糧食質(zhì)量安全：中國《糧食法》安全價(jià)值之實(shí)現(xiàn)

曾曉昀

糧食質(zhì)量安全：中國《糧食法》安全價(jià)值之實(shí)現(xiàn)

曾曉昀

［摘要］安全價(jià)值作為嶄新的價(jià)值取向，是我國未來《糧食法》的核心價(jià)值，彰顯總體國家安全觀。糧食安全至少包括糧食供給平衡、質(zhì)量安全、價(jià)格合理。其中，糧食質(zhì)量安全是糧食安全的高層次要求，是《糧食法》安全價(jià)值的基本體現(xiàn)?！都Z食法》本質(zhì)上是糧食質(zhì)量安全法。我國《糧食法》要從價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值保障主體、價(jià)值實(shí)現(xiàn)行為、價(jià)值對應(yīng)的責(zé)任落實(shí)等角度具體設(shè)計(jì)糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、糧食質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)、糧食質(zhì)量日常監(jiān)管與重大事故處理的對接、全面的糧食質(zhì)量責(zé)任體系等法律制度。《糧食法》的制定，將是中國糧食立法史上的里程碑，有助于更好地保障中國糧食質(zhì)量安全，實(shí)現(xiàn)法的安全價(jià)值。

［關(guān)鍵詞］安全價(jià)值；糧食質(zhì)量安全；《糧食法》；總體國家安全觀

民以食為天，食以糧為本。聯(lián)合國糧農(nóng)組織每年都會針對世界糧食狀況設(shè)計(jì)世界糧食日主題，其中直接討論糧食質(zhì)量問題的是2013年世界糧食日的主題，即“發(fā)展可持續(xù)糧食系統(tǒng)，保障糧食安全和營養(yǎng)”。2016年，“營養(yǎng)”是聯(lián)合國糧農(nóng)組織14個(gè)可持續(xù)發(fā)展主題之一（如“促進(jìn)膳食營養(yǎng)”計(jì)劃、“農(nóng)業(yè)營養(yǎng)”計(jì)劃等）。廣州大米鉻超標(biāo)、假冒五常大米、湖北轉(zhuǎn)基因大米等事件曝光后，公眾日益認(rèn)識到，糧食安全不僅僅停留在供給充足，更需要保障質(zhì)量安全?！笆濉逼陂g，我國將貫徹總體國家安全觀，健全從農(nóng)田到餐桌的糧食質(zhì)量安全全過程監(jiān)管體系。本文的研究問題是，未來的《糧食法》如何從立法宗旨和具體制度設(shè)計(jì)充分保障糧食質(zhì)量安全，實(shí)現(xiàn)法的安全價(jià)值。

