默克爾難民政策面臨的多重困境

楊解樸

默克爾本因其積極的難民政策受到國(guó)際社會(huì)的好評(píng)，然而隨著德國(guó)接納難民的承受能力已到極限，加之2016年新年前夜發(fā)生的疑似中東難民造成的暴力事件，默克爾旋即遭到來(lái)自國(guó)內(nèi)政治和輿論的強(qiáng)大壓力。面對(duì)多重困境，其出路何在？

2016年新年前夜發(fā)生在德國(guó)科隆、漢堡、法蘭克福和斯圖加特等地的大規(guī)模搶劫和性侵案以及其后不斷發(fā)生類似案件對(duì)德國(guó)國(guó)內(nèi)安全形勢(shì)造成的威脅引人關(guān)注。由于大部分嫌犯指向北非和中東難民，引發(fā)了德國(guó)社會(huì)對(duì)蜂擁而來(lái)的穆斯林難民的恐慌情緒，民眾和極右翼勢(shì)力對(duì)默克爾難民政策的反對(duì)之聲愈來(lái)愈甚，令本已因難民政策承受巨大壓力的默克爾總理面對(duì)更多的質(zhì)疑。

2015年，德國(guó)接納了超過(guò)110萬(wàn)的難民，2016年年初到1月14日，已經(jīng)又有超過(guò)5.1萬(wàn)名難民在德國(guó)登記。等到3月份愛(ài)琴海風(fēng)平浪靜、巴爾干地區(qū)度過(guò)冬季之時(shí)，恐怕難民的數(shù)量還將暴增，而此時(shí)德國(guó)將迎來(lái)三個(gè)聯(lián)邦州的選舉，如果還不能控制難民的數(shù)量、改善其融入的程度，默克爾所在的基督教民主聯(lián)盟是否會(huì)在聯(lián)邦州選舉中遭到懲罰，乃至對(duì)2017年的聯(lián)邦大選造成不可挽回的影響？同時(shí)，面對(duì)不斷激化的難民危機(jī)，歐盟層面始終拿不出有效的解決辦法，歐洲團(tuán)結(jié)受到考驗(yàn)，而恢復(fù)成員國(guó)邊境控制的提議，將使歐洲聯(lián)合面臨倒退的危險(xiǎn)。難民危機(jī)的處理成為默克爾執(zhí)政十年來(lái)面臨的最大挑戰(zhàn)。

默克爾為何采取

“上不封頂”的難民政策

自2015年4月難民危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，默克爾的難民政策經(jīng)歷了以下階段：德國(guó)起初是希望尋求歐盟共同的解決方案；在小艾蘭溺亡等難民死傷事件發(fā)生后，從人道主義援助的角度出發(fā)，德國(guó)打破了《都柏林公約》[1]，接納匈牙利境內(nèi)的敘利亞難民，德國(guó)上下洋溢著對(duì)難民的歡迎文化；隨著德國(guó)難民數(shù)量的暴增，9月13日歐盟理事會(huì)召開(kāi)前夜，德國(guó)重新收緊德奧邊界，但接納難民不設(shè)上限的原則沒(méi)有改變；科隆事件爆發(fā)后，默克爾難民政策的方向有所改變，各方正在積極討論修改移民法，減少和控制移民數(shù)量。大量難民的涌入給德國(guó)的政治和社會(huì)帶來(lái)了諸多問(wèn)題，而其癥結(jié)在于默克爾實(shí)施了“上不封頂”的難民政策。那么到底是什么原因促使默克爾決定實(shí)施“上不封頂”的難民政策呢？

一、德國(guó)法律、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境提供了實(shí)施難民政策的基礎(chǔ)

德國(guó)基本法規(guī)定，受政治迫害者擁有來(lái)德國(guó)避難的權(quán)利，避難權(quán)是受憲法保護(hù)的基本權(quán)利；近年來(lái)德國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、不斷創(chuàng)新，德國(guó)實(shí)現(xiàn)了適工人口最低失業(yè)率和最高就業(yè)率的目標(biāo)，聯(lián)邦層面連續(xù)兩年未產(chǎn)生新債，實(shí)際工資上漲，德國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為接納難民提供了財(cái)政保障；與歐洲其他國(guó)家相比，德國(guó)在促進(jìn)難民融入以及為難民提供生活和居住設(shè)施方面也存在較大優(yōu)勢(shì)。

