推行行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度研究

任學(xué)婧　費蓬煜

【摘要】河北省圍繞建設(shè)法治政府，積極推行行政權(quán)力清單和責(zé)任清單。權(quán)力清單明確政府“法無授權(quán)不可為”，主要針對政府亂作為；責(zé)任清單明確政府“法定責(zé)任必須為”，主要針對政府不作為。文章分析了河北省在推行行政權(quán)力清單、責(zé)任清單實踐中存在的問題并提出了相應(yīng)的對策。

【關(guān)鍵詞】行政權(quán)力清單 責(zé)任清單 法治政府建設(shè)

【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

十八屆三中全會提出，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。十八屆四中全會進(jìn)一步明確推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。河北省在2015年1月公開省政府部門行政權(quán)力清單，接受社會監(jiān)督。權(quán)力清單出爐后，河北省政府部門保留的行政權(quán)力，從此前的八九千項縮減到3995項。政府部門的權(quán)力少了，會不會出現(xiàn)“該干的事不干，該管的事不管”的庸政懶政行為？作為與權(quán)力清單相配套的改革舉措，2015年4月河北省政府部門公開責(zé)任清單。責(zé)任清單的編制就是要落實政府部門的主體責(zé)任，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)對等，權(quán)責(zé)一致。兩張清單構(gòu)成了規(guī)范化、法制化的職責(zé)體系，共同推進(jìn)河北省法治政府建設(shè)。

權(quán)力清單和責(zé)任清單

權(quán)力清單和責(zé)任清單的內(nèi)涵。權(quán)力清單是明確政府及其工作部門的權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，這個籠子以法律法規(guī)為材質(zhì)，置于陽光下接受監(jiān)督。①權(quán)力清單是給權(quán)力劃定邊界，并向權(quán)力的服務(wù)對象公開公布。以公開、透明的方式詳盡地規(guī)定權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程，明確政府在與市場和社會互動中的職責(zé)，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運行公開、監(jiān)督有效的權(quán)力運行機(jī)制，從而做到可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)。讓權(quán)力在陽光下運行，最大限度地杜絕權(quán)力運行中存在的亂作為、以權(quán)謀私等亂象。②

權(quán)力清單制度體現(xiàn)了建立陽光政府、法治政府的意圖，要想讓權(quán)力清單真正發(fā)揮作用，必須有相應(yīng)的跟進(jìn)舉措，就是要建立責(zé)任清單，健全與權(quán)力清單相適應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任清單明確責(zé)任主體、理清責(zé)任事項、健全問責(zé)機(jī)制。責(zé)任清單堅持權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)一致的原則，規(guī)范政府責(zé)任，明確監(jiān)管范圍，針對違規(guī)行使或不正當(dāng)行使權(quán)力的，堅決予以追責(zé)。通過建立責(zé)任清單，推動社會公眾參與對權(quán)力運行的監(jiān)督，提高清單的實施效果。③

權(quán)力清單和責(zé)任清單的法理依據(jù)。法治政府是有限、有為、有效的政府。權(quán)力清單和責(zé)任清單正好符合法治政府建設(shè)的要求。建立權(quán)力清單的目的是為了控制權(quán)力并使其在法治的范圍內(nèi)行動，厘清政府與市場、政府與社會的關(guān)系。按照“權(quán)力法定”、“法無授權(quán)不可為”的原則，梳理政府權(quán)力，使政府行使的每一項權(quán)力都有明確的法律依據(jù)。法治就是要求政府的行動中要受到事前規(guī)定并公開的規(guī)則的約束，這種規(guī)則使得市場主體能夠預(yù)見到政府在某種特定情況中會如何行使強(qiáng)制權(quán)力，并據(jù)此安排自己的事務(wù)。④因此，建立權(quán)力清單，需要在法治規(guī)范的控制和約束下，政府在法律授權(quán)范圍內(nèi)行政，法律沒有規(guī)定的事項不可為，不能越雷池一步，以此來最大限度防止政府的越位、缺位與錯位。⑤僅靠權(quán)力清單不足以遏制權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗等異化現(xiàn)象，還要規(guī)定權(quán)力不履行、不適當(dāng)履行的責(zé)任以及追究責(zé)任的機(jī)制。因此，需要推出與權(quán)力清單相匹配的責(zé)任清單，責(zé)任清單與權(quán)力清單是共生的，有權(quán)必有責(zé)，政府要行使權(quán)力，就要承擔(dān)對等的責(zé)任。只有將權(quán)力和責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，對權(quán)力形成全方位、經(jīng)?；?、立體式的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，才能真正做到還權(quán)于民，推進(jìn)法治政府的建設(shè)。

