憲法位階的環(huán)境法：南非憲法環(huán)境權(quán)條款及其啟示*

劉海鷗，張小虎

(湘潭大學(xué)　法學(xué)院，湖南　湘潭　411105)

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憲法位階的環(huán)境法：南非憲法環(huán)境權(quán)條款及其啟示*

劉海鷗，張小虎

(湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105)

摘要:近年來,全球環(huán)境問題日益嚴(yán)峻,環(huán)境權(quán)入憲成為各國立法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一股潮流。在非洲,已有26國對環(huán)境權(quán)進(jìn)行了憲法化的規(guī)定,是環(huán)境權(quán)入憲的主力軍,其中以南非憲法環(huán)境權(quán)條款最為完備。南非憲法第24條賦予每人皆有無害于健康與幸福的環(huán)境權(quán)利,規(guī)定了國家通過合理立法和其它措施履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。不論是條文內(nèi)涵還是法律規(guī)則,南非憲法環(huán)境權(quán)條款均具有重要的法律價值,可以為我國環(huán)境權(quán)入憲提供有效的立法借鑒。

關(guān)鍵詞:憲法環(huán)境權(quán);環(huán)境保護(hù);生態(tài)文明;南非

中國與南非作為當(dāng)今世界上主要的新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中大國，在全球氣候變化框架下，兩國均發(fā)揮著積極作用。2015年12月2日至5日，習(xí)近平主席訪問南非并參加第二屆中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會。期間，中國與南非簽署了約合419億元人民幣的合作協(xié)議，能源開發(fā)、應(yīng)對氣候變化、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)等是這些協(xié)議倡導(dǎo)和關(guān)注的焦點。*中國已連續(xù)6年成為南非最大的貿(mào)易伙伴，南非亦是中國在非洲最大的貿(mào)易伙伴，2014年中南貿(mào)易額達(dá)到603億，2015年12月2日，中南又簽署了涉及采礦、旅游、電力等各個領(lǐng)域的價值940億蘭特(約合419億元人民幣)的26項合作協(xié)議。非洲國家一貫重視自然生態(tài)，如何在大規(guī)模經(jīng)貿(mào)投資中避免環(huán)境法律糾紛成為了合作中的關(guān)切點。為此，增進(jìn)對南非環(huán)境法律制度的了解，是未來中南之間進(jìn)一步發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)與商貿(mào)往來、應(yīng)對全球氣候變化、開展環(huán)境合作的有力保障。了解南非的環(huán)境法規(guī)，其重點就是掌握以憲法第24條環(huán)境權(quán)為核心的環(huán)境法律體系。另一方面環(huán)境權(quán)入憲成為熱點，而南非憲法環(huán)境權(quán)條款的法律內(nèi)涵與設(shè)計規(guī)則最為完善。因此，從法律實踐與環(huán)境權(quán)理論兩個視角來看，南非憲法環(huán)境權(quán)條款頗具研究價值，由此形成的憲法位階的環(huán)境法律，對我國環(huán)境權(quán)入憲具有一定的立法借鑒意義。

一、南非憲法環(huán)境權(quán)條款的歷史流變

隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重和公民環(huán)境意識的提高，在非洲，1992年以后制定或修改的憲法大多制定了環(huán)境權(quán)條款，而那些在1989年之前制定的憲法，雖缺失環(huán)境條款，但通過修正案的方式在近年增設(shè)了公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定。[1]13當(dāng)前，在人權(quán)狀況有所改善的非洲，環(huán)境權(quán)作為第三代人權(quán)的一種，有26個國家將其寫入憲法。*環(huán)境權(quán)是第三代基本人權(quán)，同時也是一種集體人權(quán)。目前，通過非洲人權(quán)憲章，非洲各國大多都對集體人權(quán)(第三代人權(quán))進(jìn)行了宣示與確認(rèn)。參見，曾龍,賀鑒.論非洲的集體人權(quán)觀與第三代人權(quán)的確認(rèn)[J].河北法學(xué),2007(2):166-170.其中，又以1996年《南非共和國》憲法第24條環(huán)境權(quán)條款的規(guī)定最為完善。

歷史上，南非共頒布過5部憲法，但1909年、1961年和1983年憲法均未提及環(huán)境權(quán)，在殖民掠奪和種族隔離的背景下，南非本土居民的環(huán)境權(quán)益受到極大的破壞。這種狀況在1993年《臨時憲法草案》與政治民主改革中得到了改善，“臨時憲法”為了廢除困擾南非的族歧視制度、保障公民的基本權(quán)利，特在“權(quán)利法案”中列舉了廣泛的公民權(quán)利，并以獨立篇章的形式寫入憲法，“每個人都應(yīng)該有不影響他們幸福的環(huán)境權(quán)利”的環(huán)境權(quán)條款被首次寫入憲法，成為了南非憲法環(huán)境權(quán)條款最早的雛形之一。從德克勒克總統(tǒng)開放黨禁的1990年至現(xiàn)行憲法頒布的1996年間，環(huán)境權(quán)條款在南非各政黨和組織的憲法性文件中不斷演變。