一、貫徹總體國家安全觀：嶄新的安全價(jià)值取向

什么是法的安全價(jià)值？法作為保障法律主體權(quán)益的治理工具，其價(jià)值取向是多元化的，如自由、正義、公平、秩序、平等、效率等。在諸多價(jià)值取向中，安全價(jià)值并非一開始就有的，而是伴隨各國法制的發(fā)展變遷而產(chǎn)生和發(fā)展起來。安全價(jià)值作為一種嶄新的價(jià)值取向，卻在經(jīng)濟(jì)立法尤其是糧食立法中逐漸成為核心價(jià)值?；舨妓箍隙税踩珒r(jià)值的最高地位，即人民的安全是最高的法律。“主權(quán)者不論是君主還是一個(gè)會議，其職責(zé)都取決于人們賦予主權(quán)時(shí)所要達(dá)到的目的，那便是為人民求得安全?！盵1]（P260）拉德布魯赫也提出，“公正是法律的雙重重要使命，但首先是法律安全，即安寧?！盵2]（P22）龐德在探討社會利益時(shí)論及“公共安全”與“社會制度安全”。其中，“社會制度安全”包括“家庭制度安全中的利益”“宗教制度安全方面的利益”“政治制度安全中的利益”“經(jīng)濟(jì)制度安全的利益”[3]（P222-228）。安全并非消極地停滯不前，“安全具有一張兩面神似的面容”，“只有經(jīng)由變革才能維續(xù)安全，而拒絕推進(jìn)變革和發(fā)展則會導(dǎo)致不安全和社會分裂”[4]（P321）。安全是法的基本價(jià)值，因?yàn)榘踩恰叭说幕拘枰薄吧鐣嬖诤桶l(fā)展的基本前提”“推動國家和法律產(chǎn)生發(fā)展的價(jià)值動因”“是社會主義和諧社會建設(shè)的迫切需要”[5]。安全與正義、秩序本質(zhì)上是一致的，維護(hù)安全才能實(shí)現(xiàn)正義，才能維護(hù)秩序，但安全并非秩序的一部分，不能完全納入秩序的范疇中。但安全與自由是有沖突的，適度的自由是必要的，但不能犧牲整體安全，為了整體安全甚至可能會犧牲個(gè)體自由。例如，為了國家糧食安全，個(gè)體糧農(nóng)不能非法種植轉(zhuǎn)基因糧食，糧食經(jīng)營者不得銷售轉(zhuǎn)基因糧食。當(dāng)然，隨著社會的進(jìn)步，個(gè)體自由度會越來越大，得到的安全保障也會越來越高，自由與安全沒有直接的本質(zhì)沖突。

以往，人們在探討安全價(jià)值時(shí)，往往傾向于國家層面、政治層面，并且與和平聯(lián)系起來。如孟德斯鳩在思考“共和國如何謀取安全”[6]（P130）時(shí)就比較了“亡于外力”與“亡于內(nèi)部的邪惡”的區(qū)別。2014年，習(xí)近平同志首次提出，構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。新修改的《國家安全法》明確規(guī)定，總體國家安全觀是“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國家安全，構(gòu)建國家安全體系，走中國特色國家安全道路”?！啊傮w國家安全觀’已經(jīng)構(gòu)筑起‘人民安全—社會安全—國家安全’三位一體逐級遞進(jìn)的安全治理新理念”[7]。將總體國家安全觀通過《國家安全法》的形式加以規(guī)定，本身就凸顯了總體國家安全觀的法律價(jià)值——安全價(jià)值。在總體國家安全觀視野下，經(jīng)濟(jì)安全在國家發(fā)展中起著基礎(chǔ)性的作用，具體分為糧食安全、金融安全、能源安全等方方面面。糧食安全是國計(jì)民生的基礎(chǔ)，屬于經(jīng)濟(jì)安全的范疇，而且是經(jīng)濟(jì)安全的首要安全形態(tài)。

