新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會(huì)政策創(chuàng)新的理論蘊(yùn)含與時(shí)代走向
——以臨安“綠富”項(xiàng)目實(shí)踐為例

方舒

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會(huì)政策創(chuàng)新的理論蘊(yùn)含與時(shí)代走向
——以臨安“綠富”項(xiàng)目實(shí)踐為例

方舒

中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是惠及億萬城鄉(xiāng)居民的民生大事，作為福利資源配置機(jī)制，社會(huì)政策的創(chuàng)新發(fā)展是助力城鎮(zhèn)化的一大引擎。從浙江臨安的經(jīng)驗(yàn)來看，全域、統(tǒng)合和均等化“三位一體”的視角已成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會(huì)政策的最新本土理念，在內(nèi)涵、項(xiàng)目和機(jī)制三個(gè)層面的創(chuàng)新也日漸形塑了民生福利城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展的臨安“中國經(jīng)驗(yàn)”。這一社會(huì)政策創(chuàng)新的地方經(jīng)驗(yàn)本質(zhì)上具有與理論對(duì)話的可能，唯此才能找準(zhǔn)其時(shí)代走向，即積極社會(huì)政策的本土新模式。

新型城鎮(zhèn)化；社會(huì)政策；城鄉(xiāng)統(tǒng)合；“現(xiàn)代民政論”；臨安“中國經(jīng)驗(yàn)”

一、全域、統(tǒng)合與均等化：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的福利目標(biāo)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，涉及民生福利的社會(huì)政策建設(shè)應(yīng)是其題中應(yīng)有之義?！案＠悄苁谷藗兩钚腋５母鞣N條件和要素，它既包括人的身體應(yīng)得到的保護(hù)和照顧，也包括影響人的智力和精神自由發(fā)展的各種要素?！保?］（P2）從這個(gè)角度來說，社會(huì)福利是運(yùn)用政府和社會(huì)等公共力量通過社會(huì)政策傳遞給人們的一系列公共資源。此種理解將社會(huì)政策最基本的“需求—資源—制度—政策—福利”邏輯線索勾勒出來，而這樣的基本線索貫穿于整個(gè)福利思想史。比如，古典自由主義者在討論福利概念時(shí)，“都是將其范圍限制為市場(chǎng)交易中的個(gè)人所體驗(yàn)到的那些滿足，再補(bǔ)充以必要的公共物品的供給，包括濟(jì)貧措施”［2］（P17）。

在社會(huì)政策過程中，福利由資源的配置而傳遞出來，這說明社會(huì)資源的配置是否合理直接關(guān)系到人們的福祉。以浙江臨安為例，當(dāng)前我國農(nóng)村公共資源的建設(shè)布局，近年來雖然取得了較大成績，但也暴露出配置不夠優(yōu)化的問題。第一，資源使用效率不夠均衡。不同地區(qū)、不同領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施的使用效率差異較大。臨安市主城區(qū)、中心鎮(zhèn)的學(xué)校、醫(yī)院及部分文體設(shè)施往往人滿為患，而農(nóng)村地區(qū)一些公共服務(wù)資源出現(xiàn)空置現(xiàn)象。當(dāng)?shù)卣囊豁?xiàng)調(diào)查顯示，平均一個(gè)村有近三分之一農(nóng)戶的孩子在臨安市區(qū)就讀，預(yù)測(cè)未來十年全市在農(nóng)村中小學(xué)讀書的學(xué)生只有現(xiàn)在的一半左右，城鎮(zhèn)就讀的學(xué)生將大致為現(xiàn)在的1.5倍。又如，臨安大量的鄉(xiāng)村衛(wèi)生室平均每天接待的患者只有5人次左右，其主要承擔(dān)的是慢病管理，如量血壓和體溫、打胰島素等。雖然圖書室、籃球場(chǎng)、健身器材等公共文體設(shè)施已實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全覆蓋，但當(dāng)?shù)氐恼{(diào)查顯示，80.5%的農(nóng)村家庭很少到圖書室看書；按照時(shí)間計(jì)算，籃球場(chǎng)的使用率為30.5%，且大多為學(xué)生放假使用，平時(shí)籃球場(chǎng)幾乎成為擺設(shè)；健身器材的使用率僅為52%。第二，硬軟件資源配置不夠協(xié)調(diào)。以教育為例，在當(dāng)?shù)卣{(diào)研了解到，錦城錦北片區(qū)小學(xué)、初中學(xué)生老師比為27.1：1和13.1：1，而昌化昌北片區(qū)小學(xué)、初中學(xué)生老師比僅為11.3：1和9.4：1，且兩昌地區(qū)老師的年齡普遍偏大，如龍崗小學(xué)33名老師中，50歲以上的有12名，30歲以下的只有6名。醫(yī)療衛(wèi)生方面，偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室難以吸引和留住年輕的醫(yī)科人才。農(nóng)村醫(yī)療人才相對(duì)匱乏，會(huì)直接造成農(nóng)村醫(yī)療資源利用率不高。第三，資金投向與群眾需求匹配度不夠高。如村民對(duì)學(xué)前教育、老年居家養(yǎng)老需求較高，而這兩個(gè)方面恰恰是當(dāng)前建設(shè)中較為薄弱的環(huán)節(jié)。當(dāng)?shù)卣{(diào)查顯示，村民對(duì)敬老院、老年人服務(wù)中心、村幼兒園、外來務(wù)工人員公寓等需求率為58%、62%、63%和30%，而其實(shí)際覆蓋率僅為6.7%、23.5%、34.9%和10%，大大低于村民的實(shí)際需求。

