展?jié)撃埽吞囟ㄈ嘶虻貐^(qū)，在一定期間內(nèi)試行，就此提供必要的法律規(guī)定?！保?］由于目前對(duì)試驗(yàn)性立法或?qū)嶒?yàn)性立法的探討都是學(xué)理上的，所以不同學(xué)者對(duì)其概念的稱謂有所不同，但對(duì)概念所做的定義基本相近?？傊囼?yàn)性立法就是“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”［4］，這是探索、測(cè)試改革具體方案的重要法治途徑之一。

二、試驗(yàn)性立法的類型

按照參與主體不同，試驗(yàn)性立法主要分為以下三種類型。

第一，授權(quán)行政機(jī)關(guān)暫行立法。“授權(quán)立法是將立法權(quán)授予一定主體，使其可以在立法領(lǐng)域做本來(lái)無(wú)權(quán)去做的事情”?！笆跈?quán)立法有自主性的、試驗(yàn)性的、補(bǔ)充性的和執(zhí)行性的授權(quán)立法之分。”［5］310－311本文研究的是試驗(yàn)性的授權(quán)立法，這種立法的特征之一就是法律法規(guī)中往往帶有“暫行”“試行”字樣?！霸囼?yàn)性授權(quán)立法，意味著授權(quán)主體根據(jù)授權(quán)所進(jìn)行的立法，是為后來(lái)更高規(guī)格的立法進(jìn)行探索和準(zhǔn)備?！保?］310行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家依法行使權(quán)力，是組織和管理國(guó)家內(nèi)政、外交等方面行政事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在其工作領(lǐng)域內(nèi)制定試行法、暫行法具有一定的優(yōu)勢(shì)和便利。《立法法》第9條規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)某些事項(xiàng)先行制定行政法規(guī);第11條規(guī)定，授權(quán)立法事項(xiàng)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律，法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。授權(quán)國(guó)務(wù)院進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革方面的試驗(yàn)性立法源自改革開放初期。早在1985年4月10日，第六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的問(wèn)題上，必要時(shí)可以制定暫行規(guī)定或條例。此后，授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行試驗(yàn)性立法一直比較頻繁，此類授權(quán)立法包括最新的2013年8月30日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。

第二，授權(quán)司法機(jī)關(guān)試點(diǎn)探索立法。司法機(jī)關(guān)的工作具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，一些司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，可能立法機(jī)關(guān)不能夠完全了解和掌握。將一些實(shí)踐性、專業(yè)性很強(qiáng)的立法項(xiàng)目授權(quán)給司法機(jī)關(guān)進(jìn)行試驗(yàn)性立法，能夠使立法工作面向?qū)嵺`，避免“空對(duì)空”，從而有效提高立法效率和立法的準(zhǔn)確性。與授權(quán)行政機(jī)關(guān)暫行立法已經(jīng)有三十余年經(jīng)驗(yàn)不同，授權(quán)司法機(jī)關(guān)試點(diǎn)探索立法是十八大后的新生事物。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一，司法改革試點(diǎn)。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)深化司法體制改革做出全面部署，2014年6月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見》和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》，設(shè)立上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六個(gè)司法改革試點(diǎn)地區(qū)，探索積累司法改革經(jīng)驗(yàn)。其二，刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作。2014年6月23日，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議上做了《對(duì)〈關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定〉的說(shuō)明》，說(shuō)明了試點(diǎn)的必要性、試點(diǎn)的主要內(nèi)容(案件范圍、簡(jiǎn)化細(xì)化相關(guān)訴訟程序、試點(diǎn)地區(qū)、試行期限) ; 6月26日，全國(guó)人大法律委員會(huì)做出了《關(guān)于〈關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定〉(草案)審議結(jié)果的報(bào)告》、提出了修改意見，6月27日會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》，從公布之日起施行該決定，18個(gè)地區(qū)以兩年為期開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作。

