基于公共產(chǎn)品理論視角的農(nóng)村金融制度安排

丁　穎

(1.寧夏大學(xué)政法學(xué)院　寧夏銀川　750021；2.寧夏大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院　寧夏銀川　750021)

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基于公共產(chǎn)品理論視角的農(nóng)村金融制度安排

丁穎1,2

(1.寧夏大學(xué)政法學(xué)院寧夏銀川750021；2.寧夏大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院寧夏銀川750021)

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是改善農(nóng)民生活質(zhì)量的保障，關(guān)系著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，而建立一個合理的農(nóng)村金融體系是解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏的有效路徑。目前，我國農(nóng)村金融服務(wù)體系存在的主要問題是：政策性金融、商業(yè)金融、合作金融及非正式金融的發(fā)展都存在不足；農(nóng)村公共產(chǎn)品融資渠道單一，缺乏多元供給體制；農(nóng)村信用風(fēng)險大，缺乏貸款抵押等。因此，需要不斷完善農(nóng)村金融政策，構(gòu)建多元化農(nóng)村金融公共產(chǎn)品供給體系，推進(jìn)農(nóng)村信用制度建設(shè)，打造金融財政公共服務(wù)新模式，以保障公共服務(wù)真正惠及農(nóng)民。

公共產(chǎn)品；農(nóng)村金融；融資；制度安排

在公共財政改革的背景下，政府公共財政預(yù)算通常是公共產(chǎn)品融資的主要渠道。非政府機(jī)構(gòu)或私人則可以通過市場力量來進(jìn)行融資，其中，金融是最主要的渠道。金融簡單來說就是指資金融通，即通過銀行或非銀行等金融組織機(jī)構(gòu)對社會資金的動員、籌集、集中、分配和使用。農(nóng)村金融作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源配置的核心，影響著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

一、農(nóng)村金融的公共產(chǎn)品屬性

廣義的公共產(chǎn)品既包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、社會治安、公共教育等有形物品和服務(wù)，又包括法律的制定、社會秩序的維護(hù)等無形服務(wù)。由于具有非競爭性和非排他性，私人在利益的驅(qū)使下不愿也無法有效供給公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品屬性，其供給關(guān)系到社會整體發(fā)展和福利的提高，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給往往需要政府通過公共政策來進(jìn)行補(bǔ)貼。然而政府作為單一投資主體難以支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給需要金融業(yè)介入，以提高供給效率和質(zhì)量。農(nóng)村金融的公共產(chǎn)品屬性體現(xiàn)在農(nóng)村金融服務(wù)具有弱競爭性、非替代性以及規(guī)模效應(yīng)，它的邊際成本隨著消費(fèi)增加變動的幅度非常小，因此，多數(shù)人的金融消費(fèi)都是相對平等的。

二、農(nóng)村金融與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的融合發(fā)展

(一)農(nóng)村金融是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的支撐點(diǎn)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是改善民生的基本保障。農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求隨著社會的不斷進(jìn)步和生活質(zhì)量的提高而快速增長，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給卻趕不上農(nóng)民需求增長的速度，呈現(xiàn)出脫節(jié)的現(xiàn)象。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)低量少，遠(yuǎn)滯后于農(nóng)民的實(shí)際需求，且城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間存在巨大差距，這種現(xiàn)狀影響了農(nóng)村社會的快速發(fā)展。新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)田水利、環(huán)境治理、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障領(lǐng)域都需要投入大量的資金，其主要資金來源于各級財政和金融機(jī)構(gòu)的信貸資金。而將金融要素資源配置到農(nóng)村是填補(bǔ)公共產(chǎn)品供給缺口、彌合供求差距的重要保障。因此，要想解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題，就必須建立一個合理的農(nóng)村金融體系。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是發(fā)展農(nóng)村金融的保障

農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展需要完善的公共產(chǎn)品供給體系予以支持。由于缺乏完備的社會保障體制，迫于上學(xué)、就醫(yī)等壓力，農(nóng)戶借款中非生產(chǎn)性借貸比例較高，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長。農(nóng)戶擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，需要有一個穩(wěn)定的支持環(huán)境，而公共產(chǎn)品的有效供給能夠在一定程度上保障農(nóng)村金融的發(fā)展。宏觀經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定，公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善，醫(yī)療、教育及社會保障的完備，對農(nóng)村金融的發(fā)展有著促進(jìn)作用。因?yàn)槠溆兄诮档娃r(nóng)戶非生產(chǎn)性借貸的比例，使生產(chǎn)性借貸真正發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功效。國際糧食政策研究所研究發(fā)現(xiàn)金融服務(wù)對于那些缺少“教育、市場和其他基本服務(wù)”的貧困農(nóng)戶而言幾乎沒有什么價值。[1]政府提供公共產(chǎn)品旨在減少貧困，增加農(nóng)民收入，這樣的保障體系有助于促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展。