二、德國(guó)民間具有歡迎文化的傳統(tǒng)

這是因?yàn)樵诙?zhàn)期間大批猶太人受到納粹迫害，逃往國(guó)外避難，吸取歷史教訓(xùn)，二戰(zhàn)后德國(guó)聯(lián)邦政府就曾對(duì)來(lái)自蘇聯(lián)、東歐和東南歐地區(qū)的難民采取寬松的避難政策。近年來(lái)，德國(guó)接納了大量來(lái)自科索沃等西巴爾干國(guó)家、厄立特里亞等非洲國(guó)家以及伊拉克和敘利亞等中東國(guó)家的難民。2014年隨著“伊斯蘭國(guó)”（IS）的肆虐，來(lái)自敘利亞的避難者人數(shù)急劇上升，所占避難者的比例也迅速上升到第一位。

三、作為歐洲政治的領(lǐng)導(dǎo)者，德國(guó)將解決難民危機(jī)視為己任

在兩德統(tǒng)一25年后，德國(guó)已經(jīng)成為歐洲政治的領(lǐng)導(dǎo)者。德國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及在處理國(guó)際危機(jī)中的表現(xiàn)令其從歐盟決策集體中突出出來(lái)，走到了歐洲政治的舞臺(tái)中央。面對(duì)不斷升級(jí)的難民潮，在謀求歐洲國(guó)家共同解決難民危機(jī)遲遲未果的時(shí)候，德國(guó)希望借助自身的行為為其他歐洲國(guó)家樹立解決難民危機(jī)的標(biāo)桿。默克爾公開(kāi)高調(diào)表態(tài)，德國(guó)對(duì)于接收難民的數(shù)量將“上不封頂”，并在多個(gè)場(chǎng)合表示“我們可以做到”（Wir schaffen das?。Ｓ咳氲聡?guó)的難民對(duì)默克爾心存感激，德國(guó)也受到國(guó)際社會(huì)的一致好評(píng)，稱贊其為“負(fù)責(zé)任的大國(guó)”。

2015年默克爾當(dāng)選為美國(guó)《時(shí)代周刊》年度人物，該刊將默克爾稱為“自由世界的總理”。該刊主編南?！ぜ妓拐f(shuō)，默克爾在2015年三次拯救了歐洲免于崩潰：當(dāng)希臘破產(chǎn)威脅著歐元區(qū)的生存時(shí)，默克爾以嚴(yán)格的條件拯救了希臘；當(dāng)難民危機(jī)挑戰(zhàn)著邊界開(kāi)放原則的時(shí)候，默克爾將難民視為伊斯蘭極端恐怖的犧牲者接納他們，而不是恐怖的攜帶者；當(dāng)巴黎暴恐后，人們要建筑圍墻、關(guān)起大門時(shí)，默克爾繼續(xù)堅(jiān)持原有的難民政策，并向海外派兵打擊“伊斯蘭國(guó)”組織。在這樣的光環(huán)下，已經(jīng)執(zhí)政十年的默克爾總理在道德的制高點(diǎn)上，通過(guò)執(zhí)行“上不封頂”的難民政策做到了“言行一致”和“政治正確”。

默克爾的難民政策

面臨多重困境

2015年，德國(guó)共登記了110 萬(wàn)難民和聲稱是難民的人，大量難民的涌入，給德國(guó)的政治和社會(huì)帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)，民眾對(duì)接納難民的支持率急劇下滑，國(guó)內(nèi)和歐洲層面對(duì)默克爾難民政策的批評(píng)之聲不絕于耳，而科隆事件后，默克爾更加成為眾矢之的，甚至有人建議默克爾辭任總理。