第三，地方先行先試立法。“地方立法，是指特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件的總稱。”［5］277地方立法亦可分為自主性的、試驗(yàn)性的、補(bǔ)充性的和執(zhí)行性的地方立法。本文研究的是試驗(yàn)性的地方立法，即地方先行先試立法。地方先行先試立法伴隨著整個(gè)改革開放的進(jìn)程，改革開放的基本經(jīng)驗(yàn)之一就是通過(guò)地方先行先試，帶動(dòng)全國(guó)制度創(chuàng)新。1980年以來(lái)，中國(guó)先后建立深圳、珠海、汕頭、廈門、海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的“排頭兵”，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省及經(jīng)濟(jì)特區(qū)被陸續(xù)授權(quán)進(jìn)行地方立法，其中相當(dāng)一部分立法屬于試驗(yàn)性立法，是對(duì)改革具體方式的地方探索。以深圳特區(qū)為例，1993年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)有限責(zé)任公司條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》、1995年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)律師條例》、1995年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公民無(wú)償獻(xiàn)血及血液管理?xiàng)l例》等均是首開先河，為相應(yīng)的全國(guó)性立法——1994年《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、1996年《中華人民共和國(guó)律師法》、1997年《中華人民共和國(guó)獻(xiàn)血法》等積累經(jīng)驗(yàn)。隨著改革的不斷深化，2013年9月上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立，2014年12月國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)了廣東、福建、天津?yàn)樽杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)采用地方立法的方式，先行積累擴(kuò)大開放、深化改革的經(jīng)驗(yàn)。截至目前，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)有地方性法規(guī)5個(gè)、地方政府規(guī)章9個(gè)、地方規(guī)范性文件285個(gè)，并且正在作為駛?cè)敫母铩吧钏畢^(qū)”的“領(lǐng)航船”，進(jìn)一步進(jìn)行改革探索。除了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試立法外，2015年3月第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議審議并通過(guò)了立法法修正案，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。修正后的立法法擴(kuò)大了立法主體的范圍，有地方立法權(quán)的市從49個(gè)增加到284個(gè)，新增的有立法權(quán)的市紛紛積極展開地方立法工作，未來(lái)一部分全國(guó)性立法可能會(huì)對(duì)比、吸收相關(guān)地方的立法經(jīng)驗(yàn)。

三、試驗(yàn)性立法的過(guò)程

試驗(yàn)性立法的過(guò)程依次為確立試驗(yàn)?zāi)康?、限定試?yàn)范圍和時(shí)間、提出試驗(yàn)內(nèi)容進(jìn)行試驗(yàn)、試驗(yàn)后反饋和評(píng)估、推廣經(jīng)驗(yàn)正式立法。迄今為止，中國(guó)試驗(yàn)性立法工作有法律性質(zhì)文件明確規(guī)定、設(shè)計(jì)過(guò)程比較完備的是2014年6月開始的刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作。本文將主要以此為例來(lái)說(shuō)明試驗(yàn)性立法的過(guò)程。

首先，授權(quán)試驗(yàn)。在授權(quán)試驗(yàn)的同時(shí)要確立試驗(yàn)?zāi)康?，限定試?yàn)范圍和時(shí)間。試驗(yàn)?zāi)康氖沁M(jìn)行試驗(yàn)性立法的前提，試驗(yàn)性立法活動(dòng)的設(shè)計(jì)以試驗(yàn)?zāi)康臑橐罁?jù)，試驗(yàn)?zāi)康呢灤┰囼?yàn)性立法過(guò)程的始終。試驗(yàn)范圍包括試驗(yàn)主體的范圍和試驗(yàn)事項(xiàng)的范圍兩種。中國(guó)現(xiàn)有試驗(yàn)性立法的目的，從宏觀來(lái)講都是為了探索改革的具體方法;宏觀試驗(yàn)?zāi)康膩?lái)自政策，從政策到試驗(yàn)的合法性，以及從政策落地到成為針對(duì)具體問(wèn)題的試驗(yàn)性立法之間的連接則是由全國(guó)人大或其常委會(huì)授權(quán)試驗(yàn)主體進(jìn)行相關(guān)試驗(yàn)性立法。例如，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》開宗明義，實(shí)驗(yàn)的目的是“為進(jìn)一步完善刑事訴訟程序、合理配置司法資源，提高審理刑事案件的質(zhì)量與效率，維護(hù)當(dāng)事人權(quán)利”;限定的試驗(yàn)主體范圍是“授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在北京、天津、上海、重慶、沈陽(yáng)、大連、南京、杭州、福州、廈門、濟(jì)南、青島、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、廣州、深圳、西安開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作”;限定的試驗(yàn)事項(xiàng)是“對(duì)事實(shí)清楚，證據(jù)充分，被告人自愿認(rèn)罪，當(dāng)事人對(duì)適用法律沒(méi)有爭(zhēng)議的危險(xiǎn)駕駛、交通肇事、盜竊、詐騙、搶奪、傷害、尋釁滋事等情節(jié)較輕，依法可能判處一年以下有期徒刑的”;對(duì)試驗(yàn)時(shí)間的限定是“試點(diǎn)期限為兩年”［6］。