從社會(huì)政策的角度理解，資源使用效率不均衡凸顯了當(dāng)前很多地方在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略過程中都在糾結(jié)的問題——主城區(qū)、中心街鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)在福利資源配置上，應(yīng)以一種什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)均衡？硬軟件資源配置不協(xié)調(diào)反映了當(dāng)前社會(huì)政策的設(shè)置與執(zhí)行缺少一種統(tǒng)合的視角，公共基本設(shè)施的建設(shè)與社會(huì)服務(wù)人才隊(duì)伍的建設(shè)沒能實(shí)現(xiàn)并舉、并重。資金投向與群眾需求匹配度不高反映了福利資源的傳遞缺乏實(shí)效性，根本原因在于社會(huì)政策“實(shí)現(xiàn)人的基本需要”的宗旨在具體執(zhí)行過程中沒能完全落實(shí)，“需求—資源—制度—政策—福利”這一最基本的社會(huì)政策邏輯無法踐行，導(dǎo)致一些急需的福利服務(wù)無法有效到位。

任何一項(xiàng)政策的制定和實(shí)施都具有目標(biāo)指向性，“政策與選擇目標(biāo)有關(guān)，但是也與選擇完成這些目標(biāo)的手段有關(guān)”［3］（P68）。臨安市政府面對(duì)社會(huì)福利資源配置中的現(xiàn)實(shí)難題，積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會(huì)政策理念、開拓社會(huì)政策思路、豐富福利資源配置方式，形成了全域視角、統(tǒng)合視角、均等化視角“三位一體”的社會(huì)政策全新發(fā)展思路，逐漸走出一條具有中國特色的社會(huì)福利城鄉(xiāng)統(tǒng)合的路子。

二、站在城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展潮頭的臨安社會(huì)政策創(chuàng)新實(shí)踐

（一）全面深化改革新時(shí)期的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展潮流

2016年1月27日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（以下簡稱《意見》），也就是人們所說的“2016年中央一號(hào)文件”，提出了“推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新農(nóng)村建設(shè)水平”的戰(zhàn)略要求［4］。《意見》指出，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，必須堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、城鄉(xiāng)要素平等交換，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。

《意見》提出，今后應(yīng)把民生事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，加快推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。其主要措施有：（1）加快發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)包括學(xué)前教育、高中階段教育及中等職業(yè)教育，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)辦好農(nóng)村特殊教育；（2）整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村低保制度；（3）建立健全“三大服務(wù)體系”，即農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)，農(nóng)村困境兒童福利保障和未成年人社會(huì)保護(hù)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系、殘疾人康復(fù)和供養(yǎng)托養(yǎng)服務(wù)；（4）積極發(fā)展農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)。

2016年的中央一號(hào)文件對(duì)當(dāng)前我國各地構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村有著極為重要的指導(dǎo)意義，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，《意見》非常明確地提及當(dāng)前建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的重要維度是不斷實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均衡布局，其中更是指明了農(nóng)村的學(xué)校教育、農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)與設(shè)施、社會(huì)保障與救助等民生事業(yè)與社會(huì)服務(wù)是今后的著力點(diǎn)。另一方面，《意見》所傳遞的一個(gè)重要信號(hào)是創(chuàng)新，即把“推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”作為新農(nóng)村建設(shè)的主要工作思路，這是全面深化改革的時(shí)代要求，更是當(dāng)前中國在大流動(dòng)、大發(fā)展、大轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，積極構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的合理路徑選擇。更進(jìn)一步說，改革創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的時(shí)代要求，沒有富于更高膽識(shí)和氣魄的地方創(chuàng)新和部門創(chuàng)新，新型城鄉(xiāng)關(guān)系的“中國經(jīng)驗(yàn)”就會(huì)缺少支點(diǎn)和生氣。

臨安市早在2010年就站在城鄉(xiāng)一體化、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)代潮頭，找準(zhǔn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中“綠色家園、富麗山村”建設(shè)項(xiàng)目這一總載體，既非常清晰地認(rèn)識(shí)到推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民福利的所需，又緊緊抓住政策創(chuàng)新這面大旗不放松。經(jīng)過5年多的創(chuàng)新和實(shí)踐，一個(gè)具有中國特色的社會(huì)政策城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展的臨安“中國經(jīng)驗(yàn)”日益醞釀成型。因此對(duì)臨安實(shí)踐中社會(huì)政策創(chuàng)新的深入挖掘，就需找準(zhǔn)臨安“中國經(jīng)驗(yàn)”之福利篇的創(chuàng)新點(diǎn)。

（二）臨安實(shí)踐中社會(huì)政策的內(nèi)涵創(chuàng)新

根據(jù)近兩年中央一號(hào)文件的精神，加快提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園，成為當(dāng)前我國構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、建設(shè)美麗新農(nóng)村的重要導(dǎo)向之一。這一維度的目標(biāo)導(dǎo)向最終落腳點(diǎn)就在內(nèi)涵創(chuàng)新上。社會(huì)福利的內(nèi)涵是指由政府和社會(huì)具體傳遞到個(gè)體那里的福利資源內(nèi)容，比如救助、教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)等方面。從臨安的實(shí)踐出發(fā)，其民生事業(yè)與社會(huì)政策的內(nèi)涵創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在福利內(nèi)涵的豐富、福利內(nèi)涵的提升和福利內(nèi)涵的延伸上。

