公物特別使用許可的法律規(guī)制——以道路停車(chē)泊位施劃為例

崔小峰

(上海市君悅律師事務(wù)所,上?！?00051 )

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公物特別使用許可的法律規(guī)制
——以道路停車(chē)泊位施劃為例

崔小峰

(上海市君悅律師事務(wù)所,上海200051 )

摘要：公物作為行政的物的手段，已經(jīng)日益成為給付行政的重要一環(huán)。現(xiàn)實(shí)中公物的功能被異化，濫用的權(quán)力侵蝕了公物本來(lái)所承載的公共利益。特別使用是超出公物本來(lái)使用目的的一種利用，這種使用由于已經(jīng)超出了公物公共用途的范圍，在現(xiàn)實(shí)中極易造成對(duì)公物的一般使用的妨害，甚至損害到社會(huì)公共利益。本文以道路停車(chē)泊位施劃為例證，對(duì)公物的特別使用及其許可權(quán)的規(guī)范與控制進(jìn)行研究，以期能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決提供新的思路。

關(guān)鍵詞：公物；一般使用；特別使用；許可權(quán)

公物是指由行政主體支配的直接服務(wù)于公共利益的財(cái)產(chǎn)，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理的重要的物的手段，它與人的手段、法律的手段一起構(gòu)成了行政手段系統(tǒng)。公物作為行政的物的手段，已經(jīng)日益成為給付行政的重要一環(huán)?，F(xiàn)實(shí)中公物的功能卻被異化，公物淪為管理者謀取私利的工具，濫用的權(quán)力侵蝕了公物本來(lái)所承載的公共利益，公物甚至成為管理者可以隨意處置的“家產(chǎn)”，其原因固然多方面，但是最根本的還是對(duì)公物管理權(quán)缺乏控制。本文僅擷取影響公物公共目的甚巨的公物特別使用及其許可，以道路停車(chē)泊位的施劃為例證，對(duì)許可權(quán)的規(guī)范與控制進(jìn)行法律規(guī)制研究，以期能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決提供新的思路。

一、道路停車(chē)泊位施劃行為界定

(一)對(duì)物行政行為

具體行政行為，可簡(jiǎn)單地定義為“行政主體行使行政職權(quán)而對(duì)具體的人和事直接產(chǎn)生法律效果的單方行為”。[1](P188)目前，學(xué)界對(duì)具體行政行為的理解主要是參考最高人民法院曾經(jīng)做過(guò)的司法解釋?zhuān)@一界定主要包含以下要點(diǎn)：第一，相對(duì)方的非普遍性或特定性，即具體行政行為針對(duì)的是“特定的人”——公民、法人或其他組織；第二，行為對(duì)象的非普遍性或特定性，針對(duì)的是“特定的具體事項(xiàng)”；第三，以“人”，即具有法律人格的公民、法人或者其他組織為行為的受領(lǐng)者。對(duì)照司法解釋中關(guān)于具體行政行為的概念，交警部門(mén)施劃路邊停車(chē)位的行為究竟如何界定？這一行為客觀、外在的表現(xiàn)為對(duì)“物”(公共道路)的行政處置，也就是說(shuō)行為的受領(lǐng)者是“物”而不是“人”，行為的效果只是間接地對(duì)道路使用人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響。顯然，現(xiàn)有的具體行政行為的概念無(wú)法準(zhǔn)確解釋現(xiàn)實(shí)中施劃路邊停車(chē)位的行為的性質(zhì)，這不能不說(shuō)是行政立法與行政法學(xué)研究中的一個(gè)疏漏。

許多學(xué)者指出，為更好地保障相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，應(yīng)在不違反一般法理和無(wú)害于社會(huì)公共利益的前提下，對(duì)具體行政行為的概念做從寬的解釋?zhuān)瑥亩垢嗟男姓袨榧{入行政訴訟的受案范圍。但遺憾的是，從目前的研究現(xiàn)狀來(lái)看，“對(duì)具體行政行為的解釋仍然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，因?yàn)檫@些解釋基本上沒(méi)有逃脫傳統(tǒng)思維模式的束縛，即在‘行政行為的受領(lǐng)者必須是人’的理念支配下，討論行政行為和行政訴訟受案范圍。其演繹結(jié)論必定是不全面甚至是錯(cuò)誤的”。[2]關(guān)于“行政行為的受領(lǐng)者必須是人”的理論假設(shè)，從邏輯上講有以偏概全之嫌，現(xiàn)實(shí)中類(lèi)似路邊停車(chē)位的施劃這樣針對(duì)特定物的行為就被排除在了具體行政行為之外，同時(shí)也被排除在了司法審查之外。實(shí)際上這類(lèi)行為應(yīng)屬于“對(duì)物行政行為”，行為的受領(lǐng)者是“特定的物”，而不是“特定的人”。