首先，南非法律委員會起草的“權(quán)利草案”，第30條陳述了“人人皆有不暴露在有害或嚴(yán)重影響人類健康與幸福的環(huán)境中的權(quán)利，同時有權(quán)保育和保護(hù)那些環(huán)境?！逼浯?，非國大起草的《南非新憲法權(quán)利法案》第11條確定了基本生活權(quán)利，“每個公民將被賦予生存所必須的食物與水的權(quán)利，得到庇護(hù)、基本健康照料、基本教育以及清潔與健康的環(huán)境?！痹俅危蚩ㄋ杂牲h起草的《夸祖魯-納塔爾州憲法》第53條舒適與清潔的環(huán)境規(guī)定，“國家應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到當(dāng)今與未來公民生活在舒適與清潔環(huán)境中的權(quán)利。公民可以采取法律行動，在法律決定的情況與范圍內(nèi)，代表本群體向引發(fā)環(huán)境損害的人提起訴訟?！贝送?，南非《棲息地委員會提議草案》也規(guī)定了“每個人有無害于健康和幸福的環(huán)境或者每個人有支持健康與幸福的環(huán)境的權(quán)利。”[2]177-184

以上這些都是南非在1996年憲法頒布以前，各種憲法性文件中出現(xiàn)的環(huán)境權(quán)條款表達(dá)，在歷史流變過程中，南非環(huán)境權(quán)條款逐漸成型。一方面，確定“每個人(Everyone, Every citizen or Every person)”都是環(huán)境權(quán)利的主體，而“國家(The state)”則是履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的主體；另一方面，確定環(huán)境權(quán)的目標(biāo)是保障公民生活在一個“舒適、清潔、健康、無害、幸福(pleasant, clean, health, not detrimental and well being)”的環(huán)境之中。這些內(nèi)容被現(xiàn)行憲法選擇性繼承，同時，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中注重環(huán)境與資源的可持續(xù)性利用成為新的理念，被補(bǔ)充進(jìn)憲法環(huán)境權(quán)條款。于是，在可持續(xù)發(fā)展的新觀念下，南非的憲法環(huán)境權(quán)條款在1996年《南非共和國憲法》第24條“環(huán)境”中正式確定：

“每一個人皆有權(quán)：

(a)享受無害于其健康與幸福的環(huán)境；以及

(b)為了今世后代的利益，讓環(huán)境受到保護(hù)，通過合理立法和其它措施—

(i)預(yù)防污染和生態(tài)退化；

(ii)促進(jìn)保育；以及

(iii)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會合理發(fā)展的同時，確保生態(tài)上的可持續(xù)發(fā)展和自然資源利用?！?/p>

二、南非憲法環(huán)境權(quán)條款的法理解讀

南非將公民基本權(quán)利在憲法第二章“權(quán)利法案”中進(jìn)行了廣泛的列舉。按照第24條a款與b款的內(nèi)容，國家、公民、乃至環(huán)保NGO都有保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。在a款中，創(chuàng)設(shè)了環(huán)境權(quán)這項公民的憲法權(quán)利；在b款中，要求國家承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的憲法義務(wù)。

(一)環(huán)境權(quán)條款內(nèi)容的法律內(nèi)涵

1、第24條第a款，環(huán)境權(quán)利人皆有之

“每一個人皆有權(quán)：(a)享受無害于其健康與幸福的環(huán)境”。憲法賦予公民的環(huán)境權(quán)可理解為兩層基本含義，分別是公民享有的環(huán)境權(quán)利必須無害于“健康”，也無害于“幸?！薄?/p>

在第一個層面，每個人都有權(quán)享有無害于其“健康(health)”的環(huán)境。按照環(huán)境正義理論，健康問題是其中最為核心的部分。但隨著工業(yè)化的推進(jìn)，污濁的空氣、污染的水源、甚至是污水處理廠的不恰當(dāng)選址等都會對居民健康造成直接的影響。[3]142那么，在憲法 “無害于健康”的環(huán)境權(quán)下，任何不恰當(dāng)?shù)呐盼刍蚱茐沫h(huán)境行為都會因引發(fā)居民健康問題而被判違憲，進(jìn)而遭到制止和處罰。同時，在貧富差距明顯的南非社會，“無害于健康”的環(huán)境權(quán)有利于讓每一位公民公平地獲得環(huán)境利益。因為，相比生活在污染較少環(huán)境中的富人，窮人時刻忍受著工業(yè)空氣污染和生活垃圾堆積，遠(yuǎn)離城市的他們也得不到經(jīng)凈化的自來水源，這些缺陷導(dǎo)致他們患疾病的幾率更大，身體健康遭受更大風(fēng)險。所以，第24條第a項第一個層面的意義在于，國家不分貧富貴賤一律平等地保障公民生活在“無害于健康”的環(huán)境中的權(quán)利。在環(huán)境正義理論的支撐下，給予更多的弱者以環(huán)境權(quán)的保障和救濟(jì)。