三、農(nóng)村金融制度安排的瓶頸

我國農(nóng)村金融體系包括商業(yè)性機(jī)構(gòu)、政策性機(jī)構(gòu)和合作性機(jī)構(gòu)，以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，以農(nóng)村信用合作社為核心。[2]金融機(jī)構(gòu)的相對集中性和農(nóng)戶分布的相對分散性導(dǎo)致信息嚴(yán)重不對稱。銀行對大量農(nóng)戶的信用進(jìn)行識別需要高昂的成本，遠(yuǎn)超出能力范圍。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到季節(jié)、氣候、市場等多種因素的影響，具有不可預(yù)期性。農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融、非正規(guī)金融在農(nóng)村發(fā)展過程中均存在諸多問題。

(一)農(nóng)村金融供給體系存在的問題

1.政策性金融定位存在偏差。政策性金融的支持是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承擔(dān)著為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供信貸服務(wù)的職能，但是其資源一直來自中央銀行的再貸款，業(yè)務(wù)范圍也僅限于農(nóng)產(chǎn)品收購、儲備、調(diào)銷等流通環(huán)節(jié)，對農(nóng)業(yè)扶貧、科技領(lǐng)域等鮮有涉足，總體來說，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行融資渠道比較單一。同時，在有限的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金的成本、效率、效果缺乏相應(yīng)的評價體系。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給需要不斷完善政策性金融體系，發(fā)揮資金集聚效應(yīng)。政策性金融定位存在的偏差，妨礙了金融配置功能的有效發(fā)揮。

2.商業(yè)性金融支農(nóng)功能有所弱化。農(nóng)業(yè)銀行發(fā)展得比較早。作為專業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)銀行實(shí)力較強(qiáng)，口碑好，占有的市場份額相對較大，主要業(yè)務(wù)是支持農(nóng)村中小企業(yè)的發(fā)展及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，農(nóng)業(yè)銀行也開始探索商業(yè)化道路。其逐漸弱化了自身支農(nóng)職能，轉(zhuǎn)而重點(diǎn)開拓城市金融業(yè)務(wù)。同時，由于農(nóng)村金融市場具有缺少抵押、收入不穩(wěn)定、風(fēng)險高等特點(diǎn)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)通常會望而卻步，導(dǎo)致大量的農(nóng)村金融資源從商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)流入非農(nóng)市場。因此，通過市場化融資服務(wù)為農(nóng)村提供滿足農(nóng)民實(shí)際需求的公共產(chǎn)品是很難實(shí)現(xiàn)的。

3.合作金融實(shí)力相對較弱。農(nóng)村信用社是分支機(jī)構(gòu)最多的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。雖然農(nóng)村信用社貢獻(xiàn)巨大，但是受到商業(yè)化環(huán)境的影響，其也有很多資金流向收益率較高的非農(nóng)地區(qū)。雖然農(nóng)村信用社相比政策性金融及商業(yè)性金融而言，在資金實(shí)力、基礎(chǔ)建設(shè)及市場份額方面處于相對滯后的狀態(tài)，但是農(nóng)村信用社擁有大量的分支機(jī)構(gòu)，這使得農(nóng)村信用社在一定程度上壟斷著農(nóng)村信貸市場，掌握著農(nóng)村貸款利率的絕對定價權(quán)，農(nóng)戶只能被動接受貸款利率。這種壟斷的存在使得外部市場的競爭并沒有對農(nóng)村信用社造成多大壓力。這不利于農(nóng)村信用社完善自身服務(wù)功能，也弱化了農(nóng)村金融市場的競爭力。

4.非正規(guī)金融缺乏規(guī)范化的管理。非正規(guī)金融包括非法定的金融機(jī)構(gòu)所提供的間接融資和個人或個人與企業(yè)之間的直接融資。由于正規(guī)金融商業(yè)化傾向嚴(yán)重，壓縮了很多涉農(nóng)業(yè)務(wù)，故正規(guī)金融提供的金融服務(wù)越來越滯后于農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)戶的實(shí)際需求。民間信貸作為農(nóng)村融資的傳統(tǒng)方式快速發(fā)展，甚至打破了農(nóng)村信用社在農(nóng)村的壟斷局面。但是非正規(guī)金融缺乏國家法律的保護(hù)和監(jiān)管，規(guī)范性不強(qiáng)，風(fēng)險較高，容易滋生矛盾，加重農(nóng)民的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品融資渠道單一，缺乏多元供給體制