一、默克爾難民政策的國(guó)內(nèi)政治困境

首先，默克爾的難民政策遭到反對(duì)黨和執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部的批評(píng)和抵制。其中，德國(guó)選擇黨的觀點(diǎn)最為強(qiáng)硬，要求實(shí)施嚴(yán)厲的避難法，提出關(guān)閉邊境，只接受獲得難民權(quán)的難民?；衩说逆⒚命h——基社盟批評(píng)默克爾釋放了錯(cuò)誤的信號(hào)，引起難民人數(shù)激增，要求默克爾發(fā)出德國(guó)已經(jīng)達(dá)到接納難民極限的信號(hào)、為難民數(shù)量設(shè)置“國(guó)家上限”?；缑耸前头ダ麃喼莸膱?zhí)政黨，而該州是德國(guó)迎接難民的門戶，蜂擁而至的難民讓該州不堪重負(fù)，該州的一個(gè)地方官將一輛巴士的難民送至柏林總理府前，表達(dá)其對(duì)默克爾現(xiàn)行難民政策的不滿。默克爾所屬的基民盟內(nèi)部也對(duì)默克爾的難民政策存在公開(kāi)的批評(píng)：2015年10月，就曾有34名該黨議員集體寫信給默克爾，強(qiáng)調(diào)對(duì)難民“門戶開(kāi)放”既不符合德國(guó)和歐洲法律，也不符合基民盟的政策。2016年1月，聯(lián)盟黨的44名議員（其中41名基民盟議員，3名基社盟議員）再次署名向默克爾發(fā)出請(qǐng)求信，要求其改變目前的難民政策，重新嚴(yán)格遵守《都柏林公約》。[2]

其次，默克爾難民政策導(dǎo)致其個(gè)人及基民盟的支持率均有所下降，將使基民盟在2016年的聯(lián)邦州選舉中承受不小的壓力。在德國(guó)電視一臺(tái)“德國(guó)趨勢(shì)”的調(diào)查中，公眾對(duì)默克爾的滿意度從2015年1月的71%下降到2016年1月的58%，基民盟的支持率也從41%下降到39%。在目前形勢(shì)下，2016年3月將要舉行的萊法州、巴符州和薩安州的聯(lián)邦州選舉已經(jīng)迫在眉睫，這對(duì)于基民盟將是不小的挑戰(zhàn)，而聯(lián)邦州選舉的結(jié)果將直接影響到2017年聯(lián)邦大選。面對(duì)基民盟內(nèi)對(duì)默克爾難民政策的批評(píng)之聲，為保證在聯(lián)邦州選舉取得勝利，基民盟副主席朱麗葉·克洛克納在2016年1月中旬的基民盟閉門會(huì)議上發(fā)聲，直言不諱地要求那些批評(píng)者“閉嘴”。

再次，默克爾難民政策導(dǎo)致排外事件增加、右翼民粹主義和極右翼勢(shì)力蔓延。隨著難民的增加，排外事件和破壞難民安置點(diǎn)的事件激增，如夏季發(fā)生在海登瑙（Heidenau）和弗賴塔爾（Freital）等地的暴力事件。2015年德國(guó)共發(fā)生近千起攻擊難民營(yíng)事件。2016年，科隆事件發(fā)生后，來(lái)自巴基斯坦與敘利亞的難民遭到暴徒襲擊；兩百多名極右翼暴力分子在萊比錫蒙面游行，進(jìn)行了焚燒汽車、破壞商店等犯罪活動(dòng)。這些不僅引起了德國(guó)社會(huì)的騷亂，同時(shí)也讓排外思想抬頭。與此同時(shí)德國(guó)的右翼民粹主義和極右翼勢(shì)力日趨壯大。與基民盟的支持率有所下降相對(duì)，疑歐政黨——德國(guó)選擇黨支持率從一年前的6%上升到了9%。2014年該黨進(jìn)入了歐洲議會(huì)，并成功進(jìn)入三個(gè)東部州議會(huì)，2015年，該黨又進(jìn)入了德國(guó)西部的漢堡和不來(lái)梅州議會(huì)。自2015年7月其內(nèi)部分裂以來(lái)，該黨日漸偏向右翼民粹主義政黨。而以反西方伊斯蘭化、反移民為主旨的“歐洲愛(ài)國(guó)者反對(duì)西方伊斯蘭化運(yùn)動(dòng)”（簡(jiǎn)稱Pegida運(yùn)動(dòng)），從德累斯頓出發(fā)席卷全國(guó)，跨年夜的科隆搶劫性侵案發(fā)生后，1月9日上千名Pegida支持者在科隆舉行示威活動(dòng)，隨后演變?yōu)楸┝︱}亂。Pegida與德國(guó)選擇黨相互呼應(yīng)，向民眾散播對(duì)伊斯蘭教和對(duì)所有穆斯林的恐懼感。