權(quán)力清單和責(zé)任清單的關(guān)系。權(quán)力清單和責(zé)任清單都是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府的重要舉措。權(quán)責(zé)一致，有權(quán)必有責(zé)。權(quán)力清單與責(zé)任清單相互配套、相互制約，共同構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效”的政府治理體系。但二者存在以下兩個方面的不同：一是內(nèi)涵不同。權(quán)力清單是以清單形式詳細(xì)列舉政府部門的行政權(quán)力并予以公開，明確政府該干什么，不該干什么；而責(zé)任清單則是明確部門職責(zé)及與相關(guān)部門的職責(zé)邊界，一旦不作為、亂作為，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是作用不同。權(quán)力清單按照“法無授權(quán)不可為”的要求，把“該放的權(quán)放開”，主要針對政府亂作為的問題；責(zé)任清單按照“法定責(zé)任必須為”的要求，把“該管的事管住”主要針對政府不作為的問題。

河北省探索權(quán)力清單和責(zé)任清單的實踐

2005年，國內(nèi)首份地方政府權(quán)力清單在河北邯鄲誕生。邯鄲對全市70多個政府部門的權(quán)力進(jìn)行清理，先后清理出266項政府權(quán)力。政府部門的行政權(quán)力明確為2515項，并將這些權(quán)力、權(quán)力流程圖、相關(guān)負(fù)責(zé)人電話等向全社會公開。⑥

2014年8月河北省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立行政權(quán)力清單制度實施方案》。首先，梳理各部門行政職權(quán)；其次，按照職權(quán)法定、轉(zhuǎn)變政府職能的要求，以法律、法規(guī)、規(guī)章來確定部門行政職權(quán)；最后，編制公開行政權(quán)力清單和權(quán)力運行流程圖，明確公開范圍與形式。⑦通過向社會公開權(quán)力清單，厘清權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力公開透明運行，推動行政權(quán)力更深層次的瘦身。2013年以來，省政府部門共取消行政審批事項744項，下放113項，被中央編辦列為取消下放進(jìn)展較快的4個省份之一。⑧2015年1月省政府公開省政府部門行政權(quán)力清單（見表）。此次省政府部門保留行政權(quán)力共計3995項，其中行政許可429項，非行政許可審批161項等11個類別。⑨省政府部門2001年1月～2015年5月共取消行政審批事項1684項，下放行政審批事項413項。⑩

表1：河北省發(fā)展改革委行政權(quán)力清單（節(jié)選）（資料來源：河北機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)）

2014年12月，河北省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立責(zé)任清單制度的實施方案》。方案規(guī)定要厘清相關(guān)部門的職責(zé)邊界，理順部門之間的職責(zé)交叉重疊，明確相關(guān)部門的履職界限。堅決糾正行政不作為、亂作為。2015年4月，河北省政府部門公開責(zé)任清單。責(zé)任清單共涉及50個省政府部門主要職責(zé)692項（不含涉密事項），根據(jù)部門職責(zé)細(xì)化具體責(zé)任事項3933項，與相關(guān)部門有職責(zé)邊界的管理事項364項，制定加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的制度措施460項，公共服務(wù)事項387項。各個部門的責(zé)任清單分為四個部分，分別是部門職責(zé)、與相關(guān)部門的職責(zé)邊界、事中事后管理制度、公共服務(wù)事項?！安块T職責(zé)”一項是列舉具體的工作事項?！芭c相關(guān)部門的職責(zé)邊界”一項是根據(jù)管理事項具體化為相關(guān)部門、職責(zé)分工、相關(guān)依據(jù)和案例四部分（見表2）。事中事后管理制度每一項下列舉詳細(xì)內(nèi)容。公共服務(wù)事項分為服務(wù)事項、主要內(nèi)容、承辦機(jī)構(gòu)、聯(lián)系電話。