其次，提出具體試驗(yàn)方案進(jìn)行試驗(yàn)。具體試驗(yàn)方案是由承擔(dān)試驗(yàn)的主體依據(jù)其專業(yè)技能提出的。例如，在第十二屆人大第九次會(huì)議上，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)代表最高人民法院、并受最高人民檢察院委托，在《對(duì)〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定(草案)〉的說(shuō)明》中闡述了簡(jiǎn)化細(xì)化相關(guān)訴訟程序的具體試驗(yàn)方案，包括“進(jìn)一步簡(jiǎn)化庭審程序的相關(guān)辦法”“增加不公開審理情形”“在法院和看守所建立法律援助值班律師制度”等［7］。

再次，試驗(yàn)后反饋和評(píng)估。既然是試驗(yàn)，就可以預(yù)設(shè)存在試驗(yàn)成功和試驗(yàn)失敗兩種可能，而如何判斷試驗(yàn)的效果則應(yīng)當(dāng)由試驗(yàn)主體向權(quán)力機(jī)關(guān)反饋，并由權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或指定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。仍以刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作為例，在立法效果反饋方面，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》規(guī)定:“試點(diǎn)進(jìn)行中，最高人民法院、最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)就試點(diǎn)情況向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)做出中期報(bào)告”［6］。在評(píng)估方面，《對(duì)〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定(草案)〉的說(shuō)明》中規(guī)定:“對(duì)刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作將由最高人民法院、最高人民檢察院會(huì)同公安部門、司法部門等部門及時(shí)進(jìn)行評(píng)估”［7］。

最后，推廣經(jīng)驗(yàn)正式立法。在試點(diǎn)期滿后，經(jīng)過(guò)評(píng)估，如果試驗(yàn)性立法取得了成功，就可以“以點(diǎn)帶面”，推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行相應(yīng)的全國(guó)性立法或者法律修改;如果試驗(yàn)失敗，則恢復(fù)施行有關(guān)法律的規(guī)定。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》規(guī)定:“試點(diǎn)期滿后，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律;對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定?！保?］

以上是試驗(yàn)性立法的完備程序。但是，由于試驗(yàn)性立法的研究工作剛剛起步，立法法對(duì)其尚未有明確規(guī)定，所以實(shí)踐中一些試驗(yàn)性立法的程序尚不完備，需要立法工作者和學(xué)者共同努力，使試驗(yàn)性立法的程序逐步規(guī)范化。

四、試驗(yàn)性立法的本質(zhì)

