法治政府建設(shè)制度創(chuàng)新路徑分析

朱海夢(mèng)

【摘要】中國(guó)明確提出了“法治中國(guó)”的理念，并將建設(shè)法治政府作為執(zhí)政目標(biāo)之一。所謂法治政府是指政府依法產(chǎn)生并遵守各項(xiàng)法律法規(guī)，政府權(quán)力、關(guān)系受到法律規(guī)制，各項(xiàng)事務(wù)運(yùn)作都依法進(jìn)行，確保依法行政。中國(guó)是單一制國(guó)家，有關(guān)法治的基本思想和方向是統(tǒng)一的，因此政府可通過制度創(chuàng)新這一路徑來推動(dòng)法治政府建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】法治 政府 制度 創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八屆四中全會(huì)上我國(guó)提出了建設(shè)“法治中國(guó)”的目標(biāo)，我國(guó)通過官方闡釋表達(dá)出了我國(guó)法治建設(shè)的重要性。隨后，習(xí)近平總書記在江蘇鎮(zhèn)江視察的過程中又提出了“四個(gè)全面”的思想，這為我國(guó)法治政府的建設(shè)提供了強(qiáng)大的政治文化支撐。中國(guó)正在逐漸探索中走出自己一條獨(dú)特的法治之路。

建設(shè)法治政府的重要性

我國(guó)在十八大上規(guī)劃了到2020年全面落實(shí)依法治國(guó)方略，作為法治中國(guó)內(nèi)容之一的法治政府也成為我國(guó)政府建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾逐步凸顯，沖突加劇，依法治國(guó)建設(shè)也進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)法治政府的任務(wù)也更加迫切。

首先，依法治國(guó)的重要內(nèi)容之一便是建設(shè)法治政府，因此要建設(shè)法治中國(guó)，必須加快政府建設(shè)的步伐。在法治建設(shè)方面，我國(guó)已經(jīng)基本建立了適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的法律體系，實(shí)現(xiàn)了有法可依，但在具體實(shí)踐上依然存在有法不依或執(zhí)法不嚴(yán)等問題，由此可見我國(guó)在法律執(zhí)行和實(shí)施體系建設(shè)上還有所不足。政府是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它有維護(hù)法律尊嚴(yán)的義務(wù)，也是遵循和實(shí)施法律的主體，因此法治政府的建設(shè)水平很大程度上決定了我國(guó)依法治國(guó)的水平，政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)法質(zhì)量不僅關(guān)切著社會(huì)大眾的利益，也與政府公信力密切相關(guān)。政府在行政過程中，應(yīng)高牢記依法行政的要求，帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法，提升工作的法治化水平，從而推動(dòng)依法治國(guó)方略的落實(shí)。

其次，我國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)、進(jìn)行全面改革，需要加強(qiáng)法治政府建設(shè)。我國(guó)目前的改革是深層次的持續(xù)改革，習(xí)近平同志曾在講話中指出，任何改革都應(yīng)在法治框架下進(jìn)行，要在改革中運(yùn)用法治思維，以法治促進(jìn)改革。社會(huì)的改革實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系的改革，這必然會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，為此應(yīng)該加強(qiáng)立法工作來協(xié)調(diào)利益關(guān)系，為改革的開展提供法律支持。全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵之一便是全面深化改革，而改革所帶來的風(fēng)險(xiǎn)也是前所未有。在此背景下，法治的力量更為凸顯，應(yīng)以法治的視角來審視我國(guó)的改革問題，并運(yùn)用法治思維在社會(huì)上達(dá)成改革共識(shí)，通過法治方式來為改革營(yíng)造穩(wěn)定環(huán)境，最終還要通過法治規(guī)范來保護(hù)改革的成果。由此可見，法治在我國(guó)深化改革和小康社會(huì)建設(shè)中地位之關(guān)鍵，建設(shè)法治政府也迫在眉睫。

最后，建設(shè)法治政府有利于推進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)群眾的合法權(quán)益。我國(guó)進(jìn)行法治建設(shè)的目標(biāo)之一便是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，完善的法律體系為我國(guó)公民享有自由和權(quán)利提供了保障。但幾千年的封建體制使得我國(guó)官本位思想根深蒂固，在政府與群眾的關(guān)系上，往往政府處于優(yōu)勢(shì)地位，而群眾處于弱勢(shì)，政府為了自己的目標(biāo)追求無視甚至是侵犯群眾的合法權(quán)益，這破壞了社會(huì)公平，違背了黨為人民服務(wù)的宗旨。因此必須進(jìn)行法治政府建設(shè)，規(guī)范和監(jiān)督政府權(quán)力，使之依法行政，真正做到為人民服務(wù)，維護(hù)我國(guó)公民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