河北探索權(quán)力清單和責(zé)任清單中存在問題及建議

存在的問題。第一，缺少追責(zé)情形。有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)一致、透明公開是現(xiàn)代法治政府的基本要求。責(zé)任清單與權(quán)力清單相配套，落實主體責(zé)任，就要規(guī)定追責(zé)情形，即行政機(jī)關(guān)及其工作人員未按照規(guī)定履行相應(yīng)的義務(wù)可能承擔(dān)的不利后果。而河北省公布的責(zé)任清單中沒有追責(zé)情形，只有部門職責(zé)、與相關(guān)部門的職責(zé)邊界、事中事后管理制度、公共服務(wù)事項。部門職責(zé)與追責(zé)情形相互匹配、相互呼應(yīng)，二者的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成權(quán)力運行的問責(zé)機(jī)制。缺少追責(zé)情形，一旦發(fā)生行政權(quán)力越位、錯位、不到位，不能施以追責(zé)，行政權(quán)力無法受到有效約束，難以發(fā)揮社會監(jiān)督和制約的作用。第二，法律亟需清理修訂。無論是權(quán)力清單要求的“法無授權(quán)不可為”，還是責(zé)任清單要求的“法定責(zé)任必須為”，都是圍繞“法”來具體操作的，法是連接兩張清單的紐帶。作為行政權(quán)力和職責(zé)依據(jù)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件很多已經(jīng)陳舊過時，與國務(wù)院提出的“市場主體能夠自主決定，市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，社會組織能夠自律管理的事項，政府應(yīng)當(dāng)退出；可以采用事后監(jiān)管和間接管理的事項，不設(shè)前置審批”要求不相適應(yīng)。因此，依據(jù)現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，省政府難以進(jìn)一步簡政放權(quán)、調(diào)整完善權(quán)力清單和責(zé)任清單。第三，社會力量監(jiān)督有待加強(qiáng)。政府的權(quán)力來自人民，政府權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約。河北省在河北機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)、河北省政府各部門門戶網(wǎng)站公開河北省政府部門行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，并且公開電子郵件、電話和信函等反饋渠道，鼓勵社會各界對各級各部門的權(quán)力運行情況進(jìn)行監(jiān)督。河北日報、河北新聞網(wǎng)、燕趙都市報、河北電視臺等媒體對權(quán)力清單和責(zé)任清單制度做了報道。但是，社會公眾對政府權(quán)力相關(guān)改革的知曉度和關(guān)注度不高，社會公眾特別是媒體對權(quán)力運行的監(jiān)督體系沒有建立，社會廣泛參與機(jī)制尚未形成，運用社會力量監(jiān)督部門權(quán)力運行還需假以時日并付出長期不懈的努力。第四，監(jiān)管能力有待提高。權(quán)力清單清理政府權(quán)力，下放和取消政府審批權(quán)力，但并不意味著政府監(jiān)管責(zé)任的減少，不是把所有問題和責(zé)任拋給社會，而是政府更要進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管能力，把該管的管好，真正做到不越位、不缺位、不錯位。面臨當(dāng)下的大數(shù)據(jù)時代，充分運用大數(shù)據(jù)先進(jìn)理念、技術(shù)和資源，創(chuàng)新監(jiān)管方法，是推進(jìn)簡政放權(quán)、建設(shè)法治政府的有效手段。

相關(guān)對策建議。第一，增加責(zé)任追究事項。對應(yīng)權(quán)力清單編制責(zé)任清單，增加責(zé)任追究事項，讓每項權(quán)力都有明確的追責(zé)情形，確保權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對應(yīng)。責(zé)任清單對行政權(quán)力不當(dāng)行使的責(zé)任追究進(jìn)行系統(tǒng)化、公開化的梳理，接受社會公眾的廣泛監(jiān)督。安徽省在這方面走在全國前列，率先推行責(zé)任清單制度，編制出省級1萬余條責(zé)任事項、2萬余條追責(zé)情形，對應(yīng)責(zé)任事項和追責(zé)情形列出了3萬余條法律法規(guī)條款依據(jù)。比如，安徽省發(fā)展和改革委員會的行政權(quán)力清單責(zé)任清單對“涉及開荒的農(nóng)業(yè)項目核準(zhǔn)”這一行政審批權(quán)力，“因不履行或不正確履行行政職責(zé)，行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”的10種追責(zé)情形做了詳細(xì)的列舉性規(guī)定。責(zé)任清單給政府帶上了“緊箍咒”，倒逼政府部門簡政放權(quán)，使行政權(quán)力行使更加科學(xué)規(guī)范。