第一，探索型立法。探索型立法是指已經(jīng)確立了立法的大方向，但是對(duì)于具體應(yīng)當(dāng)如何立法的問(wèn)題則是通過(guò)試驗(yàn)、比較的方式進(jìn)行探索，擇優(yōu)制定法律。與之相對(duì)的是，改革開放前期中國(guó)的試驗(yàn)性立法多屬測(cè)試型立法，即全國(guó)性法律已經(jīng)制定出來(lái)后，通過(guò)“暫行”或“試行”的方式測(cè)試立法效果，經(jīng)過(guò)反饋或調(diào)整后，再通過(guò)正式法律或予以廢止。例如，1982年3月8日第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》，試行數(shù)年，直到1991年4 月9日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議才通過(guò)正式的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》。而在十八大后，試驗(yàn)性立法的類型發(fā)生了轉(zhuǎn)變，目前包括司法體制改革試點(diǎn)工作、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試立法在內(nèi)的多項(xiàng)試驗(yàn)性立法工作均以探索型立法為主。探索型試驗(yàn)立法與測(cè)試型試驗(yàn)立法的區(qū)別在于:測(cè)試型試驗(yàn)立法在試驗(yàn)開始之時(shí)即已經(jīng)確定了試驗(yàn)內(nèi)容，而且試驗(yàn)內(nèi)容往往僅有一套方案，試驗(yàn)的目的是試行該套方案，以測(cè)試該套方案在實(shí)踐中是否可行，試驗(yàn)結(jié)果只有可行或者不可行兩種可能;而探索型試驗(yàn)立法往往在確立實(shí)驗(yàn)?zāi)康暮?，授?quán)不止一個(gè)試驗(yàn)主體，即多個(gè)試點(diǎn)來(lái)測(cè)試一套方案，甚至讓多個(gè)試驗(yàn)主體自主提出多套方案進(jìn)行立法試驗(yàn)，同一套方案由不同試點(diǎn)進(jìn)行對(duì)比檢驗(yàn)或者是授權(quán)不同試點(diǎn)各自提出立法方案進(jìn)行試驗(yàn)，試驗(yàn)內(nèi)容是開放性的，最后由權(quán)力機(jī)關(guān)比較立法效果，擇優(yōu)選取。由此可見，十八大后以探索型為主的試驗(yàn)性立法較之于改革開放前期以測(cè)試型立法為主的試驗(yàn)性立法更具有科學(xué)性，是立法技術(shù)上的重大創(chuàng)新。

第二，根據(jù)實(shí)證經(jīng)驗(yàn)立法。試驗(yàn)性立法的重要特征之一就是根據(jù)試驗(yàn)的反饋結(jié)果來(lái)調(diào)整進(jìn)行下一步的正式立法，這意味著試驗(yàn)性立法工作是建立在實(shí)證經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上的。試驗(yàn)性立法的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)有兩個(gè)來(lái)源。其一是黨長(zhǎng)期執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)。毛澤東思想和鄧小平理論中的很多提法都揭示出試點(diǎn)工作的本質(zhì)與精髓［8］。改革開放之初鄧小平同志就指出:“在全國(guó)的統(tǒng)一方案拿出來(lái)以前，可以先從局部做起，從一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵(lì)他們進(jìn)行試驗(yàn)。試驗(yàn)中會(huì)出現(xiàn)各種矛盾，我們要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和克服這些矛盾。這樣我們才能進(jìn)步得比較快。”［9］在改革開放過(guò)程中，試點(diǎn)也成為各級(jí)黨委政府開展工作、尋求突破的手段，試點(diǎn)方法是黨長(zhǎng)期執(zhí)政過(guò)程中通過(guò)實(shí)踐摸索出的成功經(jīng)驗(yàn)。其二是試驗(yàn)性立法的實(shí)際效果。實(shí)踐出真知，以立法效果的實(shí)證資料來(lái)決定如何立法符合科學(xué)立法原則?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出:“堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大，步子要穩(wěn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，提高改革決策科學(xué)性，廣泛凝聚共識(shí)，形成改革合力?！保?］試驗(yàn)性立法的突出優(yōu)勢(shì)即是將頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過(guò)河”相結(jié)合，根據(jù)實(shí)際發(fā)生的試驗(yàn)效果來(lái)決定如何立法。

第三，央地互動(dòng)立法。試驗(yàn)性立法往往伴隨著授權(quán)立法，即由全國(guó)人大或其常委會(huì)授權(quán)給特定主體進(jìn)行試點(diǎn)立法，被授權(quán)的主體一般是地方人大、地方政府或地方司法機(jī)關(guān)。這就意味著中央和地方互動(dòng)合作來(lái)完成試驗(yàn)性立法工作?！叭魏晤I(lǐng)導(dǎo)人員，凡不從下級(jí)個(gè)別單位的個(gè)別人員、個(gè)別事件取得具體經(jīng)驗(yàn)者，必不能向一切單位做普遍的指導(dǎo)?！保?0］中央立法和地方立法既各有優(yōu)勢(shì)，也各有劣勢(shì)。中央立法的優(yōu)勢(shì)在于著眼全國(guó)、統(tǒng)籌全局、法制統(tǒng)一，劣勢(shì)在于可能不完全了解基層情況，特別是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，同一部法律在執(zhí)行過(guò)程中，在各地可能會(huì)遇到不同的問(wèn)題，而中央往往缺乏第一手的立法效果資料。地方立法的優(yōu)勢(shì)在于能夠根據(jù)本地情況因地制宜立法，并且由于地域范圍小，比較容易反饋立法效果。試驗(yàn)性立法將中央立法與地方立法優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，由地方試點(diǎn)進(jìn)行立法試驗(yàn)、反饋立法效果，由中央對(duì)比各個(gè)試點(diǎn)的立法效果，針對(duì)立法實(shí)踐中的問(wèn)題調(diào)整立法，統(tǒng)籌全局制定全國(guó)性法律。這一立法方法是具有中國(guó)特色的立法方法的創(chuàng)新。