在第二個層面，每個人都有權(quán)享有無害于其“幸福(well-being)”的環(huán)境。顯然，無害于“幸?！钡沫h(huán)境權(quán)利更加重要、也更加難以認(rèn)定。按常理，某人的利益遭受侵害，必定影響其幸福的感官，那么，因為環(huán)境問題而導(dǎo)致個人利益受損，則勢必危害個人的幸福。據(jù)此，每個人可以對有害幸福的環(huán)境行為進(jìn)行制止或追責(zé)，這為環(huán)保NGO和環(huán)保主義者提供了環(huán)境公益訴訟的憲法依據(jù)。但是，相比“無害于健康”，將權(quán)利提升至“無害于幸?！钡母叨?，著實讓環(huán)境侵權(quán)后果難以認(rèn)定?？梢?，“幸?！币馕吨碍h(huán)境不僅具有工具價值，除此之外，環(huán)境的內(nèi)在價值亦值得被保護(hù)。”[4]77雖然，法律上“幸福”的范圍可能無法估量，但很明顯，有害于“幸?！钡男袨榭隙ㄅc環(huán)境污染相關(guān)。據(jù)此，按照憲法第24條第a項第二個層面，雖缺少對“幸福”的范圍限定，但“幸?！北旧砣泽w現(xiàn)出一種有關(guān)環(huán)境的本質(zhì)追求，公民應(yīng)當(dāng)秉承可持續(xù)發(fā)展與道德倫理來負(fù)責(zé)任的利用自然，這才是環(huán)境整體性理念的體現(xiàn)。

2、第24條第b款，環(huán)境義務(wù)必須遵守

“每一個人皆有權(quán)：(b)為了今世后代的利益，讓環(huán)境受到保護(hù)，通過合理的立法和其他措施：(i)預(yù)防污染和生態(tài)退化；(ii)促進(jìn)保育；(iii)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會合理發(fā)展的同時，確保生態(tài)上的可持續(xù)發(fā)展和自然資源利用?！?/p>

一方面，從b款的主干來看，主要體現(xiàn)出三層含義：第一，環(huán)境權(quán)利的主體是每一個人。在基本權(quán)利與社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利雙重屬性兼具的特征下，公民的憲法環(huán)境權(quán)要求國家積極履行保護(hù)環(huán)境義務(wù)，每一個人享受環(huán)境利益、也遭受著因環(huán)境破壞帶來的消極影響，從而促使他們積極參與環(huán)境保護(hù)與改善的國家政策活動。第二，今世后代的利益是環(huán)境權(quán)的緣由。在“環(huán)境信托”理論下，自然資源與生態(tài)環(huán)境不僅是當(dāng)代人的權(quán)利，更是后代人交由當(dāng)代人暫時代管并合理利用的信托財產(chǎn)。誠如《南非國家一般環(huán)境政策宣言》的序言：“每一代人都有義務(wù)為后代人利益作為自然環(huán)境和文化遺產(chǎn)的信托人?！碑?dāng)代人有義務(wù)確保作為信托財產(chǎn)的環(huán)境，并且以不影響后代人的使用利益為原則。第三，合理的立法和其它措施是權(quán)利的實現(xiàn)方式。司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都是憲法環(huán)境權(quán)的實施機(jī)構(gòu)。國家必須為環(huán)境的保護(hù)和改善作出形式上與實質(zhì)上的雙重努力，各級國家機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)環(huán)境義務(wù)。對于立法機(jī)關(guān)，制定環(huán)境基本法與單行法規(guī)是從形式上加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的著力點；對于執(zhí)法機(jī)關(guān)，努力實施環(huán)境保護(hù)法律和國家環(huán)境政策是他們的工作重心；對于司法機(jī)關(guān)，各級法院要對違反環(huán)境法律和抗拒環(huán)境執(zhí)法的企業(yè)或個人進(jìn)行司法制裁。綜上，多部門基于最高位階的憲法環(huán)境權(quán)，積極協(xié)商、開展合作，加強(qiáng)南非環(huán)境保護(hù)，維護(hù)每個公民的環(huán)境權(quán)。