政府制度創(chuàng)新的困境剖析

在確立了法治政府的建設(shè)目標(biāo)后，我國(guó)政府便積極進(jìn)行制度改革，如改革領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化政府責(zé)任人制度，完善對(duì)政府依法行政工作的監(jiān)督和考核制度等，通過這些制度改革在一定程度上約束了政府權(quán)力，促使我國(guó)政府向法治政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。但在具體的法治政府實(shí)踐中，我國(guó)依然存在政府過度干預(yù)市場(chǎng)、創(chuàng)新活動(dòng)超出制度邊界、尋租腐敗等問題，這也反映出我國(guó)政府在制度創(chuàng)新上還存在諸多困境。

實(shí)踐中的困境。首先，政府制度創(chuàng)新動(dòng)因的非法治化。任何事物進(jìn)行改革的動(dòng)力都在于能夠從改革中獲取自身利益。政府盡管是一個(gè)公共組織，但政府組織本身由政府工作人員等單個(gè)個(gè)體組成，因此它包含了公共利益與個(gè)人利益兩種形態(tài)，個(gè)體的逐利性驅(qū)使其利用權(quán)力來維護(hù)自身利益。但政府法治化改革的目的是維護(hù)社會(huì)公平與正義，因此必須消除雙軌制帶來的負(fù)面影響，防止政府為了自身利益而與民爭(zhēng)利，但法治政府的制度創(chuàng)新必然會(huì)觸動(dòng)政府人員的個(gè)人利益，這使得政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力不足。

其次，制度創(chuàng)新行動(dòng)的非法治化。一些地方政府在具體的法治化建設(shè)中，其往往利用制度創(chuàng)新的幌子而進(jìn)行人治，以人治制度創(chuàng)新代替法治制度創(chuàng)新。一些政府在具體的行動(dòng)上依然沒有改變“官大于民”的思維，常常在政府治理中采取暴力手段來實(shí)現(xiàn)目的，這無疑是違背法治精神的。

最后，在創(chuàng)新效果上也出現(xiàn)非法治狀態(tài)。政府的制度改革往往以權(quán)力作為支撐，這造成政府權(quán)力在改革中迅速擴(kuò)張，而政府法治化的出發(fā)點(diǎn)是限制規(guī)范政府權(quán)力，由此可見政府制度創(chuàng)新的初衷與最終結(jié)果很可能背道而馳，這使得法治政府的制度創(chuàng)新陷入惡性循環(huán)。

體制帶來的制度創(chuàng)新困境。在法治政府中，相關(guān)主體在制度框架下進(jìn)行法治治理，而相關(guān)制度又是通過主體的執(zhí)行而發(fā)揮效用。因此法治政府必須處理好制度與各個(gè)主體之間的關(guān)系，這主要包括黨政關(guān)系與央地關(guān)系兩個(gè)方面。

首先，黨政體制上存在非法治化。法治強(qiáng)調(diào)平等、規(guī)范與統(tǒng)一，在法治理念下，黨政之間應(yīng)平等的接受法律的制約，政黨也應(yīng)遵循各項(xiàng)法律法規(guī)。但在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)卻不斷出現(xiàn)黨法與國(guó)法矛盾的問題。而且在黨政關(guān)系的行為中也存在諸多違背法治化的現(xiàn)象，如一些黨委人員卻兼任諸多行政職務(wù)，這給大眾造成執(zhí)政黨與政府二者一致的印象，一旦政府出現(xiàn)過錯(cuò)，群眾同樣會(huì)遷怒于政黨，這威脅了執(zhí)政黨的合法性地位。