最早提出對(duì)物行政行為這一概念的是德國(guó)學(xué)者。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第35條規(guī)定：“行政行為是行政機(jī)關(guān)為規(guī)范公法領(lǐng)域的個(gè)別情況采取的具有直接對(duì)外效力的處分、決定或其他官方措施。一般處分是一類(lèi)行政行為，它針對(duì)依一般特征確定或可確定范圍的人，或涉及物的公法性質(zhì)或公眾對(duì)該物的使用?！边@說(shuō)明聯(lián)邦行政程序法采納了對(duì)物行政行為的理論，從而使其具有了實(shí)踐上的意義。對(duì)物行政行為是指行政主體運(yùn)用行政職權(quán)對(duì)非屬行政主體自有,而且可以作為物法上財(cái)產(chǎn)進(jìn)行支配的物的各項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行規(guī)制，以產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系為目的的行政行為。對(duì)物行政行為直接調(diào)整的不是“人”的權(quán)利義務(wù)，而是物的法律狀態(tài)，以物為受領(lǐng)對(duì)象。公共道路屬于行政法上的公物，在路邊施劃停車(chē)位從某種程度上限制了道路本來(lái)的用途，是一種特別使用的許可行為。這種許可行為是就特定的物，即公共道路的使用問(wèn)題，向不特定的人即經(jīng)過(guò)該道路的行人和車(chē)輛所做出的行政處理。

(二)特殊行政許可行為

我國(guó)《行政許可法》第2條規(guī)定：“本法所稱(chēng)行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”從該規(guī)定來(lái)看，行政許可的相對(duì)人只能是作為行政管理對(duì)象的自然人、法人和其他組織，也就是說(shuō)是“人”而不是“物”。因此，施劃路邊停車(chē)位的行為還不是《行政許可法》中規(guī)定的一般的行政許可，這種公物的特別使用許可具有不同于一般行政許可的特殊性，其中最顯見(jiàn)的區(qū)別就是行為受領(lǐng)的對(duì)象一個(gè)是“物”，而另一個(gè)則是“人”。我國(guó)《行政許可法》的現(xiàn)有規(guī)定并沒(méi)有能夠體現(xiàn)出這類(lèi)行為的特殊性。

近年來(lái)，一些城市采取招標(biāo)或拍賣(mài)的方式轉(zhuǎn)讓路邊停車(chē)位的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這與路邊停車(chē)位的施劃行為不同，是屬于《行政許可法》規(guī)定的一般的行政許可。例如，廣州、福州等市將一定數(shù)量的道路停車(chē)泊位向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)，賦予中標(biāo)人一定期限內(nèi)的停車(chē)泊位經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)按規(guī)定收取停車(chē)費(fèi)。這實(shí)際上屬于《行政許可法》第12條第2項(xiàng)規(guī)定的：有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，也就是行政法理論上所說(shuō)的公共事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)，是一種賦權(quán)許可。對(duì)此，應(yīng)注意不能將路邊停車(chē)位的施劃行為與賦予停車(chē)位經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為相混淆，前者應(yīng)是后者的前提和基礎(chǔ)，特許經(jīng)營(yíng)停車(chē)泊位應(yīng)在停車(chē)位已設(shè)置后進(jìn)行。停車(chē)位的設(shè)置需考慮的因素是交通狀況和實(shí)際需要，應(yīng)出于便民的根本目的，而不能成為少數(shù)人獲取私利甚至是暴利的工具。由于事后劃定車(chē)位極有可能為部分人“圈地”謀利提供可乘之機(jī)，因此，要嚴(yán)格限制這兩種行為的界限，切不可混同或倒置。

二、道路停車(chē)泊位施劃行為的失范梳理

(一)權(quán)力來(lái)源無(wú)依據(jù)