另一方面，對b款的3個項目可以進(jìn)行如下解讀：其一，第(i)項要求“預(yù)防污染和生態(tài)退化”，體現(xiàn)了環(huán)境污染“預(yù)防在先”的原則，是對南非殖民時期環(huán)境資源“利用性保護(hù)”思想的更正。該原則貫穿于新南非環(huán)境法律體系之中，是對人類發(fā)展與自然關(guān)系的全新認(rèn)識。其二，第(ii)項要求“促進(jìn)保育”，它以最高法律位階的權(quán)威，為國家機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)提供了憲法依據(jù)，強(qiáng)調(diào)在環(huán)境保護(hù)的前提下對自然資源展開合理利用，兼顧了環(huán)境保護(hù)與資源利用的雙重功效。其三，第(iii)項要求“在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會合理發(fā)展的同時，確保生態(tài)上的可持續(xù)發(fā)展和自然資源利用?！弊鳛榘l(fā)展中國家，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)的矛盾也貫穿于南非國家現(xiàn)代化進(jìn)程中。該項明確規(guī)定自然資源合理利用與可持續(xù)發(fā)展是調(diào)解矛盾的主要原則。從表述邏輯來看，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展讓環(huán)境污染問題顯現(xiàn)，而環(huán)境保護(hù)意識又來源于因發(fā)展而帶來的文明程度提升。所以，環(huán)境法律將充斥在社會利益、經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益等各種利益的平衡之中。故，我們在第(iii)項中先看到“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會合理發(fā)展”，后看到“可持續(xù)發(fā)展和自然資源生態(tài)利用”的重要補(bǔ)充。

(二)環(huán)境權(quán)條款設(shè)計的法律規(guī)則

從法理意義上進(jìn)行分析，法律規(guī)則是構(gòu)成法律的主要因素，它是規(guī)定法律的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任的準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)或是賦予某種事實狀態(tài)以某種法律意義的指示和規(guī)定。按照法律規(guī)則的分類標(biāo)準(zhǔn)：從規(guī)則內(nèi)容上看，可分為授權(quán)性規(guī)則、義務(wù)性規(guī)則和權(quán)義復(fù)合型規(guī)則；從強(qiáng)制程度上看，可分為指導(dǎo)性規(guī)則和強(qiáng)制性規(guī)則；從規(guī)則形式上看，可分為規(guī)范性規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)則。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，南非憲法環(huán)境權(quán)條款屬于一種“權(quán)義復(fù)合性規(guī)則”的規(guī)范條款。這種法律規(guī)則具有典型的強(qiáng)制性特征，并且兼具授予權(quán)利、設(shè)定義務(wù)兩種性質(zhì)：“一方面被指示的對象有權(quán)按照法律規(guī)則的規(guī)定做出一定行為，另一方面做出的這些行為又是他們不可推卸的義務(wù)。”[5]119通常，權(quán)義復(fù)合性規(guī)則的條款都被設(shè)置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”中。以該規(guī)則設(shè)立的環(huán)境權(quán)條款可以作為直接適用的法律依據(jù)，在條文內(nèi)容中可以找到具體的權(quán)利、應(yīng)履行的義務(wù)甚至是損害的法律后果。同時，以“權(quán)義復(fù)合性規(guī)則”的規(guī)范條款方式對環(huán)境權(quán)進(jìn)行設(shè)計，大多在該條文下細(xì)化出更多的“款”、“項”，這種設(shè)計模式雖顯復(fù)雜卻利于實際操作。

南非憲法第24條環(huán)境權(quán)條款設(shè)置屬于典型的“權(quán)義復(fù)合性規(guī)則”，符合規(guī)范性條款的設(shè)計方式。權(quán)利、義務(wù)、實現(xiàn)權(quán)利的方式、未履行義務(wù)的后果等規(guī)定十分完備，實際操作性極強(qiáng)。分析具體內(nèi)容，在憲法“權(quán)利法案”中列舉公民環(huán)境權(quán)，并將環(huán)境保護(hù)納入國家的義務(wù)之中。這種設(shè)計模式能夠凸顯環(huán)境權(quán)在憲法中的重要地位，實現(xiàn)了第一種“授權(quán)性規(guī)則”的抽象條款設(shè)計方式所期待的立法價值，體現(xiàn)出國家對環(huán)境保護(hù)的政策性宣示作用。而且，南非憲法第38條規(guī)定