從內(nèi)涵的豐富上看，主要體現(xiàn)在臨安實(shí)踐以一種俯瞰全局的宏觀眼光，將民生保障事業(yè)的發(fā)展置于“綠色家園、富麗山村”項(xiàng)目這一總載體中加以規(guī)劃。在臨安，新農(nóng)村建設(shè)的要求已不僅僅停留在單一的村莊整治上，而迫切需要向生活環(huán)境生態(tài)型、生活條件現(xiàn)代型、生活方式城市型的方向轉(zhuǎn)變。在這樣的形勢(shì)下打造“綠色家園、富麗山村”，從物質(zhì)、文化、服務(wù)等各方面提升城鄉(xiāng)居民生活品質(zhì)，使臨安成為城鄉(xiāng)居民安居樂業(yè)的幸福家園。這種俯瞰全局的宏觀眼光在政策設(shè)置上，就表現(xiàn)為具體工作思路的系統(tǒng)性、全面性。比如，在“綠色家園、富麗山村”建設(shè)中實(shí)施了綠色新社區(qū)建設(shè)工程，致力于全面提升農(nóng)村公共服務(wù)水平。它主要包含：（1）加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)。（2）加快開展衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)、衛(wèi)生村創(chuàng)建工作，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)和公交一體化。（3）加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策覆蓋和農(nóng)村合作醫(yī)療參保工作力度，實(shí)現(xiàn)老有善養(yǎng)、病有良醫(yī)的目標(biāo)。（4）加快建立健全市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)救助體系，使農(nóng)民真正享受到“強(qiáng)城帶鄉(xiāng)、強(qiáng)工補(bǔ)農(nóng)”帶來的實(shí)惠。（5）充分利用“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”“三百結(jié)對(duì)”共建新農(nóng)村等活動(dòng)載體，切實(shí)加大幫扶工作力度，逐步實(shí)現(xiàn)低收入農(nóng)戶奔小康。

從內(nèi)涵的提升上看，主要體現(xiàn)在臨安市在“綠色家園、富麗山村”建設(shè)中訂立了社會(huì)福利城鄉(xiāng)一體化的高標(biāo)準(zhǔn)，在具體實(shí)施中始終朝著這個(gè)目標(biāo)努力不動(dòng)搖，取得了令人欣喜的成績。臨安市在政策設(shè)置之初就提出，爭(zhēng)取通過3年的努力，真正讓臨安52萬人民享受同城同待遇，通過擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，全面建立覆蓋所有城鄉(xiāng)居民、分類分享的多層次城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。這樣的目標(biāo)設(shè)定無疑需要堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障和堅(jiān)定的政策決心。經(jīng)過幾年不懈努力，“同城同待遇”在臨安不再是一句口號(hào)，已變?yōu)榱钊苏駣^的成績。臨安市早在2013年底就已實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街綜合文體站、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室、勞動(dòng)保障室和居家養(yǎng)老全面覆蓋，基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策與杭州主城區(qū)全面接軌，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保率達(dá)99.8%；已建成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系，同時(shí)還建立健全城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)逐步縮小機(jī)制，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)年增幅達(dá)到13.2%，城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)比已達(dá)到72.64%，縮小了城鄉(xiāng)居民的低保待遇差距。

從內(nèi)涵的延伸上看，主要體現(xiàn)在臨安市推行的社會(huì)政策地方版本上，當(dāng)?shù)氐暮芏噢k法在中央政策的設(shè)計(jì)思路上往往又多往前走了一步。比如，臨安市創(chuàng)新開展“服務(wù)百姓檔案”工程，目前基本建立了覆蓋全市15.02萬戶農(nóng)村家庭的基本信息和需求信息檔案，市、鎮(zhèn)、村三級(jí)便民服務(wù)全覆蓋。

在具體政策實(shí)踐中，臨安的社會(huì)政策城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展突出體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民的支持上。臨安市多年來一直堅(jiān)持面向農(nóng)民開展職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，不斷提升農(nóng)民就業(yè)服務(wù)水平，其中實(shí)施的“千萬農(nóng)民素質(zhì)提升工程”最值得稱道。就2013年一年來說，當(dāng)年共完成農(nóng)民素質(zhì)提升培訓(xùn)18829人、農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)3598人、農(nóng)村成人“雙證制”教育培訓(xùn)2943人，新增農(nóng)村實(shí)用人才997人。

社會(huì)政策城鄉(xiāng)統(tǒng)合還體現(xiàn)在持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的教育、衛(wèi)生等社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量上。在教育領(lǐng)域，臨安市從2010年開始實(shí)施中小學(xué)校布局調(diào)整，目前建成一批高標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校、幼兒園，41所學(xué)校被評(píng)定為浙江省標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校，優(yōu)質(zhì)教育資源加快向農(nóng)村延伸。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，當(dāng)?shù)亟陙砣鎸?shí)施農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，目前已建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生院23家，標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室（規(guī)范化社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站）實(shí)現(xiàn)行政村全覆蓋，基本形成了“20分鐘醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)圈”，以市屬醫(yī)院為龍頭、鎮(zhèn)衛(wèi)生院為樞紐，村衛(wèi)生室（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站）為網(wǎng)底的新型三級(jí)公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系進(jìn)一步完善。

我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)社會(huì)政策發(fā)展，需要走全面深化改革的內(nèi)涵式發(fā)展之路，而創(chuàng)新發(fā)展的時(shí)代要求在臨安經(jīng)過幾年實(shí)踐，可謂積累豐碩。歸納起來，無論是內(nèi)涵的豐富、提升還是延伸，都是臨安市在積極構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系過程中的社會(huì)政策創(chuàng)新之舉。

（三）臨安實(shí)踐中社會(huì)政策的項(xiàng)目創(chuàng)新

民生福利的制度和政策內(nèi)容豐富，涉及項(xiàng)目很多。臨安市以“綠富”項(xiàng)目為總載體，以城鄉(xiāng)居民基本需要為依據(jù)，切實(shí)從社會(huì)保障、民生事業(yè)、社會(huì)服務(wù)的具體項(xiàng)目著手，一件件去落實(shí)、一步步在發(fā)展。

1.在社會(huì)保障制度建設(shè)上，臨安的社會(huì)保障體系不斷完善、待遇不斷提升。

第一，社保體系不斷完善。近年來，臨安市出臺(tái)就業(yè)、生育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、濟(jì)困等一系列保障性政策，加快完善就業(yè)促進(jìn)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)“五位一體”大社保體系，為全體居民提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母黝惿鐣?huì)保障。大社保的“大”不僅體現(xiàn)在項(xiàng)目照顧面大，更指社保的城鄉(xiāng)銜接上。臨安市近幾年加快實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的接軌，截止2014年6月底，全市已參加各類社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 38.8萬人，參保率達(dá)92.4%；享受各類社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇12.2萬人，待遇發(fā)放率達(dá)到了100%。與此同時(shí)，面向城鄉(xiāng)居民大力開展了充分就業(yè)市和創(chuàng)業(yè)型城市建設(shè)，2013年完成農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)1.5萬人次，打造一支新型農(nóng)業(yè)職業(yè)化隊(duì)伍，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終控制在3.3%以內(nèi)。