糧食安全包括供給平衡、質(zhì)量安全、價(jià)格穩(wěn)定。聯(lián)合國《羅馬宣言》（2009）界定糧食安全的四個(gè)支柱是“可供應(yīng)量”“獲取渠道”“充分利用”和“穩(wěn)定供應(yīng)”，“營養(yǎng)是糧食安全概念中不可分割的一部分”?！秶野踩ā返?2條的糧食安全包括糧食供給安全和糧食質(zhì)量安全。糧食供給平衡是糧食安全的基礎(chǔ)，只有供給平衡，人們才“吃得飽”；糧食價(jià)格穩(wěn)定是糧食安全的保障，只有價(jià)格穩(wěn)定，人們才“吃得起”；糧食質(zhì)量安全是糧食安全的高層次要求，我們不能停留在“吃得飽”“吃得起”，更要“吃得好”“吃得健康”。有學(xué)者提出，農(nóng)業(yè)制度要重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、保障消費(fèi)者權(quán)益來重構(gòu)生產(chǎn)者與消費(fèi)者的有機(jī)聯(lián)系[8]。在明文界定“總體國家安全觀”之后，《國家安全法》第22條明確提出保障糧食“質(zhì)量安全”，說明糧食質(zhì)量安全是國家安全的應(yīng)有之義，是總體國家安全觀和安全價(jià)值取向的具體體現(xiàn)。糧食質(zhì)量安全是多維發(fā)展的。從主體劃分，糧食質(zhì)量安全包括個(gè)體的糧食質(zhì)量安全、特定群體的糧食質(zhì)量安全和國家糧食質(zhì)量安全。個(gè)體的糧食質(zhì)量安全強(qiáng)調(diào)糧食質(zhì)量的普遍標(biāo)準(zhǔn)，即每一個(gè)個(gè)體都能享受到一定的糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。本文的觀點(diǎn)是保障低收入群體的基本糧食質(zhì)量，提升絕大多數(shù)普通老百姓的糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提供更多的優(yōu)質(zhì)糧食給有購買力的群體。從地域劃分，糧食質(zhì)量安全可以分為國內(nèi)糧食質(zhì)量安全與國際糧食質(zhì)量安全。隨著經(jīng)濟(jì)國際化和人民生活水平的提高，適量進(jìn)口優(yōu)質(zhì)糧食，加強(qiáng)國際糧食合作是必要的。但是，必須堅(jiān)持基本依靠國內(nèi)自給，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，治理、恢復(fù)、提升糧食生產(chǎn)環(huán)境，加強(qiáng)糧食流通、儲備的設(shè)施建設(shè)，不斷提升國內(nèi)糧食的質(zhì)量水平?？偠灾?，糧食質(zhì)量安全是糧食安全的高層次要求，是《糧食法》安全價(jià)值的基本體現(xiàn)。

二、價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)：糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建

法的安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，需要有一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)才能具體操作。聯(lián)合國糧農(nóng)組織《羅馬宣言》（2009）第二十九條強(qiáng)調(diào)要“確保食品符合有科學(xué)依據(jù)的國際標(biāo)準(zhǔn)”。這里的“糧食”是與種子相對應(yīng)的概念，包括未經(jīng)加工的糧食，也包括糧食半成品、成品糧。第二屆國際營養(yǎng)大會 《營養(yǎng)問題羅馬宣言》（2014）提出，需要為食品安全和質(zhì)量制定相關(guān)法律框架，促進(jìn)參與食品法典委員會制定國際食品安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的各項(xiàng)活動。就我國而言，供食用的源于農(nóng)業(yè)的“初級產(chǎn)品”的質(zhì)量安全管理應(yīng)當(dāng)遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，但是制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)當(dāng)遵守《食品安全法》的規(guī)定。我國要重點(diǎn)制定糧食收購標(biāo)準(zhǔn)、糧油產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、糧油儲藏標(biāo)準(zhǔn)、糧油加工標(biāo)準(zhǔn)等糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮非傳統(tǒng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題，加強(qiáng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評估。一般來說，糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。隨著糧食國際化的發(fā)展，我國要有意識地引入糧食國際標(biāo)準(zhǔn)，參與甚至主導(dǎo)糧食國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行糧食國際質(zhì)量認(rèn)證，不斷提升整體糧食質(zhì)量水平。