目前，我國(guó)許多城市的道路停車(chē)位都是由交警部門(mén)來(lái)劃定的，我們不禁要問(wèn)：交警部門(mén)究竟有沒(méi)有這樣的權(quán)力？按照我國(guó)《道路交通安全法》第33條第2款規(guī)定：“在城市道路范圍內(nèi)，在不影響行人、車(chē)輛通行的情況下，政府有關(guān)部門(mén)可以施劃停車(chē)泊位?！边@里，法律并沒(méi)有明確由交警部門(mén)施劃道路停車(chē)泊位。對(duì)此，《道路交通安全法實(shí)施條例》第33條也做出了類(lèi)似的規(guī)定“城市人民政府有關(guān)部門(mén)”可以施劃停車(chē)位。國(guó)內(nèi)的一些地方在其地方性法規(guī)中規(guī)定，由交警部門(mén)施劃道路停車(chē)泊位。但是，這樣的規(guī)定存在諸多不合理之處，最主要的問(wèn)題是它沒(méi)有厘清各部門(mén)的職能，混淆了公物管理權(quán)與一般治安警察權(quán)。

公物的管理是指行政機(jī)關(guān)為了使公物實(shí)現(xiàn)公共使用的目的而采取的一切行為。[3](P318)公物管理權(quán)的內(nèi)容，抽象地說(shuō)是“使公物適合于公共目的的作用，這種作用被分為適合于該目的的制度作用和調(diào)整公共用物的公共利用作用”。[4](P764)公物管理權(quán)的具體內(nèi)容因不同的公物而異，但一般具有如下內(nèi)容：公物范圍的確定；公物的維持、修繕；防止對(duì)公物的障礙；對(duì)與公物連接區(qū)域的規(guī)制；他人土地的進(jìn)入、短期使用；使用關(guān)系的規(guī)制。公物的使用關(guān)系又是公物管理權(quán)的中心。施劃道路停車(chē)位是一定范圍內(nèi)對(duì)道路本來(lái)用途的改變，由行改為停。道路本來(lái)是供流動(dòng)交通之用的，現(xiàn)在作為停車(chē)泊位使用，就等于是許可對(duì)道路的特別使用。根據(jù)公物法理論，這一權(quán)力屬于公物管理權(quán)的范圍，應(yīng)由公物管理機(jī)關(guān)來(lái)行使，就道路而言，是由路政部門(mén)來(lái)管理。

公物管理權(quán)中有一種公物保護(hù)的警察權(quán)，為了保護(hù)公物的物質(zhì)完整、不被損害和侵占，公物管理機(jī)關(guān)具有警察權(quán)力，可以制定公物保管條例，對(duì)違反條例的人予以處罰。公物保護(hù)的警察權(quán)與一般的治安警察權(quán)不同，在同一個(gè)公物上這兩者可能同時(shí)存在。例如，在公共道路上，對(duì)未經(jīng)許可擅自挖掘道路的行為進(jìn)行處罰，是公物管理機(jī)關(guān)行使公物警察權(quán)的表現(xiàn)，而在道路交叉口進(jìn)行交通疏導(dǎo)，維持社會(huì)公共安全和秩序，是一般治安警察權(quán)，實(shí)踐中由交警部門(mén)行使。施劃停車(chē)泊位與維護(hù)交通安全和社會(huì)秩序并無(wú)多大聯(lián)系，而是屬于公物管理機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，因此，由交警部門(mén)施劃道路停車(chē)泊位缺乏理論上的依據(jù)，應(yīng)由公物管理機(jī)關(guān)施劃為宜。

(二)權(quán)力行使無(wú)控制

我國(guó)城市道路停車(chē)位的施劃和管理十分混亂，“管家”太多。公安交警部門(mén)、城管執(zhí)法部門(mén)、城市規(guī)劃建設(shè)部門(mén)、公用事業(yè)管理部門(mén)、派出所、街道、社區(qū)都在施劃停車(chē)位，甚至是小區(qū)的物業(yè)管理公司都加入進(jìn)來(lái)。目前在城市道路上停車(chē)泊位的施劃部門(mén)至少有10多個(gè)，這讓駕駛員無(wú)所適從，經(jīng)常有司機(jī)繳了停車(chē)費(fèi)后，將車(chē)停在黃線(xiàn)內(nèi)，但不久卻收到了交警的違章停車(chē)罰單，事后才知道，原來(lái)停車(chē)的地方是由小區(qū)施劃的?，F(xiàn)實(shí)中還存在著交警施劃的停車(chē)位而城管部門(mén)不予承認(rèn)的現(xiàn)象。一方面是管理上的混亂導(dǎo)致汽車(chē)駕駛員無(wú)所適從，給停車(chē)造成很大的不便，另一方面又要公民為行政機(jī)關(guān)管理上的不協(xié)調(diào)造成的問(wèn)題承擔(dān)責(zé)任，這種不合理的現(xiàn)象亟待改變。