第二，政府的持續(xù)大力投入初見成效。截止目前，醫(yī)療保險(xiǎn)待遇全面提高，并實(shí)現(xiàn)與杭州醫(yī)保“一卡通”。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到每月340元，60歲以上老年人享受每月100元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，農(nóng)村五保和城鎮(zhèn)“三無”對(duì)象實(shí)現(xiàn)集中供養(yǎng)，市社會(huì)福利中心二期（市福利康復(fù)中心）全面建成，扶老、助殘、救孤、濟(jì)困的能力顯著提升。連續(xù)舉辦生活困難幫扶、透析病人專項(xiàng)救助、大病救助、金秋助學(xué)、結(jié)對(duì)幫扶等一系列活動(dòng)。

第三，目前臨安市已基本完成醫(yī)保待遇與杭州主城區(qū)接軌，實(shí)現(xiàn)了同城同待遇、同城同標(biāo)準(zhǔn)。臨安市將城鄉(xiāng)居民在二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院報(bào)銷比例提到75%，建立重大疾病醫(yī)療補(bǔ)助制度，多次提高生育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使城鄉(xiāng)居民醫(yī)保待遇逐步與杭州“同城同待遇”。同時(shí)積極推進(jìn)醫(yī)療救助政策，職工醫(yī)保最低救助比例從原來的40%提高到50%，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保最低救助比例從原來的30%提高到50%，醫(yī)療困難救助指標(biāo)基本也達(dá)到“同城同標(biāo)準(zhǔn)”。

第四，針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中爭(zhēng)議最大、利益最集中、治理風(fēng)險(xiǎn)最高的征地問題，臨安市從被征地農(nóng)民的民生保障層面著力，近年來積極推進(jìn)被征地農(nóng)民基本生活保障制度，新增失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)即征即保，為新型城鄉(xiāng)關(guān)系的構(gòu)建筑起了一道無形的穩(wěn)定堤壩，也為被征地農(nóng)民織好了一張兜底的生活安全網(wǎng)。此外，這幾年臨安市加快了住房保障工作進(jìn)程，僅2013年當(dāng)?shù)鼐托聠?dòng)農(nóng)房改造建設(shè)示范村3個(gè)，完成農(nóng)村住房改造建設(shè)3633戶，農(nóng)村困難家庭危房改造建設(shè)270戶。

2.在社會(huì)服務(wù)上，臨安也構(gòu)建了一系列面向城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)合性、均等性的基本公共服務(wù)體系。

第一，著力打造農(nóng)村基層為民服務(wù)平臺(tái)與服務(wù)體系。目前農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)全覆蓋，還創(chuàng)新開展了“528天目惠民工程”，建立了市、鎮(zhèn)、村三級(jí)便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成了社會(huì)管理和民生服務(wù)的新體系。

第二，創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村居民養(yǎng)老服務(wù)。針對(duì)城鄉(xiāng)居民需求最為強(qiáng)烈的養(yǎng)老問題，臨安市近年來也在政策層面主動(dòng)發(fā)力、積極創(chuàng)新，初步構(gòu)建了“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老服務(wù)體系。

第三，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源均衡配置。當(dāng)前，臨安教育已整體上解決了“上學(xué)難”問題，步入了“上好學(xué)”的新階段，農(nóng)民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求也日益強(qiáng)烈，促進(jìn)農(nóng)村教育資源優(yōu)質(zhì)化發(fā)展是關(guān)鍵。據(jù)此，臨安市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全面的城鄉(xiāng)免費(fèi)教育，成功創(chuàng)建學(xué)前教育達(dá)標(biāo)縣。

第四，把政府公共服務(wù)與社會(huì)互助服務(wù)有機(jī)結(jié)合，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的志愿服務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些作為“綠富”項(xiàng)目“領(lǐng)頭雁”的鄉(xiāng)村，如泥川村、潘山村等積極推進(jìn)農(nóng)民志愿服務(wù)隊(duì)伍，開展自我服務(wù)、自我管理，均成立了“和事佬”調(diào)解隊(duì)、黨員新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)隊(duì)、文化宣傳服務(wù)隊(duì)、政策法規(guī)宣傳志愿隊(duì)、巾幗清潔志愿隊(duì)、山塘水庫巡查志愿隊(duì)、森林防火應(yīng)急志愿分隊(duì)、“山里人”文藝隊(duì)等，這些志愿隊(duì)伍服務(wù)范圍包括便民服務(wù)、公共安全、文化休閑等內(nèi)容，對(duì)山區(qū)面積占比較大的臨安來說，志愿服務(wù)、自我服務(wù)是一種非常有效的福利資源補(bǔ)充。

第五，臨安市還充分利用現(xiàn)有的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，探索推行農(nóng)村“家庭醫(yī)生”服務(wù)模式。規(guī)劃中將根據(jù)交通區(qū)位、人口密度等實(shí)際情況，安排一名醫(yī)生簽約數(shù)十至數(shù)百戶農(nóng)村居民家庭，成為農(nóng)村居民的“健康守門人”，并逐步實(shí)行家庭醫(yī)生首診制，形成分級(jí)就診、有序就醫(yī)的醫(yī)療保健服務(wù)新格局。