作為公民基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)可以得到訴訟救濟(jì)保障，第32條衍生出公民合法獲取環(huán)境信息的權(quán)利，第184條則將環(huán)境權(quán)作為人權(quán)實施的內(nèi)容提交人權(quán)委員會審查。這些對環(huán)境權(quán)實施作出詳細(xì)的規(guī)定，彌補(bǔ)了標(biāo)準(zhǔn)性條款過于寬泛難以適用的缺陷，讓環(huán)境權(quán)成為公民能夠具體操作的實體權(quán)利之一，體現(xiàn)出環(huán)境權(quán)入憲的真實價值。

另外，從權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系來考察，在主體錯位性和權(quán)利義務(wù)不對等性的前提下，南非憲法環(huán)境權(quán)條款選擇了將公民環(huán)境權(quán)利義務(wù)與國家環(huán)境義務(wù)相結(jié)合的設(shè)計模式。即“公民享有環(huán)境權(quán)，國家承擔(dān)首位環(huán)境義務(wù)，公民承擔(dān)第二位環(huán)境義務(wù)，或者公民的環(huán)境義務(wù)對國家的環(huán)境義務(wù)起到一種協(xié)助和幫助作用?！盵6]267-270從南非憲法第24條規(guī)定的公民環(huán)境權(quán)利義務(wù)來看，每個人皆有權(quán)享受無害于其健康與幸福的環(huán)境，并且為了今世后代的利益，讓環(huán)境受到保護(hù)。而第24條也對國家的環(huán)境義務(wù)進(jìn)行了宣示，要求通過合理立法和其它措施預(yù)防污染和生態(tài)退化；促進(jìn)保育；在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會合理發(fā)展的同時，確保生態(tài)上的可持續(xù)發(fā)展和自然資源利用?？梢?，公民權(quán)利義務(wù)與國家義務(wù)“結(jié)合式”的條款設(shè)計模式深化了公民與國家在環(huán)境義務(wù)之間的合作關(guān)系，也厘清了國家環(huán)保第一義務(wù)與公民環(huán)保第二義務(wù)的責(zé)任層次，比較適合發(fā)展中國家環(huán)境權(quán)入憲的設(shè)計。用賦予公民權(quán)利的方式在憲法中凸顯環(huán)境權(quán)的政策性和緊迫性，以國家職責(zé)的方式為公民環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)列出了可操作的法律程序。這種方式能夠讓環(huán)境權(quán)在公民和國家之間形成良好互動，最終促使公民環(huán)境權(quán)的真正實施。

綜上，按照道德與法律的轉(zhuǎn)化關(guān)系，南非憲法第24條第a項無害于“健康”或“幸?！钡囊?guī)定是南非憲法位階的環(huán)境法律的底線，也是每一位公民所享有的環(huán)境權(quán)利，而其后第24條第b項所規(guī)定的改善生態(tài)環(huán)境、提高環(huán)境質(zhì)量、預(yù)防污染與生態(tài)退化則是政府的具體目標(biāo)，是國家保護(hù)生態(tài)與資源的環(huán)境義務(wù)。因此，憲法第24條環(huán)境權(quán)具有重要意義：它作為一種人權(quán)，賦予每位南非公民無害于健康與幸福的環(huán)境基本權(quán)利；它要求國家施行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，以此切實維護(hù)南非公民的環(huán)境權(quán)；它還用憲法條款的形式宣示了預(yù)防污染、促進(jìn)保育和可持續(xù)發(fā)展等科學(xué)理論。南非憲法第24條環(huán)境權(quán)條款是新南非環(huán)境法律體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，也是國家環(huán)境保護(hù)政策的制度基石。

三、南非憲法環(huán)境權(quán)條款的啟示意義

黨的十八大提出建設(shè)生態(tài)文明，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。對此，十八屆四中全會進(jìn)一步要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境并在環(huán)境資源等領(lǐng)域推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法。同時，《決定》要求全面推進(jìn)法治國家建設(shè)，一方面汲取中華法律文化精華，同時借鑒國外法治有益經(jīng)驗。因此，我們可以嘗試從南非憲法環(huán)境權(quán)條款的立法經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)我國憲法環(huán)境條款有待完善之處，并試圖尋找符合中國國情的法律啟示。目前，我國憲法中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定主要體現(xiàn)在總綱的第九條第2款*《中華人民共和國憲法》第九條第2款：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人利益任何手段侵占或者破壞自然資源?！薄⒌谑畻l第5款*《中華人民共和國憲法》第十條第5款：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利益土地?！?、第二十二條第2款*《中華人民共和國憲法》第二十二條第2款：“國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)?！焙偷诙鶙l*《中華人民共和國憲法》第二十六條：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護(hù)林木。”這四處?！吨腥A人民共和國憲法》宣示了對自然資源與動植物的保護(hù)政策，要求合理利用土地資源，確定對古跡文化與文化遺產(chǎn)的保護(hù)，宣告國家保護(hù)環(huán)境的義務(wù)和職責(zé)。但是，相比南非的憲法環(huán)境權(quán)，我國的憲法環(huán)境條款仍有亟待完備之處。用國家職責(zé)替代公民權(quán)利的做法忽視了對個人環(huán)境權(quán)利的賦予，條款中部分術(shù)語表述欠妥當(dāng)，科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性有待加強(qiáng)，而四處條款的分布略顯零散有待整合。