當(dāng)前，各地對(duì)于路邊停車(chē)位的施劃普遍缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于在什么情況下、符合什么條件、在多大范圍內(nèi)施劃停車(chē)泊位以及應(yīng)如何施劃、設(shè)置怎樣的標(biāo)志等等都缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。我國(guó)《道路交通安全法》第33條第2款僅規(guī)定了“在不影響行人、車(chē)輛通行的情況下”，這一規(guī)定顯然太過(guò)籠統(tǒng)，缺乏實(shí)踐的可操作性，留下的余地也非常大。《道路交通安全法》的原則性規(guī)定有待相關(guān)的地方立法來(lái)補(bǔ)充。但遺憾的是，地方相關(guān)立法的現(xiàn)狀并不如人意。根據(jù)《江蘇省道路交通安全條例》第31條的規(guī)定，“停車(chē)泊位施劃工作規(guī)范由省公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)制定”。道路停車(chē)位的施劃關(guān)系到廣大公眾交通出行的方便與安全，是對(duì)道路的特別使用許可，而許可權(quán)行使的不規(guī)范將直接妨害到公共道路的公共使用目的，損害公共利益，僅以一個(gè)由公安交通管理部門(mén)制定的“工作規(guī)范”來(lái)加以規(guī)制，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于缺乏實(shí)體的控制，很多地方路邊停車(chē)位的施劃甚至純粹由交警說(shuō)了算，想劃就劃，行政的隨意性太大，缺乏必要的嚴(yán)肅性。公物法理論認(rèn)為，在公物的特別使用許可方面，公物管理機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，但是這種自由裁量權(quán)的行使并非沒(méi)有限制。[5](P472)因此，只有引入了正當(dāng)程序的控制才能更好地規(guī)范行政機(jī)關(guān)許可權(quán)的行使，杜絕濫用許可權(quán)的行為，維護(hù)公民平等的公物使用權(quán)，保護(hù)公物的公共使用不被妨害，發(fā)揮公物應(yīng)有的效用。

(三)救濟(jì)缺位

目前，我國(guó)各地對(duì)有關(guān)道路停車(chē)泊位的施劃中公民的權(quán)利均未做規(guī)定，既然對(duì)權(quán)利都沒(méi)有規(guī)定，就更談不上對(duì)權(quán)利的救濟(jì)，這對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)極為不利，使得公民在權(quán)利受侵害時(shí)不能得到有效救濟(jì)，即使?jié)M腹怨言也投訴無(wú)門(mén)。公物法理論認(rèn)為，救濟(jì)途徑與具體公物使用的法律性質(zhì)有關(guān)。對(duì)公物的一般使用及特別使用的性質(zhì)，學(xué)理上有爭(zhēng)議，傳統(tǒng)觀點(diǎn)與新近見(jiàn)解也是大異其趣。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)公物的使用只是公物設(shè)置的反射利益，公物的使用人在互不妨害的情況下，自由、平等地使用公物，以增進(jìn)其生活福利，公物使用人并非因此而取得權(quán)利，因此公民只取得反射利益。但是，在公民的公物使用權(quán)利受到侵害時(shí)，反射利益說(shuō)不能提供救濟(jì)途徑，因此新近見(jiàn)解主張一般使用系屬一種權(quán)利。這種新近見(jiàn)解為日本、德國(guó)公物法理論所采用?！皬睦谜叩闹黧w性來(lái)看，此種理論在公物法上極具價(jià)值”。權(quán)利說(shuō)一反傳統(tǒng)的立場(chǎng)，“不再認(rèn)為利用者只是行政的客體，而漸將利用者‘行政主體化’，此有助于公物利用者受到損害時(shí)之救濟(jì)”。[6](P485)隨著福利國(guó)家、服務(wù)行政觀念的推行，給付行政日益成為現(xiàn)代行政的重要內(nèi)容，而公物作為給付行政的環(huán)節(jié)之一，對(duì)其使用權(quán)利有提供法律救濟(jì)的必要。這也反映出公物觀念的變化。因此，對(duì)公物的使用不再是一種恩惠，公物的設(shè)置、管理及廢止不應(yīng)任由行政機(jī)關(guān)自由裁量，公民對(duì)此應(yīng)享有權(quán)利和相應(yīng)的救濟(jì)途徑。