具體而言，我國《糧食法》規(guī)定的糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括糧食衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)成為安全價(jià)值實(shí)現(xiàn)之判斷標(biāo)準(zhǔn)。其一，衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)和最低標(biāo)準(zhǔn)，包括農(nóng)藥殘留、重金屬等糧食污染問題及流通過程中的衛(wèi)生要求?！鞍踩迸c“衛(wèi)生”是有機(jī)統(tǒng)一的，“只要安全管制的成本是失去安全”，就不能“將管制看作存在于市場和法律救濟(jì)之外、可使受害人免受危險(xiǎn)產(chǎn)品之損害的一種選擇”[9]（P492）。其二，品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是糧食質(zhì)量的中等標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重于品種、質(zhì)地。我國糧油加工業(yè)提出加快研究制訂方便、快速、準(zhǔn)確糧油加工質(zhì)量安全檢測方法新標(biāo)準(zhǔn)。國家糧庫屢次查出有轉(zhuǎn)基因糧食，各地也多次發(fā)現(xiàn)有種植轉(zhuǎn)基因糧食的跡象。轉(zhuǎn)基因糧食的危害難以估測，會嚴(yán)重影響糧食的品質(zhì)、營養(yǎng)。我國缺乏轉(zhuǎn)基因生物基本法，《糧食法（征求意見稿）》對轉(zhuǎn)基因糧食只是泛泛規(guī)定，存有疑義。其三，營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)是糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的最高標(biāo)準(zhǔn)，包括營養(yǎng)素、水分、膳食纖維等，要考慮不同人群的具體情況，同時(shí)需要其他食品的營養(yǎng)補(bǔ)充。學(xué)者呼吁加強(qiáng)對農(nóng)民種植水果蔬菜的制度支持，調(diào)整飲食結(jié)構(gòu)，防治肥胖癥[10]。我國大中城市要重點(diǎn)制訂膳食不當(dāng)造成肥胖癥的應(yīng)對措施，而廣大農(nóng)村義務(wù)教育階段則要把提升糧食營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)作為保障農(nóng)村孩子健康成長的制度基礎(chǔ)。

三、價(jià)值保障主體：糧食質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一

安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，需要有各類法律主體的配合，如糧農(nóng)、糧食經(jīng)營者、糧食行政管理部門、糧食行業(yè)協(xié)會等，構(gòu)成“市場主體—政府—社會組織”的三元結(jié)構(gòu)。其中，糧農(nóng)、糧食經(jīng)營者是糧食生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的市場主體，糧食行政管理部門是糧食流通領(lǐng)域的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，糧食行業(yè)協(xié)會是糧食全過程產(chǎn)業(yè)鏈的社會組織。第二屆國際營養(yǎng)大會《營養(yǎng)問題羅馬宣言》（2014）要求各國政府、私營部門、民間社會和社區(qū)之間開展合作。我國在全面深化改革中，強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中起決定性作用、形成現(xiàn)代市場體系，并不意味著政府不重要。相反地，構(gòu)建有為政府、更好地發(fā)揮政府作用，成為目前的迫切需求?！靶姓M織法相關(guān)研究有必要轉(zhuǎn)變思路、轉(zhuǎn)換視角，積極穩(wěn)妥采取具有科學(xué)性和突破性的制度舉措，形成穩(wěn)固的行政職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制管理、機(jī)構(gòu)監(jiān)督法律關(guān)系?！盵11]糧食系統(tǒng)的五個(gè)環(huán)節(jié)包括“自給水平”“生產(chǎn)環(huán)節(jié)”“儲備環(huán)節(jié)”“流通環(huán)節(jié)”和 “需求環(huán)節(jié)”，“政府應(yīng)該在各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行針對性的策略性干預(yù)”[12]。糧食行政管理部門肩負(fù)對糧農(nóng)、糧食經(jīng)營者、糧食行業(yè)協(xié)會的行政管理職責(zé)，承擔(dān)實(shí)現(xiàn)安全價(jià)值的質(zhì)量監(jiān)管重任，是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保障主體。