(一)南非憲法環(huán)境權(quán)條款的法律價值

面對我國憲法中環(huán)境保護(hù)條款的設(shè)置缺陷和公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容缺失，可借鑒同為發(fā)展中國家的南非經(jīng)驗，在憲法中明確環(huán)境權(quán)，以提升環(huán)境權(quán)的法律位階，讓公民環(huán)境權(quán)、國家環(huán)保義務(wù)和生態(tài)文明建設(shè)成為有機(jī)統(tǒng)一的整體。由此，完善環(huán)境執(zhí)法與司法部門的銜接機(jī)制，在憲法的最高權(quán)威下保障公民環(huán)境權(quán)、落實國家環(huán)保職責(zé)，進(jìn)而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法治保障的總體目標(biāo)。

1、環(huán)境權(quán)入憲是保障基本人權(quán)的主要途徑

自1972年《人類環(huán)境宣言》首次提出公民環(huán)境權(quán)以來，一系列國際條約開始陸續(xù)重視公民環(huán)境權(quán)的價值，特別是1973年制定的《歐洲自然資源人權(quán)草案》已經(jīng)將環(huán)境權(quán)作為世界上一項新型的人權(quán)納入草案作為《世界人權(quán)宣言》的重要補(bǔ)充。而1988年《非洲人類和人民權(quán)利憲章》也成為第一份明確了“所有人應(yīng)當(dāng)對適合他們發(fā)展的環(huán)境享有權(quán)利”的人權(quán)條約。“人權(quán)與憲法相互依存、相互滲透、相互融合。人權(quán)是憲法的淵源，憲法是人權(quán)的表現(xiàn)；人權(quán)是憲法的內(nèi)核，憲法是人權(quán)的固化；人權(quán)是憲法的歸宿，憲法是人權(quán)的保障。”[7]307目前，我國已經(jīng)目前簽署了23個重要的國際人權(quán)公約，包括1997年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和1998年的《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》，這些國際條約大多將公民環(huán)境權(quán)作為第三代人權(quán)的主要內(nèi)容之一向世界宣示。因此，在公民的基本權(quán)利與義務(wù)中增設(shè)環(huán)境權(quán)條款有利于保障公民的基本人權(quán)，將環(huán)境權(quán)寫入憲法將會是尊重和保障人權(quán)的體現(xiàn)。在我國簽署的國際公約推動下，我們應(yīng)當(dāng)主動將公民環(huán)境權(quán)納入憲法文本之中，實現(xiàn)中國人權(quán)保護(hù)的新篇章，讓環(huán)境權(quán)連同生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等諸多基本人權(quán)一起被國家最高效力的憲法所承認(rèn)和保護(hù)，這將會成為我國人權(quán)發(fā)展史上的濃墨一筆。

2、環(huán)境權(quán)入憲是順應(yīng)世界立憲潮流的重要方式

習(xí)近平總書記曾談及我國憲法的四次重要修正并強(qiáng)調(diào)：“憲法只有不斷適應(yīng)新形勢、吸納新經(jīng)驗、確認(rèn)新成果，才能具有持久生命力?！币虼耍鶕?jù)我國社會主義民主法制建設(shè)的經(jīng)驗，在保持憲法基本價值追求不變的前提下，按照進(jìn)步的時代精神對憲法作出修改，將不會影響憲法的權(quán)威性和穩(wěn)定性，只要修改的內(nèi)容是以促進(jìn)社會公平正義和人民生活福祉為起點，那么這樣的憲法修改事實能夠增強(qiáng)憲法的權(quán)威性。按照當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，及時對環(huán)境問題進(jìn)行關(guān)注并在憲法中作出適當(dāng)補(bǔ)充，也是順應(yīng)世界立憲潮流的重要方式?？疾焓澜绺鲊⑻貏e是發(fā)展中國家的環(huán)境權(quán)立法，已經(jīng)呈現(xiàn)出憲法化、公民權(quán)化和具體化的趨勢。當(dāng)前，我國已在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中明確提出了生態(tài)環(huán)境法治保障的目標(biāo)，在黨中央的決策領(lǐng)導(dǎo)下我國環(huán)境法律體系能夠在環(huán)境權(quán)入憲的趨勢中發(fā)揮出最大法律效能。