構(gòu)建多元的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是解決農(nóng)村公共產(chǎn)品匱乏、促進(jìn)供求平衡的有效路徑。對農(nóng)村公共產(chǎn)品而言，我國目前并沒有建立起系統(tǒng)的金融支持體制，也缺乏相應(yīng)的配套優(yōu)惠政策，政府以外的供給主體在趨利性的導(dǎo)向下往往讓閑置資金流向農(nóng)村以外的地區(qū)。農(nóng)村的市場化程度隨著社會的發(fā)展不斷提高，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程也在加速，農(nóng)民在農(nóng)村信貸、投資理財、證券、委托代理等方面有大量的需求，但是單一的銀行信用一直是農(nóng)村金融體系的主流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村金融產(chǎn)品過于單一，融資能力有限，無法適應(yīng)農(nóng)村市場化的需求。

(三)農(nóng)村信用風(fēng)險大，缺乏貸款抵押

目前農(nóng)村尚存在擠占、挪用貸款的行為。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系的不完善和基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏，一些本該用于生產(chǎn)的貸款被用于填補(bǔ)公共產(chǎn)品不足所導(dǎo)致的缺口，還有一些扶貧貸款甚至被視為救濟(jì)，加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過程中出現(xiàn)拖欠、懸空銀行及農(nóng)村信用社債務(wù)的行為，導(dǎo)致銀行產(chǎn)生大量呆壞賬。由于金融部門很難有效評估借款人的信用和貸款風(fēng)險，因此他們要求有足夠的擔(dān)保抵押，這使得貸款抵押的匱乏成為農(nóng)村貸款難的一個重要影響因素，也導(dǎo)致金融部門在降低效率的同時增加了成本。而信貸資金一旦出現(xiàn)不良信用記錄，銀信部門就會減少信貸投入，相應(yīng)地就會影響到有效的貸款需求，進(jìn)而會惡化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給環(huán)境。

四、構(gòu)建農(nóng)村金融體系的制度安排

要落實(shí)民生政策，提高公共產(chǎn)品供給水平，就必須促進(jìn)農(nóng)村金融與公共服務(wù)融合發(fā)展。2015年，中央一號文件提出“要主動適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際、農(nóng)業(yè)特點(diǎn)、農(nóng)民需求，不斷深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新。綜合運(yùn)用財政稅收、貨幣信貸、金融監(jiān)管等政策措施，推動金融資源繼續(xù)向‘三農(nóng)’傾斜?！苯鹑隗w系的不斷完善可以為農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給提供制度保障。

(一)制定促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的金融政策

金融政策能夠?yàn)樾罗r(nóng)村建設(shè)吸引來大量資金，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。將各類金融機(jī)構(gòu)涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品的貸款業(yè)務(wù)享受的減免及財政補(bǔ)貼政策以法律形式確定下來。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的過程中，既要考慮到城鄉(xiāng)差異，又要考慮到地區(qū)差異，實(shí)行差別稅率，對公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重匱乏的地區(qū)或者是關(guān)系農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的重大項(xiàng)目要實(shí)行財政貼息等優(yōu)惠政策。充分發(fā)揮金融政策的引導(dǎo)作用，鼓勵國有大型銀行將分支機(jī)構(gòu)延伸到縣鄉(xiāng)層面，降低農(nóng)村金融的準(zhǔn)入門檻，以便給小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等機(jī)構(gòu)提供施展的空間，進(jìn)而盤活農(nóng)村金融的活力。

(二)構(gòu)建多元化農(nóng)村金融供給體系，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

1.重新界定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為直接服務(wù)于農(nóng)村的政策性金融機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的重要來源。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要進(jìn)一步拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加大信貸投放力度，把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給納入業(yè)務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)單一信貸產(chǎn)品向多元化信貸產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變。同時，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還可以和商業(yè)銀行等聯(lián)合發(fā)行上市流通的政策性金融債券，增強(qiáng)服務(wù)三農(nóng)的資金實(shí)力。

2.充分發(fā)揮商業(yè)性金融的優(yōu)勢。中央政府應(yīng)通過免征利息稅、降低存款準(zhǔn)備金率、放松利率管制等政策引導(dǎo)商業(yè)銀行把一定比例的資金投入到農(nóng)村業(yè)務(wù)。中國農(nóng)業(yè)銀行要重新定位業(yè)務(wù)重心，將政策性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)區(qū)分開來，合理調(diào)整與確定商業(yè)化經(jīng)營的市場定位，對涉農(nóng)政策性業(yè)務(wù)虧損要給予財政補(bǔ)貼，充分發(fā)揮商業(yè)金融優(yōu)勢，繼續(xù)擔(dān)當(dāng)起服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重任。