其次，行政體制具有非法治化特征。這里的行政體制主要是指中央政府與地方政府之間的關(guān)系調(diào)適。在我國(guó)，中央政府與地方政府有相同的組織架構(gòu)，當(dāng)權(quán)力不明晰、缺乏約束力時(shí)，央地兩級(jí)政府便能夠同時(shí)不受法律制約，這顯然不符合法治政府中制約政府權(quán)力的要求。而且隨著我國(guó)政治體制、財(cái)政體制的改革，中央政府與地方政府之間不再是命令與服從的關(guān)系，這使得二者在某種程度上存在一定的利益博弈，進(jìn)而帶來央地關(guān)系、政府行為的混亂，這也違背了法治對(duì)秩序的追求。

法治政府制度創(chuàng)新的機(jī)制困境。法治政府建設(shè)需要一個(gè)約束政府權(quán)力的機(jī)制，但目前我國(guó)在機(jī)制建設(shè)上卻存在諸多不足，這導(dǎo)致政府行動(dòng)和政治生態(tài)都出現(xiàn)非法治化。我國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)法治化目標(biāo)，往往采取一些創(chuàng)新行動(dòng)，如在“3·15”消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日來集中處理嚴(yán)重的消費(fèi)者侵權(quán)案件，但實(shí)際上在日常市場(chǎng)活動(dòng)中，一些工商部門往往不愿意接受和處理公民個(gè)體的消費(fèi)維權(quán)案件，這不僅縱容了消費(fèi)欺詐行為，侵害了公眾的合法權(quán)益，還讓民眾感受到政府部門的不作為。此外在日常事務(wù)處理中，由于缺乏有效的工作模式機(jī)制和約束機(jī)制，政府部門間普遍存在互相推諉、官僚作風(fēng)等問題，這降低了政府行政效率，也激化了官民矛盾。政府的政治生態(tài)主要是指政治與法律之間的關(guān)系。一個(gè)法治化政府，權(quán)力應(yīng)受法律約束，法律高于政治，但在現(xiàn)實(shí)中卻往往是權(quán)力高于法律，出現(xiàn)政治干預(yù)法律的現(xiàn)象。當(dāng)然在一些特定情況下，法律自身具有局限性，需要以制度創(chuàng)新的途徑來完善自身，如依法處理的結(jié)果過于違背道義人情，往往會(huì)需要政府的干預(yù)。但多數(shù)情況下，權(quán)力干預(yù)法律將會(huì)削弱法律的權(quán)威性，強(qiáng)化社會(huì)的權(quán)力意識(shí)，這無疑阻礙了法治政府建設(shè)。

政府制度創(chuàng)新困境的原因

首先，人治傳統(tǒng)的慣性阻礙了政府制度創(chuàng)新。中國(guó)的中央集權(quán)體制綿延了幾千年，它曾給中國(guó)帶來了數(shù)千年的文明，而在這千百年帝制統(tǒng)治中所形成的中國(guó)式思維和邏輯一直延續(xù)至今。即便在中國(guó)的封建時(shí)代，國(guó)家也有法治治理體系，但長(zhǎng)期以來卻是權(quán)力凌駕于法治之上，人治思想根深蒂固，這成為當(dāng)前阻礙我國(guó)法治政府建設(shè)的一大因素，也是政府難以進(jìn)行制度創(chuàng)新的因由之一。在人治思想下，政府往往呈現(xiàn)出權(quán)力擴(kuò)張的特性，而在專制關(guān)系中，人與人之間往往是一種依附關(guān)系，缺乏真正的信任聯(lián)系，這導(dǎo)致社會(huì)個(gè)體難以團(tuán)結(jié)在一起捍衛(wèi)自己的權(quán)利、自由，失去了政治法的根本。在人治背景下，中國(guó)形成了人情社會(huì)，人們?cè)诰S護(hù)自身權(quán)利時(shí)，首先想到的不是依賴法治，而是尋求通過各種人際關(guān)系來解決，有的甚至利用這種關(guān)系來為自己謀取私利，產(chǎn)生大量腐敗行為，而目前這種人情思想已經(jīng)極大的影響了依法行政、司法公正，阻礙法治政府的制度創(chuàng)新。