3、環(huán)境權(quán)入憲是公民參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實動力

從目前世界各國環(huán)境權(quán)入憲的社會效果來看，確認(rèn)公民享有環(huán)境權(quán)利有助于提高公民環(huán)境意識，樹立正確的環(huán)境價值觀，引起公眾對環(huán)境資源問題的重視。目前，我國憲法及環(huán)境保護(hù)法中雖然規(guī)定公民享有環(huán)境相關(guān)權(quán)利，但環(huán)境權(quán)保護(hù)的主動權(quán)仍然在國家手中，國家承擔(dān)第一位的保護(hù)責(zé)任，是環(huán)保的主體機(jī)關(guān)，而公民僅承擔(dān)第二位的義務(wù)。因此，環(huán)境權(quán)入憲將用最高法的形式宣告公民個人的環(huán)境權(quán)利與義務(wù)，讓公民權(quán)利和義務(wù)能夠與國家職責(zé)共同構(gòu)建起二元的環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制，使公民切身體會到破壞生態(tài)環(huán)境也就等同于侵犯個人的環(huán)境權(quán)，實現(xiàn)公民權(quán)利與國家義務(wù)的相輔相成。最終，呈現(xiàn)出國家環(huán)境義務(wù)的首要性、主導(dǎo)性和決定性，以及公民相對國家環(huán)境義務(wù)的次要性、協(xié)助性和從屬性。環(huán)境權(quán)入憲將會規(guī)定國家有保障公民環(huán)境權(quán)的義務(wù)職責(zé)，公民也應(yīng)當(dāng)協(xié)助國家改善生態(tài)環(huán)境保護(hù)自身權(quán)益，進(jìn)而產(chǎn)生公民參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實動力?！斑@種設(shè)計使得環(huán)境義務(wù)產(chǎn)生了強(qiáng)大的法律力量，對環(huán)境權(quán)能夠真正起到一種保障作用，使環(huán)境權(quán)從應(yīng)然權(quán)利到實然權(quán)利成為可能?！盵6]274

4、環(huán)境權(quán)入憲是環(huán)境執(zhí)法與司法銜接的有力保障

從南非經(jīng)驗來看，環(huán)境權(quán)入憲是促使環(huán)保部門與司法機(jī)關(guān)展開跨部門綜合執(zhí)法的憲法保障。通過提升公民環(huán)境權(quán)的法律位階，在憲法最高效力下，讓同位階的環(huán)境基本法、行政法與刑法等部門法律形成一股合力，共同為環(huán)境保障和執(zhí)法服務(wù)。然而，由于我國未在憲法上明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，也未將《環(huán)境保護(hù)法》上升至基本法的層面，這就使得環(huán)境法律實施缺少了憲法保障。這也讓行政法、刑法、環(huán)境法等部門聯(lián)動執(zhí)法缺乏必要的憲法依據(jù)，造成環(huán)境執(zhí)法困難、司法銜接不暢等問題，使環(huán)境保護(hù)法律的操作性和實效性大打折扣。因此，將公民環(huán)境權(quán)及其保障途徑寫入憲法將有力地促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法銜接、保障憲法實施，實現(xiàn)法治中國；使得國家環(huán)保義務(wù)、生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法與公民健康環(huán)境權(quán)構(gòu)成一個有機(jī)整體，為環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接確立憲法依據(jù)。一方面，在憲法中明確環(huán)境權(quán)，將為建立完整的環(huán)境權(quán)體系奠定憲法基礎(chǔ)，把公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)提升至國家最高法的法律位階高度，完善環(huán)境權(quán)保障與執(zhí)法體系。[8]116在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下，環(huán)境法、刑法、行政法等部門法律制度都將成為打擊環(huán)境違法犯罪的利器。而在憲法最高精神的指引下，亦可為環(huán)境執(zhí)法與司法銜接提供憲法依據(jù)；另一方面，根據(jù)憲法原則設(shè)立具體法律實施細(xì)則，可以明確環(huán)境侵權(quán)主體，為環(huán)境污染和其他公害問題的解決提供法律保障，避免出現(xiàn)法律規(guī)避情形。[9]35在環(huán)境權(quán)入憲的條款中，明確環(huán)境污染主體，推動公眾監(jiān)督、健全環(huán)保意識，協(xié)調(diào)跨部門間的環(huán)境綜合執(zhí)法，讓公民環(huán)境權(quán)得以真正實現(xiàn)，完善環(huán)境執(zhí)法與司法銜接，讓憲法得以實施，讓依憲執(zhí)政和依憲治國成為常態(tài)。