3.發(fā)揮農(nóng)村信用合作社作為服務(wù)三農(nóng)主力軍的作用。農(nóng)村信用合作社一直是農(nóng)村金融市場的主力軍，基本壟斷了農(nóng)村金融市場，但是其發(fā)展存在滯后性也是一個嚴(yán)峻的問題。[3]所以必須充分發(fā)揮農(nóng)村信用合作社的骨干作用，使其在基礎(chǔ)建設(shè)、資金實(shí)力、市場份額方面逐漸縮小與其他金融機(jī)構(gòu)的差距。加強(qiáng)信用社內(nèi)部管理，完善各項(xiàng)財務(wù)制度和貸款審批程序，盡量保證信貸資金流向農(nóng)村地區(qū)。由于農(nóng)村信用社分布比較廣泛，農(nóng)民更容易了解其業(yè)務(wù)，因此，農(nóng)信社應(yīng)簡化貸款手續(xù)，擴(kuò)大小額貸款發(fā)放范圍，滿足農(nóng)民多方面的貸款需求。

4.促進(jìn)非正規(guī)金融健康發(fā)展。由于國家的貨幣管制，農(nóng)村非正規(guī)金融發(fā)展受限，但它卻是農(nóng)民借貸資金的重要渠道。因此，可以成立不以盈利為目的的農(nóng)村金融合作組織，按照資本入股、民主管理、互助互利的原則，使村民獲取便利的融資服務(wù)。其貸款所產(chǎn)生的利息可用于改善本村公共產(chǎn)品供給環(huán)境。針對比較急需的農(nóng)村公共產(chǎn)品，可建立專項(xiàng)發(fā)展基金，?？顚Ｓ?，緩解籌資壓力。國家在鼓勵非正規(guī)金融發(fā)展的同時，也要加強(qiáng)對其資格和業(yè)務(wù)的審核，加大監(jiān)督和審計力度。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村信用制度建設(shè)

建立完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系和信用體系，強(qiáng)化監(jiān)控和防范措施，減少因公共產(chǎn)品供給不足所帶來的挪用貸款行為。另外，貸款擔(dān)保的缺乏使農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在貸款時面臨重重困難，政府可通過稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼等措施，鼓勵涉農(nóng)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)

或者基金的建立。這些擔(dān)保機(jī)構(gòu)或基金的服務(wù)對象主要是對農(nóng)村公共產(chǎn)品融資有需求的農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，其資金來源可以采取政府投資、社會部門或企業(yè)投資、個人投資等多元化方式。同時，在運(yùn)營過程中要建立相應(yīng)的配套制度，進(jìn)行績效評價，建立信用檔案，以提高農(nóng)村業(yè)務(wù)的貸款率。

(四)打造金融財政公共服務(wù)新模式

政府要以農(nóng)民福利最大化為宗旨，積極打造金融財政公共服務(wù)新模式，構(gòu)建完善的金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在壓縮成本的同時逐步提高工作效率。將農(nóng)村金融中的涉農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目加以整合，改進(jìn)發(fā)放方式，將財政轉(zhuǎn)移支付資金通過銀行代理發(fā)放的方式直接發(fā)放到個人賬戶。[4]對公共產(chǎn)品的投資可采取多樣化的模式。教育、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等涉及農(nóng)村社會發(fā)展的公共產(chǎn)品供給可采取政府補(bǔ)貼和私人出資相結(jié)合的方式。對需要農(nóng)民承擔(dān)的，農(nóng)民可按照受益程度進(jìn)行集資。如果農(nóng)民缺乏相應(yīng)的支付能力，可以向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)申請小額低息貸款。同時，金融財政公共服務(wù)新模式還要更多地關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會保障等公共領(lǐng)域。

[1]伊莎貝爾·撒考克.農(nóng)村金融產(chǎn)品與公共物品和服務(wù)：什么對小農(nóng)戶最重要[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2010(12)：27-30.

[2]勾東寧,蘇翩翩.淺析我國農(nóng)村金融組織體系的現(xiàn)狀和創(chuàng)新[J].農(nóng)村金融研究，2010(8)：69-72.

[3]張曉琴.農(nóng)村金融在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中支持作用研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013(7)：107-108.

[4]夏芳晨.關(guān)于農(nóng)村金融服務(wù)與公共服務(wù)融合發(fā)展的思考[J].金融發(fā)展研究，2012(10)：38-41.

[責(zé)任編輯楊瑜]

2015-12-14

2011 年寧夏大學(xué)科學(xué)研究基金項(xiàng)目 (SK1154)。

丁穎 (1981—)， 女，講師，在讀博士， 主要研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)。

F327

A

2095-1124(2016)03-0024-03