第四，立法過(guò)程延長(zhǎng)現(xiàn)象。試驗(yàn)性立法是在正常的立法程序之前加入了一個(gè)完整的試驗(yàn)性立法程序，客觀上延長(zhǎng)了正常的立法過(guò)程。正常的立法過(guò)程是“提出法案——審議法案——表決和通過(guò)法案——公布法律”，而采用試驗(yàn)性立法制定全國(guó)性法律的過(guò)程則是“授權(quán)試驗(yàn)——進(jìn)行試驗(yàn)——試驗(yàn)后反饋和評(píng)估——提出法案——審議法案——表決和通過(guò)法案——公布法律”。立法過(guò)程延長(zhǎng)直接帶來(lái)的問(wèn)題就是試驗(yàn)性立法工作的合法性或者依據(jù)問(wèn)題，對(duì)此，需要由法律來(lái)規(guī)定試驗(yàn)性立法的授權(quán)機(jī)關(guān)、授權(quán)程序、授權(quán)主體限制、試驗(yàn)程序、試驗(yàn)事項(xiàng)范圍限制等一系列事項(xiàng)。目前，部分立法實(shí)踐工作已經(jīng)發(fā)生了立法過(guò)程延長(zhǎng)，但是立法法尚無(wú)針對(duì)這一立法現(xiàn)象的規(guī)定。

結(jié)語(yǔ)

試驗(yàn)性立法是當(dāng)前中國(guó)立法學(xué)研究的前沿問(wèn)題之一，具有實(shí)踐價(jià)值和前瞻性。同時(shí)，試驗(yàn)性立法對(duì)中國(guó)法治進(jìn)程還具有多重意義。首先，試驗(yàn)性立法是用法治的方式實(shí)現(xiàn)改革。試驗(yàn)性立法是進(jìn)行全國(guó)性立法的準(zhǔn)備工作，全面依法治國(guó)要求用立法或法律修改的方式進(jìn)行改革，試驗(yàn)性立法是依法治國(guó)過(guò)程中的重要一環(huán)。其次，試驗(yàn)性立法是在穩(wěn)定中實(shí)現(xiàn)改革。全國(guó)性立法或修法的影響范圍廣，以地方試點(diǎn)進(jìn)行試驗(yàn)性立法為突破口，反饋立法效果，適時(shí)調(diào)整立法，能夠有效地降低全國(guó)性立法的風(fēng)險(xiǎn)。再次，試驗(yàn)性立法體現(xiàn)了科學(xué)立法原則。作為根據(jù)實(shí)證經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的探索型立法，試驗(yàn)性立法是中國(guó)立法實(shí)踐工作中科學(xué)立法原則的經(jīng)典范例。最后，試驗(yàn)性立法有力地推動(dòng)了立法體制創(chuàng)新。延長(zhǎng)立法過(guò)程，進(jìn)行央地互動(dòng)立法，是突破傳統(tǒng)立法體制不足之處的一項(xiàng)創(chuàng)舉。試驗(yàn)性立法的研究剛剛起步，相關(guān)問(wèn)題，如試驗(yàn)的有效性應(yīng)當(dāng)如何控制、試驗(yàn)性立法中效率與公正的關(guān)系、立法后評(píng)估的重要性、試驗(yàn)性立法入法等一系列問(wèn)題還有待于學(xué)界展開進(jìn)一步的深入研究。

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［責(zé)任編輯:朱磊］

·經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與思潮新探索·

作者簡(jiǎn)介:李丹陽(yáng)( 1983—)，女，博士研究生，從事法理學(xué)、立法學(xué)研究。

收稿日期:2015－11－20

中圖分類號(hào):D901

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1002－462X( 2016)02－0072－05