我國發(fā)展改革、糧食、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食監(jiān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、價(jià)格、認(rèn)證、財(cái)政、環(huán)境等部門都參與糧食質(zhì)量監(jiān)管。隨著大部制的開展，長期趨勢是確立各級糧食局作為糧食安全保障的基本主體。就各級糧食局本身，也有多個(gè)下設(shè)部門（如調(diào)控局、倉儲與科技局、監(jiān)督檢查局）涉及糧食質(zhì)量監(jiān)管，但局限于糧食收購、儲備等領(lǐng)域，大多缺乏實(shí)權(quán)，或者缺乏可操作性。我國要改變傳統(tǒng)單向的政府監(jiān)管模式，引入嶄新的監(jiān)管模式（如“激勵(lì)型監(jiān)管方式”和“協(xié)商性監(jiān)管方式”[13]）?！都Z食法》可以授權(quán)在糧食行政管理部門內(nèi)部專設(shè)糧食質(zhì)量監(jiān)管部門，合并目前相關(guān)科室的糧食質(zhì)量監(jiān)管職能，在糧食收購、儲備、流通等領(lǐng)域賦予更多的實(shí)權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)對糧食質(zhì)量領(lǐng)域全過程統(tǒng)一監(jiān)管。積極推行糧食質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律顧問制度，建立糧食行政管理部門內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收糧食法專家和律師參與的法律顧問隊(duì)伍，保障糧食質(zhì)量安全監(jiān)管決策的合法合規(guī)。

四、價(jià)值實(shí)現(xiàn)行為：糧食質(zhì)量日常監(jiān)管與重大事故處理的對接

第二屆國際營養(yǎng)大會《營養(yǎng)問題羅馬宣言》（2014）提出，制定從生產(chǎn)到消費(fèi)的和相關(guān)部門之間的一致公共政策，加強(qiáng)可持續(xù)糧食系統(tǒng)。我國將糧食加工業(yè)作為首要的食品行業(yè)發(fā)展方向，《糧食法》要區(qū)分糧食質(zhì)量日常監(jiān)管和重大糧食質(zhì)量事故處理，制定針對性的糧食質(zhì)量保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法的安全價(jià)值。糧食質(zhì)量日常監(jiān)管最關(guān)鍵是把握好糧食出入庫的質(zhì)量管理。有學(xué)者提出美國食品安全法治要常規(guī)性檢查食品設(shè)施，對違法企業(yè)定級分類，提升食品安全市場的可追溯性[14]。我國糧庫、大型糧企屢次爆出內(nèi)外勾結(jié)、摻假販假、流入轉(zhuǎn)基因糧食等惡性事件。應(yīng)當(dāng)按照國家糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從糧食衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層面對出入庫糧食進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量檢驗(yàn)。成品糧包裝和標(biāo)識應(yīng)當(dāng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，尤其要做好轉(zhuǎn)基因辨識工作，防止轉(zhuǎn)基因糧食摻入普通糧食中。建立健全糧食質(zhì)量許可年審制度，一旦發(fā)現(xiàn)不符合資格的，要堅(jiān)決采取市場退出措施。實(shí)踐中，已經(jīng)陳化或變質(zhì)、不宜直接作為口糧的糧食稱為陳化糧。我國宋代采取了優(yōu)化糧倉、日光曝曬、防火、以新易陳、賑災(zāi)發(fā)放、檢驗(yàn)糧食質(zhì)量、打擊摻假行為等措施應(yīng)對陳化糧[15]。凡已陳化變質(zhì)的糧食嚴(yán)禁流入口糧市場，不符合飼料標(biāo)準(zhǔn)的糧食嚴(yán)禁作飼料原料。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定陳化糧購買資格，陳化糧銷售合同必須標(biāo)明陳化糧的相關(guān)情況，銷售發(fā)票上注明“陳化糧”字樣。故意在普通糧食中摻雜陳化糧，蒙混出庫的，要重新篩選、加工，并處罰款，情節(jié)嚴(yán)重的可以吊銷營業(yè)執(zhí)照。