二、默克爾難民政策的歐洲政治困境

歐盟成員國(guó)在解決難民危機(jī)問(wèn)題上難以團(tuán)結(jié)一致、歐盟難民問(wèn)題的協(xié)調(diào)機(jī)制效率低下。歐盟層面勉強(qiáng)達(dá)成的16萬(wàn)難民的配額與涌入歐洲的難民數(shù)量相比簡(jiǎn)直是杯水車薪。默克爾要求歐盟國(guó)家按照配額接受難民的政策遭到歐盟國(guó)家，尤其是東歐國(guó)家的批評(píng)和拒絕。多個(gè)國(guó)家批評(píng)默克爾的難民政策是造成歐洲難民危機(jī)不斷惡化的根源之一，包括歐盟理事會(huì)主席圖斯克在內(nèi)的一些政要呼吁德國(guó)改變其難民政策。巴黎暴恐襲擊后，許多歐洲民眾將穆斯林難民/移民與恐怖襲擊相聯(lián)系，對(duì)歐洲國(guó)家進(jìn)一步接收難民進(jìn)行抵制。

在這種背景下，各成員國(guó)對(duì)于進(jìn)一步接納難民自行其是、各有說(shuō)辭。英國(guó)沒(méi)有參與歐盟難民配額計(jì)劃，但同意接納敘利亞鄰國(guó)難民營(yíng)中的2萬(wàn)難民。對(duì)于進(jìn)一步接納難民，首相卡梅倫說(shuō)每年30萬(wàn)的凈移民人數(shù)對(duì)英國(guó)而言已經(jīng)難以為繼，英國(guó)將在2017年舉行全民公決決定是否退歐，民眾對(duì)難民的抵制情緒會(huì)對(duì)全民公決造成不利影響。按照歐盟難民配額計(jì)劃，法國(guó)將接納2.4萬(wàn)難民。在巴黎遭遇暴恐后，法國(guó)反難民的極右翼政黨在地區(qū)選舉中獲得了空前支持，這將不利于法國(guó)進(jìn)一步接收難民。在接納難民問(wèn)題上，一些東歐國(guó)家原本就嚴(yán)格控制，巴黎暴恐后更是威脅拒收難民，波蘭極右翼政府上臺(tái)后完全改變了前政府支持歐洲政策的做法，不再履行歐盟的難民配額計(jì)劃?？坡∈录螅ㄌm和捷克等國(guó)都實(shí)行了更嚴(yán)格的審查制度，而斯洛伐克總理直接宣布將拒絕接受穆斯林難民。瑞典是第一個(gè)向敘利亞難民發(fā)放永久居留權(quán)的國(guó)家，2015年，瑞典接收了超過(guò)16萬(wàn)難民申請(qǐng)。隨著難民危機(jī)愈演愈烈，2015年11月，瑞典首相勒文宣布該國(guó)已沒(méi)有能力繼續(xù)執(zhí)行寬松的難民接收政策，將采取措施減少進(jìn)入瑞典的難民數(shù)量。科隆事件后，包括瑞典、丹麥在內(nèi)的北歐國(guó)家紛紛加強(qiáng)了邊境管控措施，不能出示有效證件的乘客被拒絕入境。如果歐盟各國(guó)重啟邊境控制，將意味著歐洲一體化的嚴(yán)重倒退。

三、默克爾難民政策的融入困境

數(shù)以百萬(wàn)難民的到來(lái)，給德國(guó)的融入政策帶來(lái)前所未有的壓力。除了要為難民提供語(yǔ)言學(xué)習(xí)、教育培訓(xùn)外，更迫切需要解決的是多元社會(huì)的文化沖突。進(jìn)入德國(guó)的難民大多為中東北非的穆斯林移民，其中青年男子占很大比例。穆斯林難民的伊斯蘭教法與德國(guó)的宗教信仰、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀、安全觀等方面存在巨大的差異，而這種差異恰恰是造成社會(huì)沖突甚至是暴力犯罪的誘因?？坡∈录陌l(fā)生就是一個(gè)典型的例子。默克爾在新年賀詞中談道：“我們的價(jià)值觀、傳統(tǒng)、法制觀念、語(yǔ)言、法律和規(guī)章支撐著我們的社會(huì)，也是所有人在我們這個(gè)國(guó)家相互尊重友好共處的基石。這適用于每一個(gè)希望在這里生活的人。”然而，穆斯林難民的融入、多元文化的融合將是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的過(guò)程。