其次，當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)文化理念也不利于法治政府建設(shè)，阻礙政府的制度創(chuàng)新活動(dòng)。我國(guó)社會(huì)依然存在傳統(tǒng)宗法思想。我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)是以血緣、親緣以及地緣為紐帶而形成的交際網(wǎng)絡(luò)，在這一結(jié)構(gòu)中強(qiáng)調(diào)禮治，形成長(zhǎng)老政治，并不認(rèn)可甚至是忽略外部的法治制度，這種社會(huì)結(jié)構(gòu)在基層鄉(xiāng)村尤為明顯。因此政府在試圖通過制度創(chuàng)新來進(jìn)行法治建設(shè)的過程中，往往要受到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)文化風(fēng)俗的影響，在宗族社會(huì)之中，地方行政機(jī)構(gòu)缺乏政治權(quán)威性，而即便地方政府在遵守習(xí)俗的基礎(chǔ)上進(jìn)行局部性制度創(chuàng)新，但一旦出現(xiàn)不服從文化習(xí)俗的舉措，便會(huì)被看作是政治魯莽，如果改革失敗，更是要承擔(dān)政治后果，這使得法治政府的制度創(chuàng)新成了與宗法制度、社會(huì)習(xí)俗之間的博弈，政府在改革中難以大展手腳。

最后，法治改革存在內(nèi)部邏輯矛盾。一是過于追求效率而導(dǎo)致改革適得其反，我國(guó)在為實(shí)現(xiàn)政府法治化而進(jìn)行的制度改革中，許多創(chuàng)新內(nèi)容是以提升行政效率為目標(biāo)的，并因此而實(shí)現(xiàn)權(quán)力消綁，但一旦改革的主導(dǎo)者離開，這些改革舉措往往便被后續(xù)政府廢置。二是暴力手段阻礙了政府制度創(chuàng)新。我國(guó)政府為了快速獲取改革效益而往往采取暴力形式推廣創(chuàng)新制度，這容易引起大眾的不滿甚至是敵對(duì)情緒，既不利于新制度的順利施行，也損害了政府與群眾之間的關(guān)系，這就違背了法治政府中政民良性互動(dòng)的要求。此外，需要注意的是一些政府的制度創(chuàng)新本身便是偽創(chuàng)新，如強(qiáng)制拆遷制度中充斥著暴力，嚴(yán)重違背民意，更非法治化所需。

法治政府制度創(chuàng)新路徑

法治政府建設(shè)中的制度創(chuàng)新，首先是提出具體措施，并由創(chuàng)新活動(dòng)來落實(shí)實(shí)踐，在這一過程中建設(shè)法治政府，之后再在已經(jīng)建立的法治政府之上進(jìn)一步推動(dòng)制度創(chuàng)新工作，最終實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)。我國(guó)法治政府的制度創(chuàng)新要克服傳統(tǒng)的官本位思想、人治的慣性思維，需要理順黨政、中央與地方以及府際之間的關(guān)系。

黨政體制的法治化。我國(guó)法治政府制度創(chuàng)新的阻礙因素之一便是黨政不分，出現(xiàn)以黨代政的問題，這樣無從談起政黨約束政府權(quán)力。因此要建設(shè)法治政府，深化改革，需要實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的法治化。所謂黨政關(guān)系法治化，主要是指在法律指導(dǎo)下，黨政各司其職，黨應(yīng)依法領(lǐng)導(dǎo)政府。首先，要政黨去行政化，改變?nèi)朦h做官的觀念，政黨可以更加關(guān)注政府監(jiān)督與社會(huì)組織方面的事務(wù)，而政府則主要負(fù)責(zé)行政事務(wù)處理。政黨的部門設(shè)置應(yīng)根據(jù)社會(huì)需求，而非針對(duì)政府部門。其次，可以將黨政關(guān)系納入到監(jiān)督體系之中，如在憲法中明確黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督，還可充分肯定新聞?shì)浾摫O(jiān)督的作用，使之對(duì)黨政不分或以黨代政現(xiàn)象進(jìn)行曝光監(jiān)督。最后，還要提升黨務(wù)工作人員的法治素質(zhì)，黨務(wù)工作人員應(yīng)該了解基本的法律法規(guī)，并自覺遵守，為社會(huì)成員的遵法守法起帶頭模范作用。黨政關(guān)系可以說是我國(guó)政治體制改革的關(guān)鍵，只有理順黨政關(guān)系，政府才能夠正常發(fā)揮職能，制度創(chuàng)新活動(dòng)也才有所保障。