在完善糧食質(zhì)量日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)重大糧食質(zhì)量事故的處理。第二屆國際營養(yǎng)大會《營養(yǎng)問題羅馬宣言》（2014）提出，戰(zhàn)爭、占領(lǐng)、恐怖主義、內(nèi)亂、自然災(zāi)害、疫病爆發(fā)和流行病、侵犯人權(quán)和不當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)政策等造就營養(yǎng)最脆弱的群體，需要特別關(guān)注。糧食質(zhì)量事故根據(jù)衛(wèi)生要求、品質(zhì)要求、營養(yǎng)要求可相應(yīng)分為衛(wèi)生事故、品質(zhì)事故、營養(yǎng)事故，相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制也是一級級遞進(jìn)。在發(fā)生糧食質(zhì)量事故時(shí)，任何單位或者個(gè)人不得對糧食質(zhì)量事故瞞報(bào)、謊報(bào)、緩報(bào)，對瞞報(bào)、謊報(bào)、緩報(bào)行為要嚴(yán)厲懲治，甚至追究單位負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。糧食應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)要依法成立并履行職能，啟動應(yīng)急預(yù)案，迅速開展應(yīng)急工作。建立健全糧食質(zhì)量安全信息報(bào)告和通報(bào)機(jī)制，解釋糧食質(zhì)量事故的起因、應(yīng)對及當(dāng)前情況，杜絕各類惡性造謠。廣州大米事件發(fā)生后，國內(nèi)對相關(guān)地區(qū)生產(chǎn)的糧食全面抵制，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丶Z農(nóng)權(quán)益嚴(yán)重受損，也需要有正確的信息報(bào)告機(jī)制來澄清。有學(xué)者歸納了日本在核泄漏之后對食物鏈放射性污染的應(yīng)急制度，如完善的立法框架、全過程追溯、多層次的制度工具、全方位的檢查監(jiān)測、地域限制、充分的測試設(shè)備和指南等[16]。糧食質(zhì)量可追溯制度貫穿糧食生產(chǎn)到消費(fèi)的全過程，完善糧食質(zhì)量追溯系統(tǒng)建設(shè)，如對廣州問題大米要一級級調(diào)查，最終追溯到工礦污染企業(yè)。糧食召回制度是可追溯制度的延伸和補(bǔ)充。糧食生產(chǎn)經(jīng)營者未依法采取措施的，有關(guān)部門可以依法責(zé)令其召回，必要時(shí)進(jìn)行行業(yè)整頓，防止不法分子將問題大米“改頭換面”加以出售。

五、價(jià)值對應(yīng)的責(zé)任落實(shí)：全面的糧食質(zhì)量責(zé)任體系

法的安全價(jià)值，最終必須有全面的糧食質(zhì)量責(zé)任加以貫徹落實(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)。我國《糧食法》在糧食質(zhì)量責(zé)任方面應(yīng)實(shí)行民事責(zé)任優(yōu)先，推進(jìn)糧食質(zhì)量保障。國家發(fā)改委、國家糧食局《國家政策性糧食出庫管理暫行辦法》（2012）有意識地加大對糧食出庫管理的懲戒力度，但該辦法的相關(guān)處罰仍偏向于行政責(zé)任，除了第二十條“承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失”之外，缺乏相應(yīng)的民事賠償條款，也沒有嚴(yán)厲的刑事責(zé)任規(guī)定。糧食生產(chǎn)者、收購者、加工者、運(yùn)輸者、銷售者等應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。廣州大米事件中，污染區(qū)農(nóng)民本身就是最大受害者，這又需要追究到工礦污染企業(yè)、耕地污染者那里。明知糧食存在質(zhì)量問題而繼續(xù)加工銷售，嚴(yán)重?fù)p害他人健康或致人死亡的，消費(fèi)者有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償（十倍）。因糧食質(zhì)量問題侵害他人健康，造成他人嚴(yán)重精神損害的，被侵權(quán)人可以請求精神損害賠償。糧食市場負(fù)責(zé)人、出租人等未履行相關(guān)義務(wù)造成糧食質(zhì)量安全事故的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任，必要時(shí)停業(yè)整頓、吊銷許可證。如果是網(wǎng)購糧食產(chǎn)品，還要追究網(wǎng)購平臺提供者相應(yīng)的責(zé)任。