除了社會(huì)保障、基本公共服務(wù)外，臨安市近幾年還在一些小眾服務(wù)項(xiàng)目上做足功夫。比如，為響應(yīng)我國司法行政工作體制改革、切實(shí)幫助走過錯(cuò)路的群眾盡快矯正、回歸社會(huì)，臨安市將幫教矯正服務(wù)納入基層社區(qū)服務(wù)框架。政府指導(dǎo)社區(qū)制訂了系統(tǒng)的服務(wù)及評(píng)價(jià)規(guī)范。堅(jiān)持“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，使幫教服務(wù)真正做到單位包職工、學(xué)校包學(xué)生、街道包待業(yè)青年。同時(shí)，針對(duì)臨安一般夏季降雨量大的現(xiàn)實(shí)，指導(dǎo)和要求各個(gè)鄉(xiāng)村根據(jù)自身實(shí)際情況，規(guī)定必須制訂各村自己的《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，從制度建設(shè)上系統(tǒng)加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急與救助的力度。

（四）臨安實(shí)踐中社會(huì)政策的機(jī)制創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國公共服務(wù)需求的快速增長與總量供給不足及資源配置不均衡之間的矛盾突出，成為與民生問題相關(guān)的社會(huì)矛盾、社會(huì)公平問題凸顯的重要原因［5］（P244）。臨安市在制度建設(shè)和政策實(shí)踐中，緊緊抓住工作機(jī)制創(chuàng)新這一主線，圍繞目標(biāo)—設(shè)計(jì)—執(zhí)行的完整過程，多方整合力量，創(chuàng)新工作方式，豐富工作手法，最大程度上確保“綠富”項(xiàng)目的推進(jìn)及民生福利城鄉(xiāng)優(yōu)化配置的實(shí)現(xiàn)。

第一，財(cái)政投入機(jī)制上的創(chuàng)新。以2013年為例，臨安市實(shí)現(xiàn)GDP達(dá)409.23億元，人均12551美元，財(cái)政總收入48.64億元，城鄉(xiāng)居民收入分別為34320元和17561元，比值為1.95：1，低于全省2.35：1和杭州市2.08：1的水平。臨安市堅(jiān)持把每年新增財(cái)力的70%以上用于民生保障，基本建成了覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，全面小康實(shí)現(xiàn)程度位居杭州五縣市首位。有了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政資源支持，臨安市的城鄉(xiāng)統(tǒng)合的社會(huì)政策發(fā)展可謂一年一個(gè)臺(tái)階。一是社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。優(yōu)化教育資源配置，設(shè)施投入2.4億元；鎮(zhèn)（街）中心幼兒園實(shí)現(xiàn)全覆蓋；醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革深入推進(jìn)，公共衛(wèi)生服務(wù)能力穩(wěn)步提升。二是民生保障能力持續(xù)增強(qiáng)。深化充分就業(yè)市和創(chuàng)業(yè)型城市建設(shè)；農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)1.8萬人次；實(shí)現(xiàn)醫(yī)保主要政策框架與杭州市區(qū)接軌；創(chuàng)建農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站182個(gè)；完成農(nóng)村住房改造3050戶。

第二，進(jìn)一步強(qiáng)化政策協(xié)作，織好社會(huì)保障和公共服務(wù)網(wǎng)，形成更大的民生福利體系。協(xié)作的工作之一是“城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制”。以城鄉(xiāng)教育問題為例，近5年來，臨安深入推進(jìn)“互助共同體”結(jié)對(duì)體系建設(shè)，通過城區(qū)品牌學(xué)校帶動(dòng)農(nóng)村規(guī)模學(xué)校做大做強(qiáng)。協(xié)作的工作之二是“兩區(qū)一市”聯(lián)動(dòng)協(xié)作工作機(jī)制建設(shè)。在杭州市的統(tǒng)籌安排下，充分利用余杭、下城的優(yōu)質(zhì)教育和衛(wèi)生等服務(wù)資源，臨安教育、醫(yī)療服務(wù)的整體水平得到較大提升。具體來說，一方面，深入實(shí)施名校、名師的培育計(jì)劃，實(shí)施重點(diǎn)學(xué)校教育與科研援助計(jì)劃，著力在教育管理、師資培養(yǎng)、教學(xué)研究方面進(jìn)行協(xié)作，促進(jìn)“兩區(qū)一市”有更多的學(xué)校結(jié)成互助共同體；另一方面，積極推進(jìn)“兩區(qū)一市”醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展結(jié)對(duì)，在社區(qū)服務(wù)、衛(wèi)生監(jiān)督等方面開展協(xié)作，加強(qiáng)課題攻關(guān)、骨干培養(yǎng)、規(guī)范化管理等?！皟蓞^(qū)一市”聯(lián)動(dòng)協(xié)作工作機(jī)制還覆蓋了就業(yè)服務(wù)與社會(huì)救助等工作。例如，三地于2014年10月舉行了協(xié)作人力資源交流大會(huì)，現(xiàn)場(chǎng)81家單位參加招聘，提供崗位1253個(gè)。就業(yè)信息的互通與分享讓勞動(dòng)力市場(chǎng)在區(qū)域內(nèi)初具規(guī)模，勞動(dòng)力的流動(dòng)與就業(yè)崗位的配置進(jìn)一步得到優(yōu)化。此外，2014年余杭區(qū)和下城區(qū)的“鎮(zhèn)街結(jié)對(duì)”單位先后到臨安結(jié)對(duì)鎮(zhèn)走訪慰問，共送去慰問金165萬元；同時(shí)，“村社結(jié)對(duì)”單位還開展了互訪聯(lián)姻活動(dòng)，臨安市9個(gè)結(jié)對(duì)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子分赴余杭、下城結(jié)對(duì)單位對(duì)接交流。

第三，堅(jiān)持改革推動(dòng)，注重服務(wù)體系建設(shè)。臨安市建立了全省首個(gè)縣（市）級(jí)民生管理服務(wù)中心，配套建設(shè)了鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心和村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)和公交一體化，真正做到了看病、購物、娛樂不出村。建立了村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介，完成了集體林權(quán)制度改革，成為全國的先進(jìn)地區(qū)。尤其是臨安市這幾年逐步健全城鎮(zhèn)醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)間分工合理的分級(jí)醫(yī)療服務(wù)體系、覆蓋全市的院前急救體系，為城區(qū)醫(yī)院優(yōu)質(zhì)資源有效輻射農(nóng)村搭建成熟平臺(tái)。