第二，清理修訂相關(guān)法律。權(quán)力清單和責(zé)任清單中涉及上位法與當(dāng)前全面深入改革背景不協(xié)調(diào)有矛盾的條文，需要由全國人大、國務(wù)院對法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理修訂，為地方政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能掃清障礙。規(guī)范行政權(quán)力特別是行政審批設(shè)定的法律依據(jù)。逐步取消以行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件來設(shè)定行政審批的權(quán)力。市場能夠解決的，交給市場去解決；市場解決不了，但通過社會組織的社會治理能夠解決的，交由社會組織自己去解決；當(dāng)市場、社會組織解決不了，需要政府出面進(jìn)行管理時，也要首先施以審批之外的其他監(jiān)管措施；只有在這些手段都難以奏效時，才能考慮通過設(shè)定行政審批去解決。

第三，完善社會力量監(jiān)督?！坝袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究?！边@是法治政府的題中應(yīng)有之義。權(quán)力清單和責(zé)任清單的公開只是第一步，要保證實施效果，就必須完善社會力量監(jiān)督。通過政府信息公開和數(shù)據(jù)開放、社會信息資源開放共享，為新聞媒體、行業(yè)組織、利益相關(guān)主體共同參與監(jiān)督創(chuàng)造條件，引入社會、企業(yè)、服務(wù)對象參與到權(quán)力清單、責(zé)任清單的落實實施過程中。一是重視媒體的導(dǎo)向作用，加強(qiáng)輿論宣傳，積極營造群眾監(jiān)督權(quán)力運行的氛圍。二是拓寬公眾參與渠道，搭建電話投訴、網(wǎng)絡(luò)投訴、來訪來信投訴等各種平臺，利用微博、微信等各種新媒體，鼓勵引導(dǎo)群眾參與監(jiān)督政府權(quán)力運行的全過程，形成全社會廣泛參與的監(jiān)督格局。第四，運用大數(shù)據(jù)提升監(jiān)管能力。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來，利用大數(shù)據(jù)思維優(yōu)化政府服務(wù)和監(jiān)管是打造服務(wù)型政府、法治政府的題中應(yīng)有之義。運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)、放管結(jié)合，推進(jìn)政府監(jiān)管能力的提高。

（作者單位：華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院）

【注釋】

①李任杰，王偉：“簡論‘權(quán)力清單及其對政府權(quán)力的制約”，《青島行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第4期，第65頁。

②何雨：“責(zé)任清單：構(gòu)建基于社會治理背景下的權(quán)力清單制度核心”，《上海城市管理》，2014年第4期，第39頁。

③賀海峰：“‘責(zé)任清單與法治政府—專訪中央黨校政法部傅思明教授”，《決策》，2014年第11期，第40頁。

④[英]哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2012年，第73頁。

⑤梁立俊：“負(fù)面清單、正面清單和混合清單—也談授權(quán)與禁止的法理邊界”，《理論視野》，2014年第4期。

⑥“國內(nèi)首份地方政府權(quán)力清單在河北邯鄲誕生”，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/society/2005-11/08/content_3749467.htm。

⑦“河北省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于建立行政權(quán)力清單制度實施方案的通知”，http：//info.hebei.gov.cn/hbszfxxgk/329975/329982/6304473/index.html。

⑧“10月7日前河北大曬‘權(quán)力清單行政權(quán)力接受監(jiān)督”，《燕趙都市報》，2014年8月29日。

⑨“河北省公開省政府部門行政權(quán)力清單”，《河北日報》，2015年1月25日。

⑩“關(guān)于公開省政府部門行政審批事項和歷年取消下放行政審批事項匯總清單的說明”，http：//122.0.64.56/review/index.do。

“省政府辦公廳印發(fā)建立責(zé)任清單制度實施方案”，《河北日報》，2014年12月12日。

“河北50個省政府部門首次曬出責(zé)任清單”，《河北日報》，2015年4月15日。

袁維海，姚玫玫：“有權(quán)必有責(zé) 曬權(quán)要曬責(zé)—安徽省探索行政權(quán)力、責(zé)任清單制度”，《安徽行政學(xué)院學(xué)報》，2015年第1期。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）