(二)南非憲法環(huán)境權(quán)條款的立法借鑒

由于我國缺乏環(huán)境權(quán)的憲法保護(hù)，導(dǎo)致部門法律在對公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行保障時缺乏憲法依據(jù)。在法律位階上憲法高于所有的部門法之上，并且嚴(yán)格監(jiān)督部門法的實施情況，讓部門法中規(guī)定的公民權(quán)利與憲法最高法保持一致，使之成為憲法權(quán)利的細(xì)化和分解化，以便讓憲法中的公民權(quán)利得以具體實現(xiàn)。但目前我國憲法僅僅規(guī)定了國家環(huán)保的義務(wù)職責(zé)，缺少了公民享有一個在健康、舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利。這就使得我國的環(huán)境基本法及相關(guān)部門法在對公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行保障時缺乏必要的憲法依據(jù)，導(dǎo)致我國環(huán)境保障不利與環(huán)境執(zhí)法受阻的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，我們可以嘗試借鑒南非環(huán)境權(quán)入憲的條款設(shè)計與文本內(nèi)涵，在憲法中寫入公民環(huán)境權(quán)，從有益的立法經(jīng)驗中尋求符合中國國情的環(huán)境權(quán)條款設(shè)計方式。

1、以權(quán)利宣告的明示方式在憲法第二章“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”中增設(shè)環(huán)境權(quán)條款，規(guī)定：“每個公民都享有潔凈和健康的環(huán)境權(quán)”。

2、以“結(jié)合式”設(shè)立公民環(huán)境權(quán)利義務(wù)與國家環(huán)保義務(wù)相結(jié)合的環(huán)境權(quán)條文，將國家環(huán)保責(zé)任作為第一義務(wù)寫入憲法，再賦予公民環(huán)境權(quán)及其環(huán)保的第二義務(wù)，提高公民環(huán)保意識，加強(qiáng)公民與國家在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的交流合作。規(guī)定：“每位公民有合理利用自然資源的權(quán)利和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，國家保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境并合理開發(fā)利用自然資源。”

3、以“權(quán)義復(fù)合性規(guī)則”的規(guī)范條款設(shè)計模式讓公民環(huán)境權(quán)內(nèi)容發(fā)揮實效，將環(huán)境權(quán)這一復(fù)合型權(quán)利細(xì)化為多個不同的子款項，讓權(quán)利內(nèi)容具體化，增加環(huán)境權(quán)的實操性和可訴性。一方面，對公民環(huán)境權(quán)作出擴(kuò)展，允許公民或組織享有環(huán)境知情權(quán)和決策權(quán)，規(guī)定：“公民有獲得行政機(jī)關(guān)所持有的相關(guān)環(huán)境信息，參與環(huán)境決策，有對破壞、污染環(huán)境的單位或個人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利?！绷硪环矫?，對國家的環(huán)保義務(wù)進(jìn)行解釋，將可持續(xù)發(fā)展作為基本原則寫入憲法，規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，堅持可持續(xù)發(fā)展，防治污染和生態(tài)惡化。國家對公民環(huán)境予以監(jiān)督和保障，建立環(huán)境影響評估、環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)管體系。”此外，還可以在環(huán)境權(quán)條款最后補(bǔ)充侵犯環(huán)境權(quán)的救濟(jì)方式，形成環(huán)境公益訴訟機(jī)制的憲法保障，規(guī)定：“對于損害或危害環(huán)境的行為應(yīng)當(dāng)由法律予以制裁?！?/p>

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責(zé)任編輯：饒娣清

Constitutional Environmental Provisions：Analysis on Constitutional Environmental Rights of South Africa and Their Enlightenment

LIU Hai-ou，ZHANG Xiao-hu

(FacultyofLaw,XiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105,China)

Abstract：Global environmental problem has become more seriously in recent years.The environmental right written into the constitution has been a tide for the environmental protection legislation of various countries. African countries become the main force for 26 countries written environmental right into the constitution. Among them, Constitutional Environmental Rights of South Africa are most completed. Everyone has the right to an environment that is not harmful to their health or well-being provided in Provision 24, and the environment protected through reasonable legislative and other measures are the obligation of country. Constitutional Environmental Rights of South Africa has important legal value, which provide efficacious reference for Chinese legislation.

Keywords：constitutional environmental rights; environmental protection; ecological civilization； South Africa

收稿日期：2016-03-05

作者簡介：劉海鷗(1968-)，女，湖南永州人，法學(xué)博士，湘潭大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，法治湖南建設(shè)與區(qū)域社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員；張小虎(1986-)，男，湖南衡陽人，湘潭大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

基金項目：湖南省社會科學(xué)基金項目“東洞庭湖候鳥濕地棲息地法律保護(hù)研究”(15YBA336)成果。

中圖分類號:DF468;DF07

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1001-5981(2016)03-0030-05