第四，以“精品村”“特色鎮(zhèn)”“文化禮堂”等創(chuàng)建項(xiàng)目為帶動(dòng)。近年來隨著“綠富”項(xiàng)目的深入推進(jìn)，臨安農(nóng)村公共服務(wù)的“硬資源”發(fā)展步伐較快，環(huán)境面貌煥然一新，這主要得益于“綠富”工程的項(xiàng)目化運(yùn)作思路。創(chuàng)建項(xiàng)目強(qiáng)化了農(nóng)村公共資源的規(guī)范化、精細(xì)化管理；也注重運(yùn)作機(jī)制、管理制度的搭建，通過制訂科學(xué)合理的公共服務(wù)資源配套管理機(jī)制，使農(nóng)村公共服務(wù)逐步走向規(guī)范化、精細(xì)化管理軌道，促進(jìn)長效運(yùn)行。

第五，從人才隊(duì)伍建設(shè)入手，提升農(nóng)村公共服務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)。臨安市一方面通過“走出去”和“請(qǐng)進(jìn)來”相結(jié)合的方式，“內(nèi)培”和“外引”相結(jié)合的人才隊(duì)伍培養(yǎng)模式，努力提高農(nóng)村教師、村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生員、文化管理員等隊(duì)伍的整體素質(zhì)，切實(shí)提高管理和服務(wù)水平，最大限度地發(fā)揮優(yōu)質(zhì)資源的普惠性。另一方面，以一系列激勵(lì)政策不斷優(yōu)化服務(wù)人才選用。尤其在農(nóng)村教育問題上，臨安市從保障農(nóng)村師資的角度，不斷改善農(nóng)村教師工作生活待遇，各項(xiàng)評(píng)選獎(jiǎng)勵(lì)制度適度向農(nóng)村傾斜，完善師資常規(guī)流動(dòng)機(jī)制，建立了優(yōu)秀師資交流機(jī)制。

三、社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展之臨安“中國經(jīng)驗(yàn)”的理論價(jià)值

改革大幕拉開30多年來，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可謂日新月異，在這樣一個(gè)改革轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，決策者和執(zhí)政者所要考慮的是，如何實(shí)現(xiàn)我們這個(gè)有13億人口的發(fā)展中大國完成現(xiàn)代化的歷史任務(wù)。中國實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的現(xiàn)代化征程一定是一條與西方根本不同的道路選擇，對(duì)這條具有中國特色的發(fā)展之路，有的學(xué)者稱之為“中國道路”，有的學(xué)者稱之為“中國模式”［6］?！爸袊缆贰迸c“中國模式”是一對(duì)辯證的概念，“從目標(biāo)與途徑的關(guān)系上看，道路與模式的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵具有同一性，因此‘中國道路’演進(jìn)為‘中國模式’具有歷史必然性和必要性”［7］。但支撐中國特色社會(huì)主義道路逐漸形成“中國模式”的應(yīng)是涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)等多元領(lǐng)域的無數(shù)“中國經(jīng)驗(yàn)”。因此臨安的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)對(duì)于推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“中國經(jīng)驗(yàn)”具有重要的典范意義。

雖說臨安“中國經(jīng)驗(yàn)”是構(gòu)成整體“中國經(jīng)驗(yàn)”的許許多多地方經(jīng)驗(yàn)之一，但其本身是一個(gè)十分完整、系統(tǒng)的范疇，因而民生福利的城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展也是組成臨安“中國經(jīng)驗(yàn)”的華麗篇章和鏗鏘音符。擁有這樣鮮活、典型的地方經(jīng)驗(yàn)，若只停留在具體政策層面討論其優(yōu)勢(shì)與成效，雖能對(duì)臨安乃至全國其他地方推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)合社會(huì)政策具有現(xiàn)實(shí)意義，但又未免過于狹窄。

臨安的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有極其豐富的理論價(jià)值有待開發(fā)。根本上，臨安市近年來推進(jìn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)合視角下的民生福利發(fā)展的實(shí)踐，展示了社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展之“中國道路”、現(xiàn)代民生福利事業(yè)之理論本質(zhì)，給學(xué)界以很大的啟示，然而，究竟如何開發(fā)卻是一個(gè)深層次的理論問題。大體說來，解答需要三個(gè)步驟：第一步必須首先弄清楚民生福利事業(yè)的本質(zhì)是什么；第二步需要理清現(xiàn)代民生福利事業(yè)如何實(shí)現(xiàn)；第三步要依據(jù)前兩點(diǎn)的理論依據(jù)，回望臨安經(jīng)驗(yàn)的理論價(jià)值。

首先，現(xiàn)代民生福利事業(yè)的本質(zhì)是什么？早在2011年，由我國著名社會(huì)學(xué)家鄭杭生先生率領(lǐng)的研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)北京市推進(jìn)實(shí)施的“大民政”工程進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的研究，并提出了“現(xiàn)代民政事業(yè)的理論內(nèi)核是社會(huì)資源優(yōu)化配置問題”的論斷。由于北京市“大民政”的理念早已超出了傳統(tǒng)民政工作的范疇，是融合了民生事業(yè)、社會(huì)服務(wù)等內(nèi)容的集合概念，與臨安經(jīng)驗(yàn)中的社會(huì)政策建設(shè)指向的內(nèi)容具有高度一致性。因此可以說，在此借用鄭杭生先生及其團(tuán)隊(duì)的“現(xiàn)代民政論”觀點(diǎn)，認(rèn)為臨安經(jīng)驗(yàn)中民生福利發(fā)展實(shí)踐所體現(xiàn)出的實(shí)際上就是社會(huì)資源優(yōu)化配置問題，這也是學(xué)理上所言的民生福利事業(yè)的本質(zhì)所在。