三、道路停車(chē)泊位施劃?rùn)?quán)的規(guī)范和控制

施劃停車(chē)泊位行為是對(duì)公共資源特別使用行為和行政行為，必須有明確的法律依據(jù)及適用原則。因此，在理論支撐下盡快建立起系統(tǒng)、完善的現(xiàn)行法律規(guī)制體系尤顯意義和價(jià)值。

(一)道路停車(chē)泊位施劃應(yīng)遵循基本原則

1.不得違背公物設(shè)置的本來(lái)目的原則

不同類(lèi)型的公物，有著不同的設(shè)置目的。就道路而言，它的設(shè)置目的主要是供行人和車(chē)輛通行，做流動(dòng)交通之用。公物管理機(jī)關(guān)與公物有關(guān)的所有行為都不得損害公物設(shè)置目的的實(shí)現(xiàn)，在道路上施劃停車(chē)位，許可特別使用的行為也不能例外?！兜缆方煌ò踩ā芬?guī)定“在不影響行人、車(chē)輛通行的情況下”，政府有關(guān)部門(mén)可以施劃停車(chē)泊位，正是體現(xiàn)了不得違背公物設(shè)置的本來(lái)目的的原則，行政機(jī)關(guān)施劃道路停車(chē)位的行為必須首先受到這項(xiàng)原則的限制。

2.利益權(quán)衡原則

狹義的利益權(quán)衡原則指的是比例原則，比例原則作為行政權(quán)行使的內(nèi)在界限，是因應(yīng)行政權(quán)的自由裁量的需要而形成的。廣義的利益權(quán)衡原則要求公物管理機(jī)關(guān)在做出決定前應(yīng)衡量各方利益。在公共道路上設(shè)置停車(chē)泊位，涉及道路的公共交通與提供停車(chē)泊位這兩種用途之間的合理分配，是道路的一般使用人(行車(chē)人)與道路的特別使用人(停車(chē)人)之間利益的權(quán)衡。公共道路和停車(chē)設(shè)施都是城市公共交通的重要組成部分，行車(chē)人和停車(chē)人的利益都屬于公共利益，道路停車(chē)泊位的施劃應(yīng)在不影響行車(chē)人正常通行的范圍內(nèi)進(jìn)行。城市公共停車(chē)的方式應(yīng)以路外停車(chē)為主，路內(nèi)停車(chē)只是必要的補(bǔ)充和配合，發(fā)揮的效用也是臨時(shí)性的，在數(shù)量上應(yīng)嚴(yán)格控制路內(nèi)、路外停車(chē)泊位的比例。因此，在施劃道路停車(chē)位時(shí)應(yīng)做到布局合理、比例適當(dāng)、使用方便并以不影響道路的暢通為前提。

3.法定原則

法定原則是依法行政原則在公物管理中的具體體現(xiàn)。首先，應(yīng)由法定的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行道路停車(chē)泊位的施劃，避免多頭管理造成的混亂。其次，劃定路邊停車(chē)位應(yīng)符合法定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，使得哪些路段可以施劃停車(chē)位，哪些不宜施劃，以及設(shè)置多少停車(chē)泊位都依照法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)進(jìn)行。另外，施劃停車(chē)泊位的程序也應(yīng)符合法律的規(guī)定。如此，才能避免現(xiàn)實(shí)中施劃路邊停車(chē)泊位的隨意性，杜絕停車(chē)泊位占道過(guò)多、車(chē)位設(shè)置缺乏合理性與穩(wěn)定性的現(xiàn)象。

4.使用人權(quán)利保障原則

在授予行政機(jī)關(guān)停車(chē)泊位施劃?rùn)?quán)的同時(shí)，也應(yīng)賦予公民相應(yīng)的權(quán)利。公共道路的平等使用權(quán)與每個(gè)人的日常生活密切相關(guān)，為公民的往來(lái)交通自由提供了重要的物質(zhì)保障，因此應(yīng)防止行政機(jī)關(guān)濫用許可權(quán)，損害公民對(duì)道路的公共使用權(quán)。為此，在制度的設(shè)計(jì)上，必須規(guī)范公物特別使用許可權(quán)的行使，嚴(yán)格控制公物管理機(jī)關(guān)收費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和用途，建立完善的許可程序。并且，還應(yīng)賦予公民對(duì)停車(chē)泊位設(shè)置的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另外，在設(shè)置停車(chē)位時(shí)，對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體也應(yīng)體現(xiàn)出特殊的關(guān)照，為他們提供更多的方便和保障。