第二屆國際營養(yǎng)大會《行動框架》（2014）提出了國家層面的問責(zé)建議。我國《糧食法》要重視行政責(zé)任、問責(zé)制等在糧食質(zhì)量責(zé)任體系中的合理適用?！都Z食法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定警告、罰款、責(zé)令改正、處分、沒收非法收購的糧食、沒收非法所得、監(jiān)督定向處理、責(zé)令限期恢復(fù)原狀或者用途、限期異地重建或者繳納與重建等值的價(jià)款、暫?；虺蜂N糧食收購許可、取消儲備糧儲存資格、吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政責(zé)任，對糧食質(zhì)量事故要加大行政處罰力度。三鹿賠償方案引入政府“兜底”“補(bǔ)償”的內(nèi)容。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有追償權(quán)利，但沒有規(guī)定相應(yīng)的追償標(biāo)準(zhǔn)。日本食品安全行政訴訟制度要求“訴訟對象的處分性”“原告資格的法益性”，企業(yè)賠償與國家賠償關(guān)系分為“共同侵權(quán)”“不真正連帶債務(wù)”“部分的不真正連帶關(guān)系”。在行政先行賠償時(shí)，“可以向企業(yè)行使追償權(quán)”[17]（P203-204）。我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建糧食質(zhì)量事故的國家賠償機(jī)制，完善證據(jù)規(guī)則、賠償資金來源、賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)、追償對象、追償標(biāo)準(zhǔn)等，建立醫(yī)療保障基金和質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)體系。相關(guān)糧食質(zhì)量事故發(fā)生后，要及時(shí)啟動行政追責(zé)程序，完善重大決策終身責(zé)任追究和責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，對單位首長、直接負(fù)責(zé)人和直接行為人要嚴(yán)厲懲治。

對危險(xiǎn)行為的刑法懲治最能體現(xiàn)安全價(jià)值的彰顯。目前，我國《糧食法》征求意見時(shí)重點(diǎn)規(guī)制糧食質(zhì)量領(lǐng)域的以下嚴(yán)重行為：非法進(jìn)行糧食收購，擅自處置或變更政府性資金建設(shè)的糧食設(shè)施的用途，政策性糧食的違法采購和銷售，儲備糧的違法輪換，等等?！都Z食法》要與《刑法》及其相關(guān)修正案相對接，加大刑事責(zé)任的懲治力度，鞏固糧食質(zhì)量責(zé)任體系。我國《刑法》關(guān)于“生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”的規(guī)定，加重對食品安全類犯罪的處罰，但主要對生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整。而糧食質(zhì)量安全貫穿于糧食生產(chǎn)、收購、加工、運(yùn)輸、儲備、銷售、進(jìn)出口、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，糧食質(zhì)量安全類型的犯罪事關(guān)重大，從嚴(yán)懲治并不為過?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2013）針對現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的新情況、新問題，對這兩個(gè)罪名的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作了深化區(qū)分，值得肯定。如何具體量化，還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。筆者建議將這兩個(gè)罪名改為“生產(chǎn)經(jīng)營不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”和“生產(chǎn)經(jīng)營有毒有害食品罪”，擴(kuò)大其適用的行為類型。而《刑法》規(guī)定的生產(chǎn)、銷售偽劣農(nóng)藥、獸藥、化肥、種子罪，可改為“生產(chǎn)經(jīng)營偽劣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料罪”，同時(shí)擴(kuò)大其適用的行為類型和行為對象。