“現(xiàn)代民政論”的核心觀點(diǎn)是：在漫長歷史中積淀形成的“中國經(jīng)驗(yàn)”在當(dāng)下中國仍然不斷成長，其中以“國家—社會(huì)”關(guān)系作為邏輯主線，各個(gè)方面的問題最終都會(huì)聚焦于一點(diǎn)——社會(huì)資源的汲取與配置。任何時(shí)代、任何社會(huì)條件下，如要提供更好的服務(wù)、實(shí)現(xiàn)更好的治理，就必須對(duì)社會(huì)資源的汲取能力和配置方式進(jìn)行考慮和設(shè)計(jì)。實(shí)際上，社會(huì)資源汲取能力的改善和配置方式的優(yōu)化本身就是創(chuàng)新公共服務(wù)與推進(jìn)社會(huì)治理的過程［8］。

這一觀點(diǎn)延伸出三個(gè)問題。問題一，社會(huì)資源從何處來？“現(xiàn)代民政論”給出的選項(xiàng)是豐富的，經(jīng)濟(jì)增長、政府財(cái)政、社會(huì)互助、企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任等都可以成為社會(huì)資源的來源點(diǎn)。這個(gè)問題實(shí)際上表達(dá)了一個(gè)社會(huì)在公眾要求下，必須處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大部門關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源汲取能力的持續(xù)改善。問題二，社會(huì)資源如何產(chǎn)出民生資源？“現(xiàn)代民政論”認(rèn)為社會(huì)資源不同于民生資源，社會(huì)資源的存量并不必然能夠?qū)崿F(xiàn)民生資源的增量，社會(huì)資源配置方式需要不斷優(yōu)化。在優(yōu)化過程中，需要?jiǎng)?chuàng)新政府的政策設(shè)計(jì)、改革管理制度以及提高整合資源能力。問題三，社會(huì)資源的優(yōu)化配置如何才能真正轉(zhuǎn)化為各種客觀的和主觀的社會(huì)效果，如公平、包容、滿意度等［5］（P146）？“現(xiàn)代民政論”主張運(yùn)用先進(jìn)的現(xiàn)代技術(shù)為民生福利事業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置的技術(shù)創(chuàng)新。也就是說，通過搭建基層服務(wù)平臺(tái)、建設(shè)統(tǒng)一銜接的電子服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)設(shè)方便快捷的服務(wù)享有技術(shù)（如臨安市實(shí)行的市民一卡通）等，讓民生福利受益者不僅能受益，還要知受益、快受益、好受益。

綜上，“現(xiàn)代民政論”提出“社會(huì)資源的優(yōu)化配置是民生福利事業(yè)的本質(zhì)”的觀點(diǎn)，實(shí)際上說明的是這樣的社會(huì)政策運(yùn)作邏輯，即社會(huì)資源如何轉(zhuǎn)化為民生資源，民生資源又如何才能有效配置并產(chǎn)生良好治理效果。提煉出的這一觀點(diǎn)，一方面與所研的民生福利城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展之臨安“中國經(jīng)驗(yàn)”有著高度的理論契合，另一方面也在理論探討上將臨安實(shí)踐中的社會(huì)政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行凝練，以實(shí)現(xiàn)與全國更多地方經(jīng)驗(yàn)形成比照和對(duì)話。

臨安的實(shí)踐是推進(jìn)新型城鄉(xiāng)關(guān)系之“中國經(jīng)驗(yàn)”來自基層的一個(gè)典型案例，它從新的角度展現(xiàn)了“中國經(jīng)驗(yàn)”的豐富內(nèi)涵［9］。臨安“中國經(jīng)驗(yàn)”推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)政策發(fā)展的統(tǒng)合性思維，實(shí)際上正好體現(xiàn)了社會(huì)資源在城鄉(xiāng)如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置這一臨安實(shí)踐的主旨。無論是城市還是農(nóng)村，市民還是農(nóng)民，看似都是平淡無二的詞匯，但它們背后所反映的價(jià)值判斷和利益追求，卻決定了其都是現(xiàn)代性語境下的價(jià)值概念。通過臨安社會(huì)政策上的創(chuàng)新實(shí)踐，可以設(shè)想的是：未來現(xiàn)代化了的中國，人們不再在城市與鄉(xiāng)村、市民和農(nóng)民、城市化這些稱謂上津津樂道，都從以人為本、以民生為本出發(fā)，注重多元但卻平等的無數(shù)個(gè)體主體性的發(fā)展。臨安社會(huì)政策城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展的實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)以及無數(shù)類似的案例和經(jīng)驗(yàn)，讓我們看到了抱有這一理想的希望。

四、社會(huì)政策創(chuàng)新之臨安“中國經(jīng)驗(yàn)”的時(shí)代走向

深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)十分重要的國家戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路已成為社會(huì)共識(shí)。按照中央的精神要求，中國特色新型城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的全新發(fā)展理念為引領(lǐng)。在這方面，“創(chuàng)新”是指各地在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)上應(yīng)勇于嘗試形成各具特色的“地方經(jīng)驗(yàn)”，并匯聚而成“中國經(jīng)驗(yàn)”；“協(xié)調(diào)”是指在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求指導(dǎo)下涉及的各項(xiàng)制度、政策和機(jī)制應(yīng)具有統(tǒng)合性；“綠色”是指推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境宜居之間的關(guān)系；“開放”是指政策實(shí)施中既要體現(xiàn)政府引導(dǎo)支持也要倡導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與；“共享”是指新型城鎮(zhèn)化的成果應(yīng)惠及城鄉(xiāng)居民、所有常住人口。