(二)施劃道路停車(chē)位的條件與標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)道路停車(chē)位的施劃應(yīng)規(guī)定法定的條件與標(biāo)準(zhǔn)，唯有標(biāo)準(zhǔn)明確才能控制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，路邊泊位不再是想劃就劃，而是嚴(yán)格依法劃定。具體條件和標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)考慮城市的交通狀況與城市機(jī)動(dòng)車(chē)公共停車(chē)設(shè)施規(guī)劃的要求，科學(xué)劃定停車(chē)泊位。在制定規(guī)劃和確定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)有城市交通、規(guī)劃等方面的專(zhuān)家參與。道路停車(chē)位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)體現(xiàn)總量控制、適度發(fā)展的原則，嚴(yán)格控制道路停車(chē)泊位占城市停車(chē)設(shè)施總量的比重，將道路停車(chē)位作為輔助的補(bǔ)充停車(chē)設(shè)施，而不能居于主要的地位。并且，在施劃停車(chē)位時(shí)需考慮公共資源的合理配置和有效利用，規(guī)定在公共停車(chē)場(chǎng)周邊一定范圍內(nèi)不得設(shè)置道路停車(chē)位，以防止重復(fù)設(shè)置造成的資源浪費(fèi)。

(三)賦予公民參與權(quán)

實(shí)踐中，由于缺少公正程序的制約，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施公物的特別使用許可時(shí)，有的沒(méi)有充分地調(diào)查情況、收集信息，沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)真審查就做出許可決定；還有的行政機(jī)關(guān)甚至從自身利益考慮，對(duì)其有利的就授予許可，不利的就不授予。公物特別使用許可聽(tīng)證程序的引入，賦予了公民平等參與公物管理的程序權(quán)利，既有助于公物管理機(jī)關(guān)做出正確、合理的許可決定，也有利于保護(hù)公民在公物上的合法權(quán)益。

在國(guó)外，為適應(yīng)不同行政行為所要求的不同正義，聽(tīng)證的形式主要區(qū)分為公聽(tīng)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和單個(gè)聽(tīng)證。公物特別使用許可的聽(tīng)證會(huì)應(yīng)屬于公聽(tīng)會(huì)，但是我國(guó)的《行政許可法》對(duì)公聽(tīng)會(huì)并未做十分明確的規(guī)定，是“遮遮掩掩的公聽(tīng)會(huì)”。[7]《行政許可法》第46條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證。”這一規(guī)定明確了必須舉行聽(tīng)證的事項(xiàng)范圍，包括涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)。道路停車(chē)位的施劃屬于市政交通設(shè)施的規(guī)劃，涉及城市交通整體運(yùn)行的重大公共利益，因此，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)舉行公聽(tīng)會(huì)。這里之所以強(qiáng)調(diào)“必要時(shí)”，是因?yàn)樾姓绦虻慕?jīng)濟(jì)與效率也是應(yīng)當(dāng)維護(hù)的公共利益之一。就道路停車(chē)泊位的施劃而言，可以規(guī)定設(shè)置的車(chē)位達(dá)到一定的數(shù)量，或涉及的區(qū)域超過(guò)一定范圍時(shí)，應(yīng)召開(kāi)公聽(tīng)會(huì)。

公物特別使用許可的公聽(tīng)會(huì)，除了要遵循聽(tīng)證會(huì)的一般規(guī)則外，其程序設(shè)置的重點(diǎn)在于讓不同的意見(jiàn)得到表達(dá)，并能夠影響許可決定的做出。以道路停車(chē)位的施劃為例，在公聽(tīng)會(huì)舉行之前的一段合理時(shí)間內(nèi)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將公聽(tīng)會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、擬施劃停車(chē)泊位的路段范圍、泊位數(shù)量、申請(qǐng)參加的期限及方法、在公聽(tīng)會(huì)上陳述意見(jiàn)的范圍等事項(xiàng)予以公告。為確保公聽(tīng)會(huì)的公正進(jìn)行，公聽(tīng)會(huì)應(yīng)公開(kāi)舉行，讓沒(méi)有參加的公民也有機(jī)會(huì)了解聽(tīng)證的過(guò)程，加強(qiáng)對(duì)行政程序的監(jiān)督。