默克爾難民政策將走向何方？

在國(guó)內(nèi)層面上，目前默克爾依然沒(méi)有改變其接納難民不設(shè)上限的基本原則，也沒(méi)有恢復(fù)遵守《都柏林公約》。但在科隆事件發(fā)生后，在難民政策上一直站在道德制高點(diǎn)、做到了“言行一致”的默克爾總理對(duì)于難民政策的態(tài)度有所改變。德國(guó)政府正在努力借助國(guó)際法的一切可能遣返犯罪的庇護(hù)申請(qǐng)人。默克爾總理表態(tài)說(shuō)，我們“必須再三檢查是否已經(jīng)用盡了（讓所涉及的外國(guó)人）必須離開(kāi)或者（將所涉及的外國(guó)人）驅(qū)逐出德國(guó)的必要措施”。但按照德國(guó)目前的法律，遣返外國(guó)罪犯的法律途徑十分漫長(zhǎng)和繁瑣。由于德國(guó)法律不允許將外國(guó)人遣返回處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的國(guó)家，內(nèi)政部正在考慮如何改變有關(guān)禁止遣返敘利亞或者伊拉克難民的規(guī)定。默克爾已經(jīng)正式提議修改移民和難民法規(guī)，簡(jiǎn)化遣返犯罪難民申請(qǐng)人手續(xù)。內(nèi)政部長(zhǎng)德邁齊埃認(rèn)為有必要討論是否應(yīng)修改現(xiàn)行規(guī)則，即只有被判處三年以上有期徒刑的外國(guó)人才能被遣返。反對(duì)黨綠黨和左翼黨要求更加嚴(yán)厲地執(zhí)行《刑法》中對(duì)于性犯罪的處罰。

從2016年1月起，德國(guó)開(kāi)始嚴(yán)格德奧邊境的身份檢查，以降低入境的難民人數(shù)。如今德國(guó)每天都向奧地利遣返100—200名難民，這些難民要么沒(méi)有身份證件，要么是希望從德國(guó)借道去北歐申請(qǐng)庇護(hù)的難民。而奧地利方面也決定采取相應(yīng)的措施，同樣將此種情況的難民遣返到斯洛文尼亞。這樣一來(lái)，是否意味著歐盟國(guó)家之間內(nèi)部邊境將被恢復(fù)？而那些被遣返的難民是否就沒(méi)有權(quán)利接受人道主義救助？

在歐洲層面上，難民危機(jī)考驗(yàn)了德國(guó)在歐洲的領(lǐng)導(dǎo)力，歐洲聯(lián)合的脆弱性凸顯出來(lái)。在這種情況下，德國(guó)作為歐盟的主導(dǎo)力量，將繼續(xù)協(xié)調(diào)歐盟國(guó)家在難民危機(jī)中的合作，保衛(wèi)歐洲的外部邊界、嚴(yán)格審查難民身份，減少難民數(shù)量。目前德國(guó)還在試圖積極促進(jìn)國(guó)際社會(huì)的廣泛參與；積極與土耳其協(xié)商，希望其承擔(dān)更多地接納難民的義務(wù)；同時(shí)對(duì)中東北非的難民來(lái)源國(guó)提供援助，將難民留在這些國(guó)家。但事實(shí)上這三個(gè)方面均存在困難和風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際社會(huì)在解決難民危機(jī)方面很難協(xié)調(diào)一致，只能本著人道主義救援的原則，依靠各方力量對(duì)難民實(shí)施救助。土耳其方面已經(jīng)表示在難民接收方面達(dá)到了極限。而對(duì)中東北非的難民來(lái)源國(guó)提供援助存在另一種風(fēng)險(xiǎn)，就是他們獲得了援助卻留不住難民。但的確只有從源頭上著手解決難民問(wèn)題，才能“長(zhǎng)久地、明顯地”降低難民人數(shù)，也是歐洲擺脫難民危機(jī)最有效的途徑。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所副研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中德合作中心副主任）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] 按照《都柏林公約》，難民需要在抵達(dá)的第一個(gè)歐盟國(guó)家遞交申請(qǐng)。但實(shí)際上，很多難民都把希臘、西班牙、奧地利等國(guó)當(dāng)作跳板，最終目的地是德國(guó)等國(guó)家。

[2] http：//www.spiegel.de/politik/deutschland/fluechtlingskrise-44-unionsabgeordnete-unterschreiben-merkel-brief-a-1072732.html.