推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程也是城鄉(xiāng)民生福利建設(shè)、社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展的過程，而且是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、長期的過程。所以，社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展也必須堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的全新發(fā)展理念為引領(lǐng)。據(jù)此可以說，衡量來自臨安的經(jīng)驗(yàn)不能只用“結(jié)果導(dǎo)向”，還要有“過程導(dǎo)向”，不能只看眼下是否取得了政策實(shí)效，更要看對(duì)未來新型城鄉(xiāng)關(guān)系的積極影響。正因如此，社會(huì)政策創(chuàng)新之臨安經(jīng)驗(yàn)的時(shí)代走向更需明確。

這種時(shí)代走向就是，在全域、統(tǒng)合和均等化的政策思路下逐步走向積極型社會(huì)政策。這是因?yàn)?，“致力于推?dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共治理和公共安排，必須秉持經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策是持續(xù)雙向互動(dòng)、彼此融合促進(jìn)的關(guān)系這一辯證性、互動(dòng)式思維”［10］，就是要賦予社會(huì)政策以更加積極的含義。按照王思斌的觀點(diǎn)，新發(fā)展階段下我國更加積極的社會(huì)政策的未來發(fā)展導(dǎo)向應(yīng)包括：保障和改善基本民生，促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)參與，培育健康的社會(huì)氛圍和社會(huì)心理，預(yù)防底層群體的社會(huì)沉淀和社會(huì)結(jié)構(gòu)固化，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型［11］。在型塑這一新型社會(huì)政策模式過程中，仍需在以下方面實(shí)施創(chuàng)新。

第一，繼續(xù)夯實(shí)社會(huì)政策建設(shè)基礎(chǔ)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，不少地方的工作還存在著財(cái)政投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)滯后、發(fā)展后勁不足等問題，反映了城鄉(xiāng)社會(huì)政策創(chuàng)新統(tǒng)合的基礎(chǔ)仍很薄弱。要破解這些問題，需要進(jìn)一步夯實(shí)社會(huì)政策建設(shè)的基礎(chǔ)條件，以財(cái)政體制改革為抓手，通過社會(huì)福利制度建設(shè)推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)政策統(tǒng)合發(fā)展，全面提升社會(huì)政策助力“三農(nóng)”發(fā)展的實(shí)際效果。

第二，以更大的氣魄統(tǒng)合城鄉(xiāng)民生福利。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)絕不僅僅停留在一鎮(zhèn)一村的整治上，而是根本上引導(dǎo)居民向生活環(huán)境生態(tài)型、生活條件現(xiàn)代型、生活方式城市型的現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變。在這樣的根本轉(zhuǎn)變下，以更大的氣魄統(tǒng)合城鄉(xiāng)民生福利完全符合群眾意愿、順應(yīng)群眾期待，就是要求從物質(zhì)、文化、服務(wù)等各方面來提升城鄉(xiāng)居民群眾的生活品質(zhì)，努力把城市、集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各處建成風(fēng)格不同的、城鄉(xiāng)居民安居樂業(yè)的幸福家園。

第三，吸納和用好專業(yè)服務(wù)人才。一切政策都需要靠具體的人來實(shí)施，社會(huì)政策傳遞福利資源的主要路徑就是專業(yè)服務(wù)以及專業(yè)人員。在社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展這一框架中，教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)工作等民生事業(yè)領(lǐng)域的人才隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)是各地今后重點(diǎn)發(fā)展的方向。2016年中央一號(hào)文件中明確要求積極發(fā)展農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)，這也正是考慮到專業(yè)服務(wù)人才建設(shè)的重要性。

第四，理順兩大政策機(jī)制。建構(gòu)新型城鄉(xiāng)關(guān)系、創(chuàng)新社會(huì)政策必須在如何掙脫路徑依賴上下功夫，理順工作機(jī)制。一方面，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制是社會(huì)政策城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展的關(guān)鍵性保障［12］，需要處理好經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策、民生福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中央要求與地方創(chuàng)新及城鄉(xiāng)不同群體等一系列利益關(guān)系；另一方面，政策評(píng)估機(jī)制也需要理順，社會(huì)政策需要評(píng)估機(jī)制，決策前的需求評(píng)估尤為重要，這就要求各地開展社會(huì)政策建設(shè)時(shí)應(yīng)作好需求評(píng)估，使得政策更加科學(xué)化、合理化。

第五，全球化時(shí)代與中國的地方創(chuàng)新。身處全球化時(shí)代的中國，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展時(shí)必須具有更加宏闊的視野。這是因?yàn)椋鐣?huì)政策發(fā)端于西方社會(huì)，像臨安一樣的很多地方在實(shí)踐中既要看到西方尤其是歐洲福利國家的政策和制度的得與失，能做到“為我所用”；也要從我國福利傳統(tǒng)中汲取本土養(yǎng)分，能做到“開發(fā)傳統(tǒng)”。處理好中西關(guān)系、古今關(guān)系和理論與實(shí)踐的關(guān)系，是各地社會(huì)政策創(chuàng)新中需要邁出的關(guān)鍵一步。

總之，臨安經(jīng)驗(yàn)表明了，構(gòu)建一種積極社會(huì)政策模式在當(dāng)前乃至今后較長一段時(shí)間內(nèi)是我國社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展的最重要趨勢(shì)。當(dāng)然，臨安經(jīng)驗(yàn)也是在邁向積極社會(huì)政策過程中的一個(gè)地方版本，而新型社會(huì)政策不僅需要無數(shù)個(gè)地方經(jīng)驗(yàn)的積累，也需要一個(gè)較長的轉(zhuǎn)型過程，來處理和解決好經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策關(guān)系、城鄉(xiāng)民生福利建設(shè)、人才隊(duì)伍發(fā)展、政策機(jī)制創(chuàng)新及全球化與中國道路關(guān)系等問題，從而實(shí)施一系列的創(chuàng)新探索。

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［責(zé)任編輯：戴慶瑄］

方舒，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心兼職研究人員，社會(huì)學(xué)博士，北京100081

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中央財(cái)經(jīng)大學(xué)“第三批青年科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”、“本科專業(yè)提升計(jì)劃”