(四)權(quán)利救濟(jì)途徑的完善

雖然目前各國(guó)的公物法理論都傾向于認(rèn)為公物的一般使用，在性質(zhì)上可視為權(quán)利或法律上的利益，但是，由于公物的使用在現(xiàn)實(shí)中形態(tài)多樣，應(yīng)結(jié)合個(gè)案具體分析為宜，不可一概而論。公民對(duì)公物的一般使用多屬于自由使用，即任何公民無(wú)須得到行政機(jī)關(guān)的許可即能對(duì)公物加以利用。公物的使用人眾多，但是不同的使用人對(duì)公物的依賴(lài)程度并不相同。以對(duì)道路的使用為例，道路附近居民的日常生活與該道路的狀況有著密切的聯(lián)系，與那些偶爾使用該道路的居民相比，道路附近居民的訴訟利益或權(quán)利必大于其他偶爾自由使用的人。因此，對(duì)公物的使用成立權(quán)利或反射利益并不是絕對(duì)的，具體的對(duì)某一種公物的使用是否給予司法上的救濟(jì)，應(yīng)分析不同的使用人對(duì)公物使用的依賴(lài)程度來(lái)判定。

根據(jù)使用人的生活或權(quán)利行使與公物的聯(lián)系程度，可將公物的一般使用區(qū)分為依賴(lài)?yán)煤褪聦?shí)利用。依賴(lài)?yán)檬侵?，公物使用人的生活必須利用該公物才能順利進(jìn)行。例如，居民對(duì)上下班的必經(jīng)之路的使用應(yīng)屬于依賴(lài)?yán)?，因而可認(rèn)為已構(gòu)成一種權(quán)利。所謂事實(shí)利用，是指沒(méi)有生活或權(quán)利行使上的依賴(lài)關(guān)系的自由使用，使用人可以選擇對(duì)特定的公物加以利用或不利用，而不會(huì)對(duì)其生活或權(quán)利行使構(gòu)成損害。在這種情況下，使用人僅有反射利益，一般不能獲得司法上的救濟(jì)。如果行政機(jī)關(guān)濫用許可權(quán)，隨意施劃路邊泊位，影響了道路的暢通，就事實(shí)利用人而言，并不構(gòu)成侵害其“行的權(quán)利”，而對(duì)依賴(lài)?yán)玫娜藖?lái)說(shuō)，路邊泊位的濫設(shè)已經(jīng)構(gòu)成侵害其權(quán)利，對(duì)此有必要提供救濟(jì)途徑。對(duì)道路的使用形成依賴(lài)?yán)玫氖褂萌擞袡?quán)請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的許可行為。但是，若行政機(jī)關(guān)的許可權(quán)并不存在濫用的情形，施劃的路邊泊位對(duì)交通的影響也是有限的，考慮道路停車(chē)也具有公益性。因此，在合理的范圍內(nèi)居民有一定的容忍義務(wù)。

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〔責(zé)任編輯：黎玫〕

Legal Regulation on Special Usage License of Public Property: Taking Road Parking Planning for Example

CUI Xiao-feng

(Shanghai Junyue Law Firm, Shanghai, 200051, China)

Abstract:As a kind of subject matter whereby administrative activities are carried out, public property has increasingly formed an important part of the administrative payments. In the reality, however, the function of public property is distorted and the abuse of public power is eroding the public interest reflected in public property. The special usage of public property is utilization beyond its original purpose. As such special usage exceeds the scope of the public purpose designed for public property, it is very likely to impede the normal usage of public property and even impair public interest of the whole society. This article, based on a case study of road parking planning, analyzes the special usage of public property as well as the normalization and restrictive control of the licensing power for such special usage, in an effort to provide a new way of thinking that could help to solve the above-mentioned problem.

Key words:public property；general usage; special usage；licensing power

中圖分類(lèi)號(hào):DF521

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1006-723X(2016)03-0054-05

作者簡(jiǎn)介:崔小峰(1978-)，男，上海人，上海市君悅律師事務(wù)所律師，主要從事行政法研究。