糧食質(zhì)量事故最能反映糧食生產(chǎn)經(jīng)營者的社會責(zé)任缺失問題。推廣社會責(zé)任理念，可以健全糧食質(zhì)量責(zé)任體系。近年來，國有糧食企業(yè)逐漸重視企業(yè)社會責(zé)任問題，提出相應(yīng)的履行社會責(zé)任口號，如中國儲備糧管理總公司“維護(hù)糧食安全、支持‘三農(nóng)’發(fā)展、促進(jìn)糧食流通、踐行節(jié)約環(huán)保、建設(shè)和諧社會”，中糧集團(tuán)“布局全產(chǎn)業(yè)鏈、保障糧食安全、貢獻(xiàn)新型農(nóng)業(yè)、引領(lǐng)食品安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、履行社會公益、關(guān)愛員工發(fā)展”，等等。這些口號體現(xiàn)了國有糧食企業(yè)對農(nóng)民、消費(fèi)者、員工、環(huán)境、公益等方面的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)。筆者建議，《糧食法》要明確規(guī)定社會責(zé)任問題，督促大型國有糧食企業(yè)健全糧食質(zhì)量信用體系建設(shè)，完善社會責(zé)任溝通方式和對話機(jī)制。糧食行業(yè)要統(tǒng)一制定“軟法”性質(zhì)的《糧食行業(yè)社會責(zé)任公約》，規(guī)定：遵紀(jì)守法，誠實(shí)守信；綠色發(fā)展，公平競爭；心系耕者，善待員工；節(jié)能減排，保護(hù)環(huán)境；回報(bào)社會，造福百姓。其中，遵紀(jì)守法、誠實(shí)守信、綠色發(fā)展、節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境等都是糧食質(zhì)量安全的基本要求。針對嚴(yán)重的轉(zhuǎn)基因問題（如摻雜轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)糧庫的行為[18]，還必須采取強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度和激勵(lì)性的舉報(bào)制度，鼓勵(lì)消費(fèi)者、社會公眾對非法轉(zhuǎn)基因糧食加以舉報(bào)，維護(hù)“糧食質(zhì)量安全”這一公共利益，實(shí)現(xiàn)法的安全價(jià)值。

糧食問題一直是全世界生存發(fā)展的首要問題。在當(dāng)前全球環(huán)境污染加劇、轉(zhuǎn)基因問題嚴(yán)重的背景下，各國都面臨如何保障糧食質(zhì)量安全的棘手問題。中國是第一人口大國，吃飯問題極其重要。我們已經(jīng)逐步意識到，糧食安全不僅僅是供給平衡、價(jià)格穩(wěn)定，還必須實(shí)現(xiàn)質(zhì)量安全。糧食質(zhì)量安全關(guān)系國家和民族的整體素質(zhì)，也影響整個(gè)世界糧食質(zhì)量安全框架。我國正在推進(jìn)全面依法治國，更要推進(jìn)全面依法治糧。安全價(jià)值正成為嶄新的價(jià)值形態(tài)，充分關(guān)注人與自然、社會的可持續(xù)發(fā)展，是世界法制進(jìn)步的標(biāo)桿，是理論法學(xué)界的一場價(jià)值革命。我國《糧食法》的本質(zhì)是糧食質(zhì)量安全法，必須在立法宗旨中體現(xiàn)糧食質(zhì)量安全的安全價(jià)值，并且專章規(guī)定糧食質(zhì)量問題，從價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值保障主體、價(jià)值實(shí)現(xiàn)行為、價(jià)值對應(yīng)的責(zé)任落實(shí)等角度保障糧食質(zhì)量保障。《糧食法》的制定，是中國糧食立法史上的里程碑。保障糧食質(zhì)量安全、實(shí)現(xiàn)《糧食法》的安全價(jià)值，彰顯了總體國家安全觀，可謂利于當(dāng)代、功在千秋。中國法學(xué)界應(yīng)有此擔(dān)當(dāng)完成這一歷史使命。

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［責(zé)任編輯：劉烜顯］

［作者簡介］曾曉昀，廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院講師，廣東廣州510400；華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士后研究人員，上海 201620

［中圖分類號］D922.69

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1004-4434(2016)06-0079-05

［基金項(xiàng)目］2014年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“中國糧食安全法律制度研究”（14YJC820070）