現(xiàn)代中央集權(quán)制度建設(shè)。我國(guó)在進(jìn)行法治政府建設(shè)過程中還需要正確處理好中央政府與地方政府的關(guān)系。正如有專家所言，中央集權(quán)制的理念和制度一直支配著中國(guó)的中央與地方關(guān)系安排，無疑，在中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中，如何繼承和改變傳統(tǒng)、借鑒和學(xué)習(xí)西方以對(duì)未來的中央集權(quán)制進(jìn)行調(diào)整，也將會(huì)對(duì)中國(guó)中央與地方關(guān)系的變遷起到?jīng)Q定性的影響。為此，我國(guó)應(yīng)該建立有限度的現(xiàn)代中央集權(quán)制度，這可以解決地方政府與中央政府之間的矛盾，結(jié)束博弈關(guān)系，推行政府法治化建設(shè)。

現(xiàn)代官僚制度改革。阻礙政府法治化的一個(gè)重要因素是官僚作風(fēng)，對(duì)官僚體制進(jìn)行限權(quán)是我國(guó)政府法治化進(jìn)行制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)官僚體制的法治化，首先要整肅吏治，除了繼續(xù)加大反腐力度外，還需要完善官僚制度，注重官員個(gè)體的道德素質(zhì)。其次要進(jìn)行官制變革，這主要是要變革公務(wù)員考核體系，在公務(wù)員考試中要強(qiáng)化法律素質(zhì)考察。官員的升遷考核指標(biāo)也應(yīng)該更加多樣化，讓更多有真才實(shí)學(xué)的人員參與到官僚體制之中。最后，要注重權(quán)力限制。官僚制的核心是理性精神，這與法治建設(shè)的要求一致。理性的官僚制是要求公務(wù)人員以理性客觀態(tài)度處理事務(wù)，而非以個(gè)人的感情好惡來辦事，因此可以說官僚制崇尚法治、摒棄人治。我國(guó)的官僚制改革應(yīng)該從關(guān)注級(jí)別區(qū)分轉(zhuǎn)移到關(guān)注專業(yè)分工，即要根據(jù)職務(wù)來分配相應(yīng)責(zé)任，這防止因過度關(guān)注級(jí)別分工而帶來官本位問題。當(dāng)公務(wù)人員的權(quán)力是來自法定職務(wù)時(shí)，他必然也受相應(yīng)的法定責(zé)任約束，個(gè)體的權(quán)力也才能夠得到相應(yīng)限制。此外，在法治化建設(shè)過程中，政府工作人員不僅是執(zhí)法者，而且也是守法者，他們需要有在法治框架內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新的能力。為此，政府工作人員應(yīng)提升自身的法治素質(zhì)，這能夠提升政府的執(zhí)法質(zhì)量。一方面在公務(wù)員錄取考核時(shí)便要側(cè)重法治素質(zhì)的考核，另一方面要不斷對(duì)公務(wù)員進(jìn)行法治素質(zhì)培訓(xùn)，使之法治素養(yǎng)能夠適應(yīng)時(shí)代要求。

利用傳統(tǒng)文化資源進(jìn)行制度創(chuàng)新。西方國(guó)家借助文藝復(fù)興來對(duì)理性政治進(jìn)行大討論，而我國(guó)也可以從傳統(tǒng)文化資源中尋求法治資源，并借鑒進(jìn)行制度創(chuàng)新。如我國(guó)的古代社會(huì)強(qiáng)調(diào)禮治，這是我國(guó)古代維護(hù)社會(huì)秩序的規(guī)范，是一種具有法律意義的規(guī)則體系，因此古代的禮治與現(xiàn)代法治有相通之處。禮治思想在我國(guó)依然有深厚的存在土壤，因此我國(guó)政府在創(chuàng)新制度推進(jìn)法治建設(shè)過程中，應(yīng)該客觀審視禮治及其規(guī)則內(nèi)容，而非將其全部看作封建糟粕，政府可以適當(dāng)利用禮治思想來推行法治內(nèi)容，而不是將所有的禮治制度鏟除。此外，我國(guó)的法家思想也為我國(guó)法治政府建設(shè)提供了法治資源，法家提出了公器、執(zhí)國(guó)命、分封等概念，形成了一套法治話語體系，現(xiàn)今的政府制度創(chuàng)新可以從中汲取營(yíng)養(yǎng)，也可將這些法治資源現(xiàn)代化，這更符合中國(guó)國(guó)情，容易被大眾所接受，減少政府制度創(chuàng)新的阻力。

（作者單位：南京政治學(